军报解析美军改革“四大系统”：政令分立制约

图为美军在伊拉克。

　　如果把美军比喻成一架战车，把综合国力比喻成“动力”系统的话，那这架车独特的“底盘”“导航”“刹车”和“升级”系统，是战车保持稳定高速前进的重要因素

　　美军全球部署、全球机动、全球用兵，组织体制精干、高效、有弹性。作为世界上实力最雄厚的军队，美军不仅在装备技术上保持领先优势，其领导指挥体制及改革创新机制也是支撑其保持长期领先的重要因素，从某种意义上讲，正是这些机制，支撑了美军领跑世界军事改革大潮。

　　“底盘”系统——

　　军政军令分立而制约

　　军队主要有两件事，一是“养兵”，二是“用兵”。随着军队和战争的发展，“养兵”与“用兵”的差异性越来越大。军队建设与管理涉及国防政策、国防预算、武器装备的研制与采购等行政事务，要求科学决策、权力制衡。但从作战指挥看，战争高强度、快节奏，战机稍纵即逝，要求绝对集权、机构精干、决策迅速。

　　美军解决这个问题的办法，就是军政军令分开。高层领导管理体制即军政系统，由总统和国防部长通过各军种部统管军队建设。联合作战指挥体制即军令系统，由总统和国防部长通过参联会对各联合作战司令部及作战部队实施作战指挥。军政系统机构庞大，以文职人员为主，实行多部门体制；军令系统机构精干，职能部门围绕作战设置，突出核心功能。美军把用兵系统中最关键的部分——联合作战司令部定义为“用户”，把养兵系统定义为“产品的生产者”，即部队的提供者。军政军令分开，各取所长。

　　美国军政军令分开不是绝对的，而是相对的。这种相对性主要表现在：第一，从组织体系看，在总统-国防部长-军种部/国防部业务局/联合作战司令部-军种组成部队几个层级中，军政军令分开只发生在中间层，即国防部长以下、军种组成部队以上。其上的总统和国防部长，其下的军种部队，军政和军令是合一的。第二，参联会是从组织上维系军政和军令系统的重要纽带。参联会在作战指挥链上，却不构成一个单独的环节，没有作战指挥权。它不在行政管理链上，却对军队建设和行政管理具有重要指导作用，可有效介入预算和采办等资源分配领域。联合作战司令部对各军种部队作战能力的需求，军种部对本军种部队培养训练的方向和目标，都通过参联会这个纽带结合起来。第三，联合作战司令部司令作为部队的最终使用者，有许多途径影响军队建设。例如，联合作战司令部向国防部长办公厅提交的《综合优先需求清单》，是国防部确定作战需求优先顺序、编制预算的重要依据。各军种在拟制未来6年经费分配的《计划目标备忘录》时，要考虑联合司令部提出的优先需求。