一个国家与国际社会中其他国家的交往取决于其外交政策。如果一个国家能够明智地选择并恰当地运用其外交手段,直接的军事行动则几乎可以避免。因此,武装力量的主要任务不是进行战争,而是预防战争。与空军和陆军一样,世界各国的海军也都适用于支持国家的外交政策目标,因此海军外交赢得了其重要性。海军能够在和平时期、紧张时期以及危机期间得到使用,这进而使得外交手段的选择范围变得更加广泛。
海军外交意味着在促进外交和政治目标的过程中使用“海权”。这包括对外塑造一个温和的军事形象、在利益地区建立影响、向盟国和友好政权提供保护、对其他政府的行为产生影响、威胁实施海上禁运并最终威胁进行干涉。
海军外交的任务可以被进一步细分到具体层面,这包括非暴力和暴力两种方式。海军外交的概念可以从两个方面界定,“海军影响力政治(naval influence politics)”和“海军强权政治(naval power politics)”。前者包括海军援助、作战支援(operational calls)、友好访问和联合演习。而“海军强权政治”包括力量的展示和特别作战行动,从本质上来讲它更加带有强制性。当武力得到使用或者公然地将被使用时(现在都是在表象的掩护下悄悄地进行,因为战舰本身就是被设计用来实施暴力的工具,并且经常携带武器,尽管可能只是出于非暴力的目的),海军外交便被强制性地停止。
在19世纪,“炮舰外交”这个词进入了海军的词汇表。为了获得殖民地,各个国家相互使用海军力量进行威慑。现如今,此类活动的范围已经从威慑和胁迫扩展到了表示友好。“海军存在(Naval Presence)”已经变得众所周知。海军在其利益区出现的次数越多,酿成麻烦的机会就会越少。显示军事力量或军事存在不同于强迫外交,它是对海军存在的一种温和提示。即使可能不会一直是一种友好的提示,但它不代表威胁或使用武力的意愿。军舰对国外港口的访问是一种展示军事力量的方式,联合军事演习是另一种方式。这种做法可能使得另一国海军对其印象深刻或赢得舆论。火力展示也是让其他国家留下深刻印象的方式之一,而诸如“海军日”之类的庆典活动则是一种更加经常得到使用的方式。
世界范围内的海军都完美地适用于支持国家的外交政策目标。印度海军也不例外,它非常完美地适于推进印度的外交政策目标。此外印度海军还具有独特的优势:印度半岛深入印度洋,这使得其为海军前往遥远的亚洲国家、非洲、澳大利亚以及南极洲提供了便利的通道。
在过去的数年里,印度海军一直从事着外交任务,并且在和平时期履行了一些作战行动。然而它做为印度外交政策有效手段的作用仍然有待确认。这是因为政府迟迟不愿正式承认它的这种作用,并且在执行此类任务时对于积极地使用海军仍然十分犹豫。还有观点认为,印度政府不理解海军做为外交手段所能产生的影响。由此造成的结果是,事实上所有涉及外交政策的海军任务都被限定在了政治层面。
当印度海军于2001年2月15日在孟买附近海域首次主办了国际舰队检阅活动后,印度使用海军外交加强其在亚洲地区形象的努力得到了一个极大的促进。来自16个国家的海军指挥官参加了为期5天的检阅活动,这表明了印度做为一个军事大国在该地区地位的上升。印度武装力量最高统帅K•R•纳拉亚南总统2月17日检阅了舰队,共有包括25艘外国军舰在内的85艘军舰依次在其面前驶过。
从冷战时期的两极格局到后冷战时代的单极格局,国际形势发生了巨大的变化,并且有望在2025年演变为一种多极格局。在这样一种格局下,考虑到经济总量以及人口数量,印度将有望与美国、俄罗斯、日本和欧洲一样在国际事务中扮演更加重要的角色。到2025年,印度的双边和多边关系有望变得更具国际性而非地区性。国家的外交政策将会变得更加具有前瞻性,以便与国际社会构建一种新的关系。而通过与世界经济大国和印度洋地区濒海国家发展合作,印度海军将能够对这一目标的实现提供帮助。因此,政府应该在外交层面上更为有效地发挥海军的作用。
目标
这篇文章将分析印度海军做为外交手段在印度外交政策中的作用,并提出建议以弥补当前存在的不足。
海军外交
海军做为一个国家海洋政策的一部分而存在,而一个国家海洋政策的目标是为了维护自身利用海洋的利益,同时阻止其他国家以一种对自身造成不利的方式而利用海洋。海军的作用体现在三个方面,而利用海洋的构想则将这三个方面整合为一个整体。坚持这种整体性是处理所有的海军与外交政策问题时应遵循的基本原则。同时,这三个方面的作用通过三种典型的作用方式来界定,而海军也正是通过这三种作用方式来达成其目标,即军事作用、外交作用和警察作用。
军事作用应该建立在这三方面作用的基础上,因为所有海军的本质特征就是它们的军事特征。正是海军威胁使用武力或者使用武力的能力使得其他作用方式变得具有意义。海军的外交作用与缺少现实力量应用的外交政策管理有关。在商讨的情况下或一般的国际交往中,外交作用能够支撑国家政策。警察作用从本质上来说倾向于极端。尽管如此,这些作用很少关心其他国家的武装力量,他们主要关心自己国家的海上力量扩展主权的问题。
此文研究的外交作用是海军作用的一个重要方面,并且涉及大量的作战任务。这一作用所涵盖的功能范围从带有一定程度的含蓄或明显的强制行动(源自实力的谈判)到承诺提供帮助的行动(海军援助),再到通过塑造一种形象(影响力和威望)来推动双方关系发展的行动。
当今与我们有关的外交角色的目标及附带目标列表如下:
(1)源自实力的谈判。这使得国家能够从事以下活动:
A、保证、加强或改变地区内那些可能受到外部或内部威胁的友好国家的行为方式 B、向观察者表明一场危机受到了控制
C、通过来自海上的武力威胁支持国家政策
D、提高谈判实力和能力以影响某一特定的外交谈判进程
(2)控制。这使得下列事项受到影响:
A、获得或增加前往不同国家的通道
B、在将一个“目标”国家与自身政策结合在一起时,增强外国海军并创造一个代理的威胁
C、扩展抵达远洋的能力,在遥远利益区展示权利
(3)威望。这能够达到以下目的:
A、对海内外的所有印度公民提供心理上的保障
B、对外塑造一个温和的印度形象
C、对印度工业和技术力量的有力宣传,进而推动贸易的发展
做为外交手段的军舰
海军是唯一能够代表国家主权形象进入其他国家的力量。因此它的外交潜力应该超过陆军和空军而得到极大的加强。海军还是一个军事力量的自我包含单位,它能够进入一个目标国家的心脏地区。军舰出访的港口一般都是目标国家的重要城市。
无论是单艘军舰,抑或是一个舰队,它们都能够扮演社会、人道主义或政治角色,当然还有纯粹的军事角色。在非领土性质以及没有人类定居的海上环境中,军舰较之武装力量的其他方面具有更大的行动优势。军舰不单单具有机动性,它们同时也是火力、军队、坦克、飞机、登陆艇以及其他军事硬件的有效载体。因此,军舰具有许多能够使其更适用于外交手段的基本特征。
海军外交的原则
海军外交的实施体现在五条基本原则上。就如之前提到的,前两条原则是代表强权政治的力量展示以及特定作战部署。而其他三条原则是代表海军影响力政治的海军援助、作战访问(Operational calls)以及特定的友好访问。
力量的政治展示是大多数海军的传统惯例。一艘军舰能够在最低层次上完成许多海军外交的任务。但必须记住的是,海军力量展示的最终目标是由政策制定者来决定,而不是由战舰本身来制定。
特定作战部署无一例外地是一种力量展示的特殊案例。他们暗指在一场危机或低水平作战中出于一种慎重的、坚决的和积极的目的而使用一艘或多艘军舰。
海军援助的范围包括诸如在敌对行动、灾难和应友好国家的特定援助要求后实施的海军指导、水雷清除或其他救援工作。
作战访问指的是港口访问,进行这些访问的基本原因在于满足外国军舰在某一特定海域活动或通过某一特定海域的作战需要。这些基本的需要包括人员的休整和给养的补充。尽管如此,通过船员的行为举止和装束、军舰体现出的技术力量、军舰的总体“形象”以及与当地人的联欢,此类访问能够使相关国家对自身形成一种友好的印象。
就作战访问而言,军舰在某一特定海域活动或通过某一特定海域可能会完成特定的友好访问。尽管如此,两者之间的区别在于,前者试图使某一访问的政治效果最大化,而后者的特定目标是政治性的。这些访问都具有特定目的,是带着推动外交关系的愿望与东道国培养良好关系。
联合海军演习
海军与海军的关系趋向于超越地理界线的限制。这源于海洋需要、挑战和机遇的独特本质。世界范围内的海军共同使用一种具有特殊词汇和表达方式的交流语言,发展了一种共通的思维、礼仪、传统和技能,事实上这已经是一种共同的文化。这种现象告诉濒海国家,海洋使各国成为邻居,海洋是创造友谊的沃土。因此,在其他海军合作的基础上,联合海军演习成为了实施国家政策的一个重要手段。
从历史上来看,外交通过海军力量来实施早已有之。詹姆斯•凯布尔(James Cable)在其著作《1919-1991年的炮舰外交》中收集了从1919至1991年借助海军力量实施的所有外交活动。但它的新特点在于海军外交已经成为学术思考的一个当务之急,它在海军任务中的地位被提高到了一个新的高度。由于海军外交的性质,所有国家都拥有一种能够使其在近乎公平的基础上和其他国家共同参与的优势。
印度和“炮舰外交”
定义
詹姆斯•凯布尔这样定义“炮舰外交”:“炮舰外交是除了做为一种战争行为以外对有限海军力量的使用或威胁,其目的在于确保优势或避免利益受损,它要么是为了促进一场国际争端的解决,要么是为了在其领土或司法权范围内对抗外国势力。”强制性海军外交或“炮舰外交”通常被视作国家外交的一种补充,以及做为发生现实冲突的一种可供替代的选择。做为外交的军事组成部分,和诸如特惠贸易协定或财政援助等方式相比,“炮舰外交”趋向于以更快的速度发挥作用。“炮舰外交”是强国用来对付弱国的一种传统武器。
美国以其强大的海军和坚定的政治意愿在最大程度上使用了“炮舰外交”。美国海军使用“炮舰外交”撤离那些陷入内战国家的美国公民、完成报复攻击以及展示国家决心。在1982年12月,美国在黎巴嫩海岸部署了14艘军舰并进行了演习,以便向阿拉伯国家和苏联展示美国的决心。
从另一方面来看,越来越明显的一个事实是,强制海军外交的使用遭到了世界范围内的反对。使用海上大棒已经不再符合形势发展的需要,至少对美国以及其他主导性地区力量而言是这样的。此外,这种形式的外交经常将焦点集中在政治和军事目标上,而对经济或文化目标等只产生很少的影响或根本没有影响。并且它还可能在攻击者和受害者(部分归因于敌对的舆论)之间造成过度的敌对和紧张关系。
印度对“炮舰外交”的应用
“炮舰外交”在这里是指力量的政治展示以及之前提到的特定作战部署。对于印度来讲,这种特定的强制形式的海军外交很少被使用。这可能出于两个方面的原因:一是这种做法会进一步疏远我们与海洋邻居的关系,二是政府还没有认识到这种外交形式的重要性。
印度在实施“炮舰外交”方面有三个实例:
(1)第一个例子发生在1987年8月的斯里兰卡。两艘印度护卫舰停靠在科伦坡以准备撤离受到该国内战影响的印度高专署人员。事实上,这一事例也可以被看作是一种非强制性的外交行为,因为它们当时接到了时任斯里兰卡总统的邀请。
(2)第二个例子发生在1988年11月,当时印度海军粉碎了发生在马尔代夫的一次政变,营救了人质并击沉了一艘运载雇佣兵的船只。
(3)第三个例子发生在印度和孟加拉国就新摩尔岛屿(New Moore Island.)的归属进行谈判时,印度海军部队进行了相应的部署。
“炮舰外交”被用来对付印度的情况只发生过一次,那是在1971年,一支由美国“企业”号航母为核心的海军编队驶入了孟加拉湾,此举显然是为了阻止印度取得对巴基斯坦的更大的军事胜利。这一举动无疑引起了印度的注意,但它所施加的影响受到了质疑。
考虑到相较于海上邻国所具备的军事优势,印度使用“炮舰外交”的机会应该是很多的。尽管如此,新德里全力反驳人们关于其霸权图谋的指责。鉴于这一因素,印度在未来采用“炮舰外交”的可能性将受到限制。
印度和非强制性海军外交
在过去的数年中,印度关于海军外交的观点包括对外国港口的访问、在本国港口接待外国军舰、培训外国人员以及打击非法捕鱼和海盗的联合行动。这些行动都可以被归类为非强制性海军外交的范畴。
在独立之初,印度海军区区30艘军舰并不是进行外交工作的理想工具,但是它们仍然继续着对外国港口的友好性访问。这在很大程度上要归因于英国皇家海军和皇家印度海军的传统。出于显而易见的原因,印度海军对外国港口的访问范围被限定在印度的濒海国家。此类活动中最重要的一次就是印度独立初期尼赫鲁总理对印尼的正式访问。1950年6月,尼赫鲁乘 “德里”号旗舰出访了雅加达,随同护航的是三艘驱逐舰和护卫舰。
尽管如此,在派遣军舰的数量、停留的时间甚至是每年访问的次数上,对于特定国家的此类友好访问并未遵循任何严格的模式。比如,在1965年至1970年,印度海军对34个国家进行了访问。1965年,海军的出访只有一次,而在1969年,海军对19个国家进行了22次的访问。而且,在此期间的绝大多数访问都是针对印度洋濒海国家,对美国的访问只有一次。
自从80年代开始,印度海军增加了对印度洋地区国家的访问频率,因为这些国家对印度海军发展的性质和程度表示了关切。例如,在过去的十年里,印度海军事实上每年都出访印尼和马来西亚。其中包括两艘印度军舰于1990年至1991年前往槟榔屿参加纪念马来西亚皇家海军成立15周年的国际舰队检阅活动。在1991年至1994年期间,印度海军出访了22个国家以及大约25个港口。在1997年至1998年,海军舰船出访了文莱、孟加拉国、毛里求斯、塞舌尔、坦桑尼亚、莫桑比克、肯尼亚、马来西亚和柬埔寨。此外,印度军舰还在1998年至1999年间访问了南非和菲律宾的港口。
接待外国军舰
印度港口继续接待着外国军舰的来访,这其中包括来自澳大利亚、印尼、马来西亚、俄罗斯、英国和美国的军舰。而且,在精心选择的基础上,印度还对一些国家的军舰开放了一些敏感的海军设施,诸如安达曼和尼科巴群岛上的海军设施以及维沙卡帕特南的潜艇基地。自从1991年以来,来自澳大利亚、法国、印度尼西亚、马来西亚和新加坡的军舰都已经访问了布莱尔港。1996年早些时候,新加坡军舰首次访问了维沙卡帕特南港口。
鉴于在1971年印巴战争期间的“炮舰外交”,美国军舰进入印度港口的大门在80年代中期以前始终关闭着。尽管如此,在1990年至1991年的海湾战争期间,驶往战区的美国军舰被允许停留以补充油料。
1995年3月,南非的一艘战斗支援舰船也对孟买进行了首次访问。特别是在1997-1998年,来自美国、英国、法国、马来西亚、意大利上、德国、泰国、印度尼西亚、巴西、土耳其、阿曼和阿根廷的军舰访问了印度港口。稍后,韩国的三艘军舰编队在1998年访问了印度。
在这个和平与合作的时代,接待外国军舰的做法在世界范围内都是普遍存在的。举个例子来说,包括“哈尔滨号”驱逐舰在内的中国人民解放军军舰编队于1997年3月出访了珍珠港、夏威夷、圣地亚哥以及加利福尼亚。
“米兰”海军节(Gathering of Ships)。自1995年开始,印度海军已经在孟加拉湾安达曼和尼科巴群岛的布莱尔港主办了三次国际海军节,这些军舰分别来自5至7个国家。1995年2月,来自印尼、泰国、新加坡和斯里兰卡的四艘军舰和印度军舰一起参加了“米兰-95”海军节活动。两年之后的1997年,来自7个国家(马来西亚和孟加拉国是参加米兰海军节的新成员)的11艘军舰参加了为期5天并包括联合海军演习在内的各种活动。“米兰”海军节活动每两年举行一次,“米兰-99”于1999年3月30日至3月4日举行。在此次活动中,马来西亚没有参加,其他五个国家照常参加。这些活动从根本上说都属于社会、文化和体育性质的联欢活动。这种互动活动提供了一个平台,有利于该地区的海军促进友谊、加强文化联系并推动建立信任。
国际舰队检阅。印度于2001年2月的第二个星期首次在孟买举行了国际舰队检阅活动,70多艘军舰在孟买海域一字排开,其中许多都是外国军舰。此次活动包括在海洋大道上举行的一次国际阅兵,包括海军行进队伍、军乐队、数个水上活动以及60架飞机的列队飞行。在“友谊之旅”的主题下,此次舰队检阅活动还召开了关于海上外交的国际研讨会。
灾难救援
除了参加国内的灾难救援活动外,印度海军还应外国政府的请求提供援助和灾难救援。这方面的一个例子是“MADAD 行动”,当时马尔代夫的部分岛屿在1991年7月受到了巨大海啸的破坏,印度应马尔代会政府的请求提供了援助。
海军援助
印度海军参与了对斯里兰卡、毛里求斯、南也门和马尔代夫四个国家提供租借的特定外交努力。
海盗
国际法要求军舰或其他政府舰船在远海打击海盗行为。打击海盗行动是展示海军外交的另外一种方式,印度海军和海岸警卫队都参与了此类行动。
印度海域发生的第一例海盗行为发生在1999年11月16日,当时一艘8000吨级的巴拿巴货轮在印尼被15名海盗劫持。经过印度海军和海岸警卫队12小时的联合行动,这艘货轮在距离果阿270英里的地方被夺回。
在另一起事件中,印度海岸警卫队于1999年12月24日在本地治理海域夺回了一艘名为“格洛里亚•科普”号的船只并将其驶往金奈。名为“科比皇后-1”号的船只于1976年在巴拿马注册,1999年7月9日,该船在卸载完货物后离开伊斯坦布尔的途中被“劫持”,并被转向驶往西非海域而不是其目的地牙买加,其名字也被改为“格洛里亚•科普”号。根据国际货运保险公司发出的全球警报,印度海岸警卫队拦截了这艘船只。
其他行动
印度关于非强制性海军外交的观点还包括向外国提供培训和水文及技术援助。
在国际训练与经济合作以及自担费用计划的框架下,印度海军向来自外国海军的人员提供培训。在1996年至1997年,来自国外的119名军官和136名水兵在印度接受了培训。
印度海军拥有诸如多波束回音探测器、自动制图系统和用来处理卫星图片的光度测定系统等现代化的水文系统。1995年,印度海军首次成功地实施了对阿曼海岸线的测量任务。此外,海军的水文部门还积极地向沿海国家提供水文合作与援助。
尽管不是一种直接的海军外交方式,技术援助仍然是一种重要的活动,并有助于发展海军合作。如今,印度已经拥有了发展先进的海军装备与军舰的能力,掌握了维修和运作这些设备的技巧及基础设施。这些技巧能够以技术援助的形式提供给那些需要它们的邻国。
未来的景象
在非强制性海军外交领域,印度一直表现得十分积极,双边海军高级官员和军舰的交流互访不断。“米兰”海军节是印度海军与东部乃至远东地区邻国进一步推进合作的重要一步。印度海军对于其他国家的援助呼吁也一直反应迅速。在博克兰-2核试爆后,海军外交任务几乎可以忽略,特别是在1998年体现的更为明显。尽管如此,现在情况已经好转,来自各个国家的军舰开始恢复对印度的访问,“米兰-99”活动也成功举行。进一步推动此类外交活动的道路对印度海军来说是畅通的。国际舰队检阅是朝着这个方面发展的正确一步。尽管如此,许多方面仍有进一步提升的潜力,特别是在培训国外人员以及提供技术和水文援助方面。
印度海军和海军联合演习
对于扩展友好关系以及加强国家安全来讲,联合海军演习具有重要的意义。海军之间的共同文化使其趋向于超越地理界线。鉴于可以便其远离公众视线,淡化公众对主权的敏感度以及其他诸如此类的优势,在国际海域进行联合海军演习不再成为问题。此外,联合海军演习通过参与竞争能够强化自力更生的能力,提高海军声誉以及威慑能力,同时还能够对确定需要现代化的领域提供重要的数据。
联合海军演习可以是低调的,其基本目标就是为了促进双边的友好关系。在此类演习中,参演单位仅仅在海上进行日间机动、位置保持和基本航海技术训练等科目的演练。而在其他类型的演习中,海军被暴露在其他参演海军的高级战术和技术装备之下,无论是在规模上还是在复杂程度上,此类演习都超越了上述的演习,并且它还实施水上和水下的作战行动。对于进一步推进海军外交的发展来讲,这两种类型的海军演习都非常重要。
背景
50年代以及之前,在亭可马里举行的为期4至6周的联合海军演习中,我国海军是一个固定的参与者。这一演习每年在印度、巴基斯坦和斯里兰卡海军之间展开,英国皇家海军参加这一演习,并且澳大利亚和新西兰海军有时也会参与其中。这一演习在每年的8月份举行,它以首字母的名称“JET”(联合演习,亭可马里)为外界所熟知。1964年,由于不断恶化的印巴关系,“JET”走向了终结。仅仅一年之后,印度便陷入了一场与巴基斯坦的战争。
在“JET”终结后的12年之中,印度海军再也没有与外国海军进行过任何演习。这主要是由于冷战导致的紧张局势加剧,以及超级大国开始在印度洋进行争夺。鉴于这些情况,印度的不结盟外交政策不允许与两个超级大国或其盟国举行任何联合演习。
尽管如此,这期间仍然存在两次特例。一次是在人民党执政的1977年。当时印度海军与澳大利亚和新西兰海军举行了一次联合多边海军演习,印度和澳大利亚的航母均参加了这一活动。另一次是在1989年。当时印度和印尼军舰在苏腊巴亚附近海域举行了一次联合双边海军演习。
联合海军演习的现状
在1991年至1998年期间,印度海军共与印度洋沿海国家以及地区外国家的海军举行了26次联合双边海军演习和沿岸警卫队演习。在过去的四年里,印度海军与下列国家举行了联合海军演习:肯尼亚、伊朗、科威特、阿曼、沙特、澳大利亚、印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾、法国、德国、韩国、英国和美国。
尽管如此,联合海军演习的最重要进展是与东南亚国家举行的此类活动。印度已经与印度洋周边的所有四个东盟国家都举行了联合海军演习。其中与新加坡举行的联合海军演习次数最多,双方的第七次此类演习发生在1998年。印度海军在新世纪举行的第一场联合海军演习是于2000年2月与新加坡共同展开的。尽管如此,即使在现在来看,这些演习的范围仍然是有限的,演习双方每次都仅派出一至两艘舰船。
1998年4月,印度海军在印度次大陆海域主办了一场大型演习,目的旨在提升友好国家的海军在搜寻和救援行动中的合作。来自孟加拉国、印度、印尼、新加坡和斯里兰卡的海军舰船参与了此次名为“MADAD”的演习。为了促进与海湾国家的友好关系,印度于1998年首次与伊朗、沙特和科威特举行了联合海军演习。
与美国海军的联合演习
截止到目前,印度海军所进行的最大规模的联合海军演习是与美军一起展开的。尽管当时人民院在此问题上产生了分歧,演习仍按计划顺利实施。在1992年至1997年,印度海军与美军海军共进行了三次联合演习演习(马拉巴尔-1、马拉巴尔-2和马拉巴尔-3)。随着1998年的印度核试验,印美之间所有的国防和海军合作全部停止,但在恐怖分子袭击了世界贸易中心后,美国取消了对印度实施的所有制裁措施。
在博克兰-2核试验后,印度与西方主要国家-法国于2000年2月28日至29日举行了首次演习。法国海军编队包括其仅有的一艘“福煦元帅”号航母、两艘其他军舰以及一艘油轮。
与以前对手的联合演习
在当代历史上有许多这样的例子,即陷入争端和战争的国家通过举行演习来发展友好关系。俄罗斯和日本传统上一直相互猜疑。如今属于俄罗斯的库页岛的一半曾经由日本控制。并且在过去的一个世纪中,这两个国家在俄日战争和第二次世界大战中两次发生了战争。最近,日本和俄罗斯两国的关系又因为南千岛群岛的主权归属问题趋于紧张,此外,日本渔民和俄罗斯联邦边境管理局的冲突也使得这种紧张关系加剧。
在暂时搁置了领土主权要求以及渔业争端后,俄罗斯和日本这两个亚洲国家举行了首次联合海军演习。此次演习于1998年9月在日本海举行。俄方演习负责人表示,此次演习展示了700名日本参演官兵和700名俄罗斯参演官兵高水平的战备状态。此外,俄罗斯太平洋舰队的两艘反潜舰以及日本海上自卫队的两艘护航舰、一艘补给舰、5架直升机和2架飞机参加了此次演习。
在另一个例子中,英国和阿根廷武装力量搁置了他们在福克兰群岛问题以及1982年战争上的分歧,并于1999年11月3日至6日在南大西洋举行了一次联合海军演习。那是两国在1982年福克兰冲突后首次在联合国保护的范围之外举行联合演习。为期四天的演习涉及了来自两国海军和空军的舰艇和飞机。根据演习计划,双方在演练过程中首先建立了通讯,随后共同搜寻一艘据报在南福克兰群岛沉没的渔船。
鉴于卡吉尔冲突、巴基斯坦军事政变以及近期的劫机事件,与巴基斯坦海军举行联合海军演习的想法看起来也许过于牵强。在卡吉尔冲突之前,当印巴双方进行巴士外交时,印度海军曾提议借着两国关系发展的势头与伊斯兰堡进行友好交流。时任海军海军参谋长苏里什•库马尔在一次非正式谈活中对媒体表示:“如果我们可以打板球,我们的巴士可以在两国间来回行驶,那么为什么我们不能够相互派遣军舰?”尽管如此,之后局势便朝着更坏的方向发展。然而,与巴基斯坦在阿拉伯海以及在未来的数十年间与中国举行联合海军演习也许并不只是一个梦想。随着时间的推移,这种情形将越来越可能发生,因为英国皇家海军和阿根廷海军也是在战争后的第17年里才举行了联合演习。
印度海军的未来展望(Prospectus)
对于印度来说,联合海军演习的实施除了锻炼海军的专业技能外,还服务于两个基本目的:
(1)联合海军演习能够打消外界对于印度海军力量建设规划和投掷力量扩展的忧虑。
(2)联合海军演习能够改善与其他国家的双边关系性质。它可以为双边政治关系注入一种军事成分。
印度海军已经与许多国家共同举行过联合演习。尽管如此,仍然有许多国家尚未与印度海军举行过此类演习。这其中最重要的一个国家就是日本。此外,印度海军通过西部前往南非湾的努力受到了限制。通过劝说这些以及其他国家的海军进行联合海军演习将能够改善与这些国家海军之间的关系,从而也有利于改善政治关系。
印度海军外交的现状(impendments)与前景
印度海军在扮演的外交角色方面已经做了所有它能做的吗?我们将走向何方?
海军优先任务中的外交
印度海军参谋长苏什尔•库马尔将军在其1999年海军节的致辞中承认,通过联合演习、港口访问、国外人员培训以及打击海盗的联合行动等方式加强海军外交,印度海军的贡献已经为其带来了国际性的声誉。这表明印度海军在其各项任务中赋予了外交以优先地位。尽管如此,外界尚不清楚这是否得到了外交部或者国防部的支持。毫无疑问的是,印度海军已经认识到了海军外交的巨大潜力,并且正试图利用有限的资源进行最大的努力。2001年2月,印度首次举行了国际舰队检阅活动。此次活动充分展示了印度海军推进外交的意愿。国际媒体对此次活动的报道也毫无疑问地证明了一点,即印度和印度海军的形象都因为此次国际舰队检阅活动而得到了极大的提升。
力量水平(force level)与预算限制
海军预算在过去一段时间不断在缩减。一个平衡的三维海军应该展示我们的军事力量、携带友好信息、向我们的朋友提供保护和支持、慑止敌人的冒险和投机并与之坚决斗争。
自从1989年出现在《时代》杂志的封面上后,印度海军已经由于预算的大幅削减而处于被遗忘的状态,因为印度将资金更多地投入了经济领域。而且,印度海军占有的国防预算份额是三大军种中最少的。1998至1999年的海军预算能够清楚地反映出这种窘迫的局面,那年海军所得到的预算份额仅比政府的退休金预算份额略高一点。考虑到未来不断增长的海军武器装备费用,海军在国防预算中所占的比例与需求严重不足。
印度海军主战装备的力量水平正受到大幅削弱。在1995至2000年间,印度海军主战装备的数量减少了5艘,从40艘下降到了32艘。此外,在2000至2015年,如果在2005年后没有新的采购计划,这一数字将减少一半,从32艘减少到16艘。尽管如此,随着计划引进一些国产舰船,从俄罗斯购买克里瓦克-3级军舰和卡-31型直升机,甚至可能购买“戈尔什科夫海军上将”号航母等计划的实施,印度海军将会再次令世界瞩目。
尽管海军外交与力量水平并无直接的关系,但需牢记一点,即海军的外交角色来自于它能够为外界所感知的军事能力。一个孱弱的海军不可能在任何外交活动中取得胜利,如果那样,它所发挥的作用充其量也就和一艘商船能够发挥的作用相等。印度海军的力量水平应该胜任塑造一个现代化的、强大的并且装备先进的海军形象。
国防部、外交部和印度海军的合作
印度海军外交活动的推动力一直来自于海军自身的努力。1997-1998年的国防部报告在第108页-几乎是报告的最后-谈到了与外国的合作。此外,外交部的年度报告甚至不承认印度舰船对外国港口的访问或实施的双边海军演习为友好互访活动。印度外交部的官方网站在不同的网页上详细提到了我们与不同国家的国际关系。每一个国家占据着一个网页,其中详列着两国领导人的互访。尽管如此,海军舰船的互访和联合海军演习却被他们明显地忽略了。
在另一方面,西方国家正努力为这种重要的活动增添新的推动力。英国国防部在其战略国防评估(SDR)中建议成立一个正式的国防外交使团,从而使外交成为国防活动的一个核心任务。它的目标在于使之具有更大的优先权,并确保它恰当地与政府更广泛的政策目标联系在一起。
印度同样需要建立一个下辖海军单位的国防外交使团。在过渡阶段,可以先建立一个包括国防部、外交部和海军成员的海军外交使团。这一使团的任务应该由外交部来确定。外交活动不应该是随意性的,而应该得到仔细的规划并很好地实施。即使是诸如舰船的友好互访这类看似微小的活动,都应该好好考虑并计划,避免权宜之计。新加坡总理吴作栋近期在访问印度时谈到,印度并没有全力执行“向东看”的政策。与东部邻居之间海军合作的建立和实施将是这一使团的首要目标。
海军合作的领域
如果换一种方式来讲,海军外交通常指的是海军合作。海军合作-无论是双边抑或多边-涵盖了许多不同的内容,它们在规模、复杂程度和敏感程度上都各不相同。这包括传统的“低水平”活动,诸如人员互访、舰船的访问、参加舰队检阅、联合训练(基本的和专业的)、水文援助以及联合双边和多边演习,而高级别的活动包括信息与情报的交换、舰船的设计、维护和建造、防止海上冲突协定的签署、和平时期的联合行动、联合巡逻(打击海盗等)、联合海上监视、协调能力的加强、联合理论的发展、水雷的防范措施、联合海上通信线路的防护、常备地区性海军力量的建立以及战争中的联合作战。这些活动的重要性取决于当前政治关系的发展。
紧缩的国防预算以及在新的世界秩序中日益增加的责任将迫使海军加强合作。多国海军联合是未来发展的方向。在北约的框架之外,比利时与荷兰皇家海军、法国与比利时海军、法国与英国皇家海军以及波罗的海的拉脱维亚、爱沙尼亚和立陶宛都签署了合作协议。
当前印度洋地区的环境可能还不适于按照北约在大西洋、亚得里亚海和地中海的模式进行建立一支常备的地区性海军力量的尝试。尽管如此,一种联合安全的地区规划,特别是在美国的参与下,应该得到考虑,从而适应该地区所有沿海国家(包括小国家和欠发达国家)的安全需要。这将可以排除外界对地区内任何国家实施“炮舰外交”和运用霸权力量。同时,印度海军可以首先开始尝试进行一些低水平的活动。假以时日,这种合作可以进一步升级到高水平的活动,诸如对马六甲海峡以及其他一些对我们和我们的邻居而言都具有意义的战略要点的保护。这需要来自国防部、外交部和海军的共同努力。
未来的方向
建议。为了有效地利用海军支持印度的外交政策,提出下列建议:
(1)政府(特别是外交部)事实上承认海军在外交政策中的作用是十分必要的。这将是对海军所做贡献的正式承认,并将有助于制定一项全面政策,从而更加积极地在此类性质的活动中发挥海军的作用。此外,这还需要外交部、国防部、海军总部以及其他相关机构进行高级别的协调,而这也正是目前所缺少的。事实上,这些改变将结束印度海军执行任务的无计划和随意性,并能够阻止海军外交的机会错失。
(2)印度海军在外交角色中的活动应该得到更多的宣传。在实际效果上,人们需要知道海军的价值及其装备精良、训练有素的原因。就目前而言,激发起民众对海军事务的兴趣不是一件容易的事情。对于世界范围内的海军来说,它们处理公共关系的做法往往是游离于民众的视野之外。培养民众对海军以及海军外交作用的认识必须成为海军现役和退休官员、政府官员以及媒体的共同行为。这方面的努力必须进行。
(3)印度海军已经与许多国家进行了联合演习。然而,就如我们与东部邻居所进行的演习一样,海军在定期与日本、南非和海湾国家举行此类演习的问题上还有很大的余地。
(4)做为地区内规模最大的海军,印度海军在全国拥有许多基本的和专业的训练学院和机构。其中一些定期接收特定国家的人员进行培训。尽管如此,在接收外国海军人员培训的问题上还需要进行更多的努力,甚至可以在诸如潜艇战、直升机和海上侦察飞机行动等专业领域内进行。
(4)印度海军已经幸运地逐渐发展了一流的水文能力,这种能力目前可能排在世界第四名的位置。位于德拉顿(Dehradun)的海军水文部门(现在被称为国防水文办公室)能够定期地为环印度洋国家的海军军官组织和实施此类训练计划。它在这方面的闲置能力也应该被用来为阿拉伯海和孟加拉湾国家承担水文任务。以一种双边形式实施海军水文培训和行动能够促进那些没有水文部门的印度洋沿海国家此类机构的建立,同时也能够以一种联合和协议的方式对广大的海域进行水文测量。
(5)国内的三家国防造船厂已经制造了许多尖端的军舰。这其中包括潜艇、驱逐舰、护卫舰、轻型巡洋舰、巡逻艇、小型海岸战斗舰以及目前正在海军服役的辅助舰船。印度国防造船厂的闲置生产能力能够被用来进行维修和保养,同时为周边沿海国家以及地区外国家的海军建造船只。这样做将能够为国家赢得声誉以及宝贵的外汇。海军通过维护和操作这些系统所获得的专业技术也能够被用来向那些国家提供技术援助。
与之前的50年相比,我们当前所面临的地缘政治和战略环境已经发生了巨大的变化。严酷的经济现实、竞争性和敌对性日益增加的环境使得印度的外交政策更加关注西方、东盟、日本和波斯湾国家。新型的对外开放经济环境及外向型政策将能够使印度在与这些国家的商业经济交往中获得强有力的增长。
时任美军海军部长的约翰•H•道尔顿说过:“毫无疑问,前往重要的政治伙伴国家的通道受制于政治制约的现实,但政治制约又往往能够通过我们与伙伴国海军间的积极关系所克服。我们许多强大的国际朋友如今都开始发展海军与海军之间的关系。”印度海军应该从这段讲话中得到启示并使政府明白这样一个现实,即发展海军与海军之间的关系是在上文提到的结交国际朋友的一种最简便方式。
除了海军合作之外,超过国防线(defense lines)之外的更大范围内的海上合作也应该得到考虑,这在上文已经提到过。诸如海盗的打击、海洋法、搜寻与救援行动、海上运输通道的保护、海上通信的发展以及岛礁和海岸线的保护等问题都应该被列入这个范围,并且在这些领域中,合作将可能得到有效的发展和扩大。
结论
实际上,当前的安全观念变得更为复杂,它不再仅仅集中在意识形态的分歧上,而是体现在一种更加宽广的范围内,牵涉到重叠的声明(overlapping claims)、主权、贸易相关的问题、环境、非法移民、走私、海盗以及资源的竞争。一方面,军事能力仍然是国家力量的一个重要组成部分,但另一方面,诉诸武力已经不再是一种普遍的做法。各个国家更愿意通过和平谈判和外交来避免冲突并解决分歧。与之相对应,海军外交的重要性日益增加。
在三军当中,海军最适于在外交方面推进国家的对外政策。这是基于军舰所具有的基本特质,即多功能性、可操纵性、机动性、投送能力、接近通道的潜力、象征意义和持久力。由于自身所具有的地理优势,这种优势能够为海军进入印度洋地区的遥远国家提供通道,因而印度海军更加适合承担这种角色。
海军外交可以被归结为两大类:强制性的外交(通常以“炮舰外交”而闻名)和非强制性的外交。“炮舰外交”通常倾向于在一场国际冲突中通过诉诸于特定的威胁或伤害性的行动而非战争来确保自身优势。一般来说,与其他诸如特惠贸易协定或财政援助之类的方式相比,采取这种形式的外交是为了更加迅速地取得效果。尽管如此,当今越来越明显的一点是,这种强制性方式的使用遭到了世界范围内的抵制。
非强制性海军外交是在国际关系领域结交新朋友和发展友好关系的完美工具。这包括对外国港口的访问、来访外国军舰的接待、灾难救援、海军援助、联合海军演习和反海盗行动。
印度海军实施了这两种形式的海军外交活动。印度实施“炮舰外交”的案例发生在三个国家:斯里兰卡、孟加拉国和马尔代夫。第一起案例发生在1987年8月,当时两艘印度护卫舰停泊在科伦坡外海,准备撤离受到斯内战威胁的印度高专署人员。第二起案例发生在1988年11月,当时印度护卫舰“哥达瓦里”号粉碎了发生在马尔代夫的一起政变,拯救了人质并击沉一艘运载雇佣兵的船只。第三起案例发生在1989年7月,当时由海军第二艘航母“维拉特”号率领的一支小型舰队被部署在斯里兰卡海岸,以抗议当时的普拉马达撒总统要求印度武装力量撤离该国的突然决定。第四起案例发生在印度和孟加拉国就新摩尔岛屿的归属进行谈判时,当时印度海军部队被部署以增强该国的交涉力量。
在独立之后的许多年中,非强制性领域的海军外交未受到足够的重视。只是在过去四五年中,这一重要任务才被注入了新的推动力。尽管如此,不管这么做是有意为了支持外交政策还是出于偶然,它的意义是重大的(matter of conjuncture.)。
毫无疑问的是,自从去年开始,印度海军已经对这一使命赋予了极高了地位。海军参谋长的各种声明、“米兰”海军节活动的定期举行以及国际舰队检阅活动的举办都充分地证明了这一点。在这些年里,印度海军接待了许多来访的外国军舰,并且我们的军舰也访问了许多国家。当巨大的海啸侵袭马尔代夫时,印度海军提供了灾难救援。此外,在接到请求时,印度海军还对毛里求斯、马尔代夫、斯里兰卡和南也门提供了援助。印度海军还与许多国家进行了联合演习,这些国家不但包括印度东西面的地区内国家,同时还包括了诸如美国、法国和英国在内的地区外国家。
印度海军外交发展的最大障碍在于缺少政府与海军之间的协调。政府不承认或者至少是不愿承认海军所担负的外交角色。这在政府部门(外交部和国防部)的年度报告及其网站上都得到了明显的体现。过去几年的预算紧张也造成了海军力量水平的削弱,尽管这一点看似已经得到了部分修正。虽然海军外交可能看起来并不与其力量水平有着直接的联系,但是应该记住,海军的外交作用来源于其所能够让外界感知到的实施军事打击的能力。印度海军的力量水平应该足够其塑造一个现代化的、强大的且装备精良的海军形象。
为了进一步推动印度海军在外交政策中所发挥的作用,需要特别强调的一点就是要加强外交部、国防部和海军之间的协调。仅仅进行联合海军演习以及其他的一些活动仍然是不够的。如果海军真正要成为外交政策设想的推动力,政治职权必须得到涉及。其次,开明的政策取决于开明的舆论。这是必须始终需要加以注意的一点,关于海军和外交政策的事件必须要让公众知晓。
为了提高海军的外交作用,还有一些其他方面的问题需要关注。这包括加强对外国人员的训练、向友好国家提供技术和水文方面的援助以及增加“米兰”海军节和联合演习参与国的数量。
在后冷战时代,两极格局更让位于多极格局。做为一个潜在的主要大国,印度应该与世界上其他的主要大国发展现实的关系,并对亚洲太平洋地区予以特别的关注。印度政府应该仔细地研究前美国海军部长约翰•H•道尔顿的声明所蕴含的重要性,他说许多强大的国际朋友已经开始发展海军与海军之间的关系。这或许可以为印度海军发挥外交作用提供一个明确的方向。
作者:CDR A VENUGOPAL、CDR SURENDRA AHUJA、CDR SURENDRA SINGH
编译:知远/王启超