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改善ISR机构的管理

来源:搜狐军事 作者:知远

  本文主要介绍了美军在军事预算减少及作战需求增加的大环境下,如何改善当前ISR(情报、监视和侦察)机构的管理,以在国防部和情报界减少资源的重复建设,提高美国的情报能力。文中分析了联合需求监督委员会的作用和联合能力集成和开发系统的过程,叙述了负责情报的国防部副部长在管理和监督ISR机构方面的职责,针对当前ISR机构管理上的弊端,提出了三种解决方案。本文编译如下:

  2012年1月,白宫和国防部颁发新版《国防战略指南》。该指南受两大因素的影响:(1)国防花费随着十年战争大幅增长;(2)严重的国家赤字和债务问题挤占国防和国内预算。尤其是2011年预算控制法案提出未来十年国防花费要减少4870亿美元。受限的财政状况加上全球安全形势复杂和不定,将迫使国防部在未来的能力、部队规模和部队结构间做出艰难选择。

  国防部长里昂•帕内塔指出:“我们(国防部)绝不会因为预算的压力而将军种置入局部利益和项目维持的冲突模式中。”他同时强调,经费压力不应在各军种之间引发一场资源争夺战,资源争夺势必会在未来十年内破坏陆军、海军、海军陆战队和空军的作战协同和作战经验。军种和机构应当持续思考并践行“联合”理念以渡过预算难关。实际上,今天的财政状况强调一个政府全面主导的方法对国家安全的重要性,在这样的一种方法中,应当权衡跨部门的相关各方,以需求在所有级别提高效率,消除重复和冗余。

  对国防部而言,提高效率、消除重复和冗余以节约国防经费的做法并不新鲜。2005年,国防部将“联合能力区”(JAC)作为一个框架,以此向军事机构提供一个通用词典“以探讨如何界定需求;分析装备不足及过剩的装备;决定可以去掉哪类装备并将资源转移到别的地方。”联合能力区使国防部武器系统的采购方法、保障能力分析、战略制定、投资决策发生了很大的变化。当前共有9个一级联合能力区。战场态势感知联合能力区包括情报、监视和侦察行动和投资,还包括情报联合机能。负责情报的国防部副部长(USD(I))被任命为战场态势感知/ISR行动和投资的文职领导和部长级管理者,美国战略司令部(USSTRATCOM)被任命为军事领导司令部。

  2008年,政府问责署(GAO)报道国防部“能够更好地评估和整合ISR能力并监督未来ISR需求的制订”。三年后,2011年政府问责署报道指出国防部需要加强管理ISR系统,并担忧其采购、结算和监督而将国防部ISR机构确定为“碎片状”。政府问责署的报告以及未来10年国防开支减少4870亿美元的要求,无疑强调有必要改变国防部ISR机构管理的政策。

  本文讨论了负责情报的国防部副部长在管理国防部ISR机构中的职权,联合需求监督委员会的相关作用及联合能力集成与开发系统(JCIDS)的发展过程,并检验了改变政策和结构的三个选择方案,以在国防部军事部门、情报界和战场指挥官之间更加高效地整合与协调ISR活动。在当今财政受限的情况下,国防部要妥善管理美国人的纳税钱以确保国内的法律支持,同时要在当前的作战中维持作战效能,塑造能够应对未来冲突的联合部队。

  背景

  负责情报的国防部副部长有权管理和监督ISR机构所有领域和花费,也包括为ISR的立项、计划和作战消除不足和冗余。“负责情报的国防部副部长的地位和职权仅限于两个主要的建议职能:(1)评估和参与被提议的军种和国防部机构ISR装备投资预算审议;(2)从军种和机构中选择对象向国防部长介绍被选对象的开支情况。”当前的政策只要求负责情报的国防部副部长“能够获知建议所需的相关信息和方法”,但却不具备独立决策的职权。由于多个机构和组织参与,并且资金来源众多,ISR机构相当复杂。负责情报的国防部副部长需要的不仅是一个“建议者”的角色,而是要在整个ISR机构间整合ISR行动,实现真正的高效,使国防部和国家情报界受益。

  ISR机构及相关活动绝对是一种联合机能,这涉及国防部内部的众多情报组织和情报界,“每个机构独立计划、采办、运作有人驾驶飞机、无人机及太空、海上和陆地ISR系统”。情报机能是全面掌握战略、作战和战术环境的基础,它保障政府制定方方面面的政策和战略。ISR能够综合、评估、分析、解释有关外国意图、能力及未来可能作战行动的信息。军事情报活动和国家战略情报活动互相补充,“战术ISR保障战略决策,国家情报搜集为军事行动提供信息”。因此,ISR活动可能有多个资金源,包括军事情报计划(MIP)、国家情报计划(NIP)、海外应急作战(OCO)资助、军种专项拨款。ISR资金来源复杂,而负责情报的国防部副部长无法完全监督所有的预算来源,使管理国防部的ISR机构成了一个难题。

  负责情报的副国防部长为了整合与协调ISR相关活动,要利用三个主要的组织来获取相关信息:联合需求监督委员会(JROC);联合能力理事会(JCB);职能能力理事会(FCB)。联合需求监督委员会的主要职能是监督联合军事需求的区分、开发、验证和确定优先级等工作的过程和方法;确保联合军事需求的能够到达相互依赖及互操作能力;审查、验证和批准联合军事需求。联合需求监督委员会的主席由参联会副主席担任,其他成员则是由来自陆军、海军、空军及海军陆战队的将官担任,一般是军种参谋长或海军陆战队司令。战斗司令部的代表通常是指挥官或副指挥官,他们在联合需求监督委员会中具有表决权,并积极参与他们责任范围内或委员会关心的事务。其他官员来自国防部长办公室、国防部机构和组织、跨机构组织,他们按照在国防能力需求中的角色,在自身的职权和专业内担任联合需求监督委员会的建议者,但并不具备表决权。来自国防部的建议官员,包括以下代表:负责采办、技术和后勤的国防部副部长(USD(ATL));负责审计的国防部副部长;负责政策的国防部副部长;成本评估和项目评价主任;作战测试与评估主任;负责情报的国防部副部长;负责人事和战备的国防部副部长;国防部信息主管;国家安全局(NSA);国家侦察办公室(NRO);国防情报局(DIA)及其他国防机构。跨机构的代表包括来自以下部门的建议者:国家安全委员会;国家情报主任办公室;国土安全委员会;管理和预算办公室;国务院;国土安全部;其他部门。联合需求监督委员会是决定能力需求的最终权威,它通过指派“联合能力需求监督委员会关注”的联合工作组(JSD)确定能力需求。

  联合能力理事会是联合需求监督委员会下面的一个理事会,辅助联合需求监督委员会履行职责。联合能力理事会在联合需求监督委员会做出决定之前审查能力报告,通过“联合能力理事会关注”的联合工作组确定能力需求,具备决定联合能力需求的职权。联合部门中负责部队结构、资源和评估(J-8)的副主管担任联合能力理事会的主席。联合能力理事会的成员包括将官,或由军种部门及战斗司令部在联合需求监督委员会中的固定成员委派的同等职位的政府文职人员。类似联合需求监督委员会,战斗司令部的代表被鼓励参与表决,国防部和跨机构的建议者也被允许参加会议。

  职能能力理事会是联合能力理事会下面的一个理事会,并且以“联合需求监督委员会和联合能力理事会关注”的联合工作组,向联合需求监督委员会和联合能力理事会提供建议。职能能力理事会以指定职位的人员,在联合能力区的框架内,先于联合能力理事会审阅和评估文件。职能能力理事会有权要求军种、战斗司令部和国防部机构提供来自相关专家的信息和支援。当前有7个由联合参谋部主管资助的职能能力委员会。联合参谋部情报主管是战场感知职能理事会的资助人。职能能力理事会的主席由资助组织内的将官担任。职能能力理事会的成员由O-6级别的官员组成,包括同级别的政府官员,以及来自军种、战斗司令部和国防部机构中与职能能力理事会有关的同级别官员。

  联合需求监督委员会拥有一套联合能力集成和开发系统(JCIDS),并利用该系统帮助参联会主席向国防部长提供如何确定和评估联合军事需求的建议。联合能力集成和开发系统于2003年建立,旨在辅助联合需求监督委员会履行法定责任,并作为基于能力的计划过程的一部分,来驱动“由上至下”的需求过程。军种针对能力不足及特定威胁的解决方案而开发的需求,是驱动先前“由下至上”需求过程的因素。由此而发展的系统或能力是基于军种的,缺乏联合互用性。“联合能力集成和开发系统旨在确定能够应对21世纪安全环境的广泛能力需求。”联合能力集成和开发系统非常全面,它开始于一份基于能力的评估(CBA)。一份初始的基于能力的评估是由资助组织完成的,其中确定了任务、能力界定、不足、预期解决方案类型(物质的或非物质的),如果推荐了物质解决方案,还要为初始能力文件(ICD)设置条件。资助组织可是任何军种、战斗司令部或其他国防部机构。

  在资助组织拟制了一份基于能力的评估报告之后,由“守门员”审阅评估报告。联合部门中负责部队结构、资源和评估(J-8)的副主管担任联合能力集成和开发系统提案的“守门员”。在审阅基于的能力的评估报告时,“守门员”要根据采办类型(ACATs)为联合能力集成和开发系统提案任命一个联合工作组,采办类型通常由系统的研究、开发和采办的花费数目来决定。新的高额联合项目(ACATⅠ)作为“联合需求监督委员会关注”项目,必须由联合需求监督委员会批准。新的低额联合项目(ACATⅡ&Ⅲ)需要更广泛地评审,可以作为“联合能力理事会关注”项目,由联合能力理事会批准。“守门员”也可以为联合能力集成和开发系统提案任命一个层次较低的联合工作组,这样的工作组由各自的资助组织来决定。这些优先任命的工作组,为需要联合许可的提案综合了所需的各种许可,为多部门关注的提案提供了联合信息,使军种或兵种的提案能够独立自主。为联合能力集成和开发系统提案任命了相对应的联合工作组之后,“守门员”要任命领导和起到保障作用的职能能力理事会,以在联合能力集成和开发系统的整个发展过程中帮助资助组织。

  在“守门员”审阅资助组织起草的基于能力的评估报告时,资助组织可以更改报告内容,以确定在联合能力集成和开发系统的发展过程中,是否需要联合需求监督委员会和联合能力理事会的研究、证实和批准其中推荐的能力和系统,从而达成有利于系统发展的条件。如果资助组织选择独自作为联合能力集成和发展系统的决策权威,那么基于能力的评估报告的内容可以体现出支援某一军种或部门单独的任务或地位,从而可以绕过联合需求监督委员会和联合能力理事会日益增强的审查。这样,联合能力集成和发展系统的初始发展阶段就取决于代理人的诚实可信,他们的所作所为要有利于联合部队,而不是有利于本军种或本机构。处在资助组织阶段的ISR项目及获取军种或国防部机构专项资金(包括通过国家情报主任(DNI)从情报界获得的国家情报计划(NIP)基金)的ISR项目不用满足联合需求监督委员会关心的采办种类(ACAT)指标。所有这些均增加了项目的复杂性和相似性,以至于负责情报的国防部副部长无法完全监督ISR项目的立项和采办,因为在联合能力集成和发展系统通过联合需求监督委员会或联合能力理事会发展的过程中,并非所有项目的密级都是“联合需求监督委员会或联合能力理事会关注”项目,这样密级的项目中,负责情报的国防部副部长可以获得三分之二项目的相关信息从而可以整合与协调ISR活动。

  一份2008年的政府问责署研究报告显示,递交给战场感知(BA)职能能力理事会的19份联合能力集成和发展系统提案中的12个并没有完成基于能力的评估,剩下的7个项目的完整性和严密性也不尽相同。这份研究报告同样发现,战场感知职能能力理事会在评估过程中并没有同资助组织合作,也并没有审查已经完成的评估。基于能力的评估是联合能力集成和发展系统的重要环节,并将确定以下内容:(1)针对期望能力所需的作战人员技能和特性;(2)在评估所有现存的系统后,确定能力差距;(3)可以弥补这些差距的解决途径。如果基于能力的评估并没有完成,国防部就不能确保通过联合能力集成和发展系统过程获准的ISR能力能够有效地提高效率和减少重复,也不能为ISR能力需求提供联合解决途径。如上所述,在联合能力集成和发展系统过程的开始,“守门员”将审阅至关重要的基于能力的评估文件。“守门员”决定提案是否值得联合部门关注,并决定是否设立联合工作组。没有被确定为“联合需求监督委员会或联合能力理事会关注”提案将不会得到受到关注提案的同等待遇,前者将会在资助组织层面进行决策和批准。这些提案可以绕过联合需求监督委员会、联合能力理事会和职能能力理事会的监督;因此会在负责情报的国防部副部长的管理和监督之外走向失败。作为一种联合职能,ISR活动不仅是在军事部门之间联合,更是在国防部和国家情报界之间联合。因此,所有的ISR提案都应当获得“联合需求监督委员会或联合能力委员会关注”,并由战场感知职能能力理事会审阅、确定优先级和管理,由代表不同利益和观点的国防部机构和其它机构所组成的最高层决议。

  美国陆军试图获取增强型中空侦察和监视系统(EMARSS)是最近的一次ISR采办失败,这是联合能力集成和发展系统失败的个例,反映了资助组织的局部利益,表明有必要改变当前国防部ISR机构管理的政策。陆军EMARSS的平台,是安装了情报、监视和侦察传感器的霍克比奇超级国王空中350飞机。机上的双引擎涡桨发送机每台价值1700万美元,该型飞机将用来替代陆军的RC-12“护栏”机队。EMARSS工程属于二类采办类别,该项目于2010年早期开始,在预算结果发布之前。

  2008年1月,空军开展了一个项目,通过增强伊拉克行动和持久自由行动中那样的ISR能力,以弥补作战急需,该项目希望能够在ISR飞机的库存中增加一种低成本、低信号特征的平台。这种平台就是MC-12W“自由工程”,与陆军试图获取的EMARSS相同。空军的MC-12W于2009年7月在伊拉克开始首次作战任务,当前在阿富汗地区为战场指挥官提供了一种非常重要的ISR手段。

  MC-12W快速采办和部署以满足作战急需,刚开始,空军还没有相应的人员结构(包括部队宿舍和资金),也没有为新的任务设计序列(MDS)建设基地。执行MC-12W任务的飞行员和传感器操作人员是从空军内部其它任务设计序列“借”来的。空军最终将该项目划到当前的基本预算内,成立专门的机组,设计训练课程,并于2011年4月宣布基点决策,所有工作均在执行的早期阶段。空军是在预算减少的时期将MC-12W加入固定的部队结构中,因此,空军计划将从现役部队、国民警卫队和预备役部门中裁员9900人。

  在某种程度上,国防部长、负责情报的国防部副部长、参联会主席、联合部门、联合需求监督委员会、联合能力理事会、职能能力理事会、“守门员”、军种和战斗指挥官均没有意识到空军MC-12W飞机和陆军EMARSS飞机之间明显的相似性,也没能看出冗余的能力。国防部大体上算是失败了,但国会没有。2011年6月,参议院武装部队委员会建议将空军的MC-12W“自由工程”转移到陆军,以满足2012财年国防授权法案的条款。陆军拥有RC-12机组力量,训练课程,专门的基地设施,将MC-12W转移到陆军对两个军种来说貌似双赢。但这份建议并没有使参联会主席睁开双眼,也没有打破军种各自狭隘的利益观。实际上,空军部长和陆军部长于2011年9月20日起草了一份送给参议院武装部队委员会主席的联名信,信中解释了为什么项目的转移是一个坏主意,以及这种转移将怎样给作战支援带来负面影响。尽管部长们同意并认可“当前存在的脚本可能产生有利于转移飞机的环境”,他们“强烈推荐MC-12W的后续作战继续保持在空军内部”。很明显,“环境”指的是来信一个月后,陆军宣布将向空军转移首批四架EMARSS飞机并取消该项目余下的部分。该消息是2011年10月11日宣布的,当时,美国陆军中将、负责部队结构、资源与评估的副参谋长罗伯特•P•列诺克斯称“我们已经找到了资金的最好用处,购买类似的东西并不是明智的选择”。这个案例显然应该引起忧虑,但也只是当前ISR令人担忧的“碎片状”的管理和监督的佐证之一。国会的干预和接踵而至的预算危机并没能促使国防部战略领导层决定究竟什么有利于联合部队和国家。如果国防部想要继续获得国内对ISR活动和投资的司法支持,就要考虑对政策和程序实施改变。

  选择

  国防部长要求军种消除狭隘的预算观念,共同合作使国防经费到2021年时节约4870亿美元,再加上EMARSS的案例,二者表明国防部应当改变整合ISR能力、协调国防部机构、情报界和战斗司令部活动的方法。这一部分内容给出改善ISR机构管理的三个选择。这些选择集中于改变职权、现存程序等方面的政策,并为ISR能力的发展提出一个新的联合—跨机构程序,每种选择均简要分析了其风险、可行性、可接受性和适用性。

  负责情报的国防部副部长的增强型角色。第一个选择集中于提高负责情报的国防部副部长的职权,使其能够监督和管理ISR机构。负责情报的国防部副部长仅仅能够获得信息,对其来说,ISR机构过于复杂而难以管理。不幸的是,军种局部利益的观点仍然存在,并在军事部门甚至联合部门仍然盛行。这就需要一个“老大哥”一样的角色,能够客观地决策,以利于联合部队和国家安全,同时消除重复和冗余。作为管理战场感知联合能力区的领导,负责情报的国防部副部长最适合这样的“老大哥”角色。

  负责情报的国防部副部长需要获得对ISR项目和采办的决策和拨款的权力。应当给负责情报的国防部副部长提供像联合需求监督委员会和联合能力理事会一样的ISR立项的决策权,以及设立“联合需求监督委员会和联合能力理事会关注”的联合工作组的权力。这些项目通常都是成本很高的项目,需要联合部门考虑和提出解决方案。此外,对于无法满足“联合需求监督委员会和联合能力理事会关注”标准的项目,负责情报的国防部副部长还要具备足够的权力以决定是否拨款。资助组织还要通过“联合整合与信息”和“独立”的联合工作组,保持具备验证ISR提案的权力,但是要通过负责情报的国防部副部长授权拨款来获取ISR能力。这两种政策的变化将使负责情报的国防部副部长获得高度一体化的ISR投资策略,完全掌握ISR资产的能力和作战使用情况。这样的变化同样也会支撑负责情报的国防部副部长在国家情报主任办公室内部作为国防情报主任的角色。负责情报的国防部副部长的这种权力,将确保“国防部和情报界对ISR的投资将互相支持对方的角色和任务”。负责情报的国防部副部长需要的不仅仅是一个提供建议的角色,而是需要确保国防部ISR活动的统一,并与国家情报能力和需求保持平衡。

  对这种选择的可接受程度而言,其风险有两方面。第一,激发潜在的政治和法律冲突,因为参联会主席将被剥夺这样的责任和权力。负责情报的国防部副部长拥有对“联合需求监督委员会和联合能力理事会关注”ISR项目批准权,参联会主席可能认为这一角色违反了《美国法典》第10条中规定的参联会主席的职权。尤其是第151章规定参联会主席为“向总统、国家安全委员会、国土安全委员会和国防部长提供军事建议的主要人员”。第153章赋予参联会主席“为国防采办项目评估军事需求”的权力,并可以就需求、项目和预算向国防部长提供建议。当然,可以用这样的方式看待政策的变化,但同样可以认为,这是通过负责情报的国防部副部长向国防部长提出的更精明的建议而形成的某种抑制和平衡。参联会副主席仍将作为联合需求监督委员会的一员向参联会主席提出不同意见。因此,联合需求监督委员会仍然坚持参联会主席来确定、评估和批准联合军事需求以满足国家军事战略并相应的向国防部长提出建议,但负责情报的国防部副部长可以就ISR机构管理以更加广泛的视角提出建议。由于国防部采办的项目与国防部的预算紧密相连,国防部长仍然具备批准整个项目的权力,他将从多个建议中受益,这将使他能够做出更明智的决策。

  对于用来开发能够同时满足ISR和非ISR任务的双重用途资源的拨款,军事部门可能会有很大的推迟,对此问题的担忧即是第二个风险。技术的进步使得重量较轻的ISR传感器可以整合到多种空中、陆地、海上和太空系统中,而这些系统的主要任务并不是ISR。向负责情报的国防部副部长提供ISR之外的系统的拨款权是必要的,因为许多ISR项目并没有经过联合需求监督委员会和联合能力理事会的评审和批准。在确定明显应该划入ISR范围的项目进行确认的过程中,可能会引起严重的争论,而争论本身会使负责情报的国防部副部长更加清醒。然而,耗时却无解决方案的争论可能会降低未来部队所需的ISR能力整合。

  这种选择是可行并且是恰当的,但在可接受的问题上可能会面临上述的挑战。在ISR项目发展上,向负责情报的国防部副部长提供如同参联会主席一样的决策权力,将会迫使军事部门、机构、参联会共同努力以产生基于评估的能力,这样的评估构建了真正的联合解决方案,并提交给联合需求监督委员会和联合能力理事会用来决策和批准。负责情报的国防部副部长充当联合需求监督委员会/联合能力理事会的主席,在国家情报主任办公室内部担负起国防情报主任的职责,能够批准与国家情报界的能力和需求相平衡的项目。通过减少冗余,产生更强大的国防情报能力,ISR的整合与协同会更好地服务国防部和情报界。减少冗余而节约的经费,国防部用其来资助和采办其他必须的ISR项目。关于如何使这种选择适应政策及实现国防部军事部门、情报机构和战斗司令部的ISR活动更加有效地集成与协调,负责情报的国防部副部长、联合需求监督委员会和联合能力理事会的主席并不需要额外的资源为此展开讨论。

  改变联合能力集成和开发系统的发展过程。第二种选择涉及改变联合能力集成和开发系统的发展过程。如上所述,从本质上讲,ISR活动与支援军事和国家战略的情报联合职能是紧密相连的,负责情报的国防部副部长为了提供了综合的ISR投资策略,需要更深入地了解ISR的能力、项目和预算资源。作为联合能力集成和开发系统的管理者,联合需求监督委员会可以授权所有的国防部ISR项目,不管采办类型是否为“联合需求监督委员会关注”项目。当委员会需要考虑ISR机构的相关问题时,参联会主席可以改变联合需求监督委员会的成员,使负责情报的国防部副部长、国家情报主任办公室、国家安全局、国家侦察办公室和国防情报局的代表能够行使投票权。战场感知联合联合能力区和美国战略司令部的军事领导部门同样可以行使投票权。这两个过程的变化,将会确保负责情报的国防部副部长从联合需求监督委员会、联合能力理事会和职能能力理事会处得到更真实的情况,也为委员会提供了一个关于投票方式更广泛的视角。这些变化也弱化了“守门员”为ISR活动提案指派联合工作组的权力。民事部门、军事部门和跨机构委员会将会为联合需求监督委员会主席提供更有效的建议,并确保负责情报的国防部副部长的ISR综合投资策略得以有效贯彻。这些改变使负责情报的国防部副部长能够得到、搜集、合并必要的信息,以履行监督职责,并统一情报界的观点。

  这种选择的风险是增加了战场感知职能能力理事会、联合需求监督委员会秘书处及联合情报部门和部队结构、资源和评估部门(J2/J8)的工作负担和人力成本。这种选择是可行的并且是合适的。ISR的范围广泛,负责情报的国防部副部长很难完全掌握现存项目、新的项目和资金源的情况。负责情报的国防部副部长已经作为联合需求监督委员会的一名建议者,但并不具备官方的投票权,所有ISR项目也并不是由联合需求监督委员会决策。这种选择填补了负责情报的国防部副部长的信息缺口,使其可以公开地赞成或反对其管理和监督的职权范围内的ISR活动。负责情报的国防部副部长同样可以确保国家情报能力和需求得以解决,并与国防部的能力和需求保持平衡。这种选择的额外资源需求很小,只需要在联合参谋部、战斗司令部和军种内部进行适当的人力调整以满足职能能力理事会的人力需求。联合需求监督委员会和联合能力集成和开发系统内部的变化,并不会从本质上打乱现存的由参联会主席确立的过程和程序,而且可以通过略微调整参联会主席5123.01F和3170.01.H指令得以实施。

  联合—跨机构ISR委员会。第三种选择也是最后一种选择,即成立一个全新的联合—跨机构ISR机构需求监督委员会,使联合需求监督委员会和联合能力集成和开发系统的职能与国家情报主任办公室任务需求理事会的职能相整合。国家情报主任办公室任务需求理事会为未来国家需求提供批准机制,并驱动能够支援国家情报能力的国防部情报采办项目。这种综合的委员会可以包括来自以下部门的代表:国家情报主任办公室、负责情报的国防部副部长、联合参谋部、战斗司令部、军种、军事情报部门和国家情报部门,可以成为所有战略、作战和战术ISR项目的决策权威。这种“全政府”的方式会综合国防需求和国家需求,提供基于评估的更加精简的能力,这样的方法也能提高效率,减少冗余。

  这种选择的风险包括时间、资金,国内司法方面可能对国防部为了支援军事行动而获取ISR能力支持力度的减弱,以及潜在的文化偏见。成立联合—跨机构委员会要花费时间协调行动,形成意见一致的程序,在差异的文化中共同工作。人员和设施也需要资金,当前的财政环境压缩了此类需求的生存空间。

  这种选择会有可行性方面的忧虑,原因在于组建并巩固一个包含军事情报机构和国家情报机构的ISR委员会。鉴于情报界的规模和多个部门的复杂程序,这种选择的可行性受限。然而,这种选择通过建立一种可以整合与协调国防部和情报界ISR活动的构架,是适用的。“军种和情报机构的能力空缺及平行的结构,无法充分补充彼此,还有可能存在重复的能力”,制约了美国ISR的效率,参议院武装部队委员会对此表达了担忧。联合跨机构ISR委员会将国防部联合需求监督委员会的结构、联合能力集成和开发系统的过程和国家情报主任办公室任务需求理事会结合起来,军种和国防情报部门作为更大的“系统的系统”一部分,需要形成全新的情报能力。统一的ISR投资管理方法,可以使各个层次的决策者使用由国防部和情报界确立并取得一致意见的标准化的规范和方法,衡量相对的花费、收益及投资风险。尽管这种选择具有挑战,但这种“全政府”方法可能是未来ISR机构管理的最佳选择。

  结束语

  “国防部在维持国防ISR能力时面临复杂和挑战性的环境。”负责情报的国防部副部长受委托整合国防部内部的ISR能力,很大程度上也包括了国家情报界。考虑到涉及ISR的军事情报机构和国家情报机构范围如此之广,及用来发展ISR能力的资金来源多种多样,这是一个苛刻的要求。获得所有必要的信息以求在制定ISR规划、计划和实施作战时有效地减少缺口、不足和冗余,几乎是难以逾越的障碍。当前的政策和程序使负责情报的国防部副部长在履行这一艰巨的任务时处于不利地位。

  面临复杂的安全环境和不断减少的国防预算,当前的态势并不是切实可行的选择。如果国防部能够非常有效地应对不断增加的国防花费,就肯定会重新思考这是如何做到的。那一定是军种和机构的狭隘观点在联合情报职能领域毫无立足之地,以团队合作的力量开发和获得保卫国家的ISR能力,并在战场上为美国的战斗部队提供战术优势。全面掌握战略、作战和战术环境、保障政府拟制各方面的政策和策略,ISR的地位非常重要。因此,改善ISR机构的管理至关紧要。

  减缓负责情报的国防部副部长管理和监督ISR机构时面临的挑战可以有多种途径。为了使负责情报的国防部副部长有效地整合国防部和情报界ISR能力,而不仅仅是一个提建议的角色,本文提出了三种选择。增强负责情报的国防部副部长权力的主要办法,是在涉及ISR项目的联合需求监督委员会和联合能力集成和开发系统改革时,提高其参与度和职权。在深入研究所有选择、探索更广泛应用的同时,作者推荐改变联合能力集成和开发系统程序这一选择。这一选择保证了客观性,可以迅速实施,不会从根本上打乱当前由参联会主席确立的过程和程序,可以在国防部内部得以有效控制和贯彻实施。 知远/伯毅

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140529/n400212310.shtml report 11847 本文主要介绍了美军在军事预算减少及作战需求增加的大环境下,如何改善当前ISR(情报、监视和侦察)机构的管理,以在国防部和情报界减少资源的重复建设,提高美国的情报
(责任编辑:黄添翼)

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