搜狐军事-搜狐网站> 军情站消息
国内 | 国际 | 社会 | 军事 | 公益

韩国军火出口额剧增 潜艇教练机等装备海外热卖

来源:搜狐军事 作者:知远

  国防采购领域是指筹措军事武器装备的领域。为了能够在适当时机采购军队所需的武器装备,韩国一直以来不断推进装备采购制度的改革。其中,最为显著的变化是2006年出现的防卫事业厅体制。防卫事业厅体制是旨在大幅提升国防采购项目透明度的以防卫事业厅为中心的国防武器装备采购体制,这一体制是在卢武铉政府的强力推动下诞生的。

  防卫事业厅体制的出台也存在一定的问题,最主要的是防卫事业厅体制将武器装备的采购工作与武器装备的使用者——军方、国防政策的制订者——国防部割裂开来。正因为如此,防卫事业厅体制仅出台两年就开始有人质疑这种武器装备采购模式,并提出调整采购体制的要求。目前,韩国防部已将包括防卫事业厅采购政策职能移交国防部等内容的法律修订案递交国会。预计,在对这一修订案的审议过程中,将会集中围绕现行采购体制取得的成果、存在的主要问题等展开激烈讨论。另外,对于2013年2月出台的韩国新政府而言,也有必要综合分析上一届政府的装备采购政策和制度,并明确提出今后五年采购领域政策的推进方向。基于上述原因,本文对李明博政府的采购政策及采购体系进行了评估,并综合考虑采购环境与采购条件,提出未来采购领域的政策发展方向。

  一、国防采购政策的现状及评估

  目前,对国防采购政策的研究主要集中在对采购政策和采购体系的诊断上。在国防采购领域,最受人们关注的是如何改进以防卫事业厅为中心的现行采购体系。从韩国的情况来看,采购政策的制订、防卫力量改善领域的预算编制、采购项目的促进及管理等所有内容,都是在防卫事业厅的主导下推进的,这种状况至今已持续了7年时间。现阶段,有必要对“以防卫事业厅为核心的国防采购体系是否依然能够充分发挥作用?”,“是否有必要去加以改进?”,“如果需要改进,应该采取什么样的措施?”等问题展开分析研究。基于这些问题,本文首先介绍了政府 的采购政策,并对采购政策的实效性进行了分析与评估。之后,文章对以防卫事业厅为中心的采购体系取得的成果及存在的问题展开了具体分析。

  (一)、国防采购领域的政策评估

  在对国防采购政策分析之前,首先有必要明确设定研究对象(政策)的具体标准。换句话来讲,就是什么样的政策指针、详细指针、促进课题 等可以包含在研究对象当中。首先,研究对象(政策)的时限应以上一届政府的执政期 较为合适。这是因为,在为期五年的执政期内,政府的政策虽然会有所调整,但是大体上会保持一贯性和连续性,这为提高采购政策评估的准确性提供了可靠保障。其次,在研究过程中,如果过多地考虑具体内容,那么很难对采购政策进行全面、准确、客观的分析。因此,原则上将最顶层的政策指针、详细指针等列为研究对象。至于一些小课题,则要考虑实际情况后再做出具体决定。

  1、国防采购领域的现行政策

  为了能够准确分析国防采购领域的现行政策,文章参考了宣示国防政策、指导部队建设方向的《国防白皮书》以及国防采购政策相关报告书。

  在国防采购领域,李明博政府提出的最初政策基调是作为国政课题提出的“防卫产业(相当于国防工业)新经济增长动力化”。为了扩大防卫产业出口,增加就位岗位,促使防卫产业成为国家经济增长的新动力,在第17届总统职务接收委员会上,将“防卫产业新经济增长动力化”确定为国政课题。此前,政府虽多次强调,为了振兴国家经济,国防领域也要对国家经济增长起到重要的促进作用,但是从未像这次一样将加强防卫产业、推进国家经济发展作为国家政策基调予以公开。显然,这是一个新的挑战与尝试。此前,防卫产业的重点一直放在“防卫产业如何做到军队所需装备的自主筹措?”,“政府如何支援防卫产业?”,“如何保护防卫产业?”等方面。为了摆脱以往那种“保护发展”的理念和模式,推进强调防卫产业作用的新国政课题——“防卫产业新经济增长动力化”,韩国防部和防卫事业厅明确了具体的促进课题,并高度重视,积极稳步地加以推进 。

  李明博政府时期,《国防基本政策书》中关于国防采购领域的政策 主要包括国防战力业务体系、国防科学技术、防卫产业三个方面的政策和详细指针 。第一个政策是“促进国防战力业务体系的合理发展”,其核心是改进与完善国防战力业务体系,公开透明、快捷高效地推进防卫力量改善项目。为此,《国防基本政策书》提出了发展以联合参谋本部为核心的需求企划体系,进行与军事力量建设相关的职能调整,提高战力发展业务的效率性、透明性、专业性等内容的详细指针。第二个政策是“实现国防科学技术基础/力量先进化”。为了拥有赶超发达国家的国防科学技术,具备自主研发尖端武器装备的能力,《国防基本政策书》提出了扩大国防科学技术投资,推进目标指向性国防研究开发,提高开放型研究开发水平,实现研究开发体系先进化、效率化等内容的详细指针。第三个政策是与国防课题相同的“防卫产业新经济增长动力化”。为此,《国防基本政策书》提出的详细指针有构建旨在实现防卫产业先进化的制度基础、改善防卫产业的经营环境、扩大防卫产业出口等。

  通过《国防白皮书》也可以进一步了解国防采购政策。特别是在《2009年~2025年国防基本政策书》发行后发布的《2010年国防白皮书》和《2012年国防白皮书》当中,根据具体情况的变化,对国防政策的调整、完善与改进情况进行了详细阐述。因此,也有必要通过《国防白皮书》对国防采购政策的变化 情况进行分析。首先,在国防战力业务体系相关政策中,关于“提高战力发展业务的效率性、透明性、专业性”问题,基本保持了原有政策指针的方向,并增加了“为提高战力增强项目的公正性,进一步加强战力需求验证工作” 等相关制度。另外,“进行与军事力量建设相关的职能调整”依然有效,不过在发展方向上更为具体化。由于韩国的国防采购政策是由防卫事业厅负责制订的,所以国防政策与国防采购政策之间缺乏有机的联系。为了解决这一问题,显然有必要对防卫事业厅的政策职能进行调整 。除此之外,还将通过新增的“构建全寿命周期管理系统(TLCSM) 与加强需求、采购、运营维护间关联性”政策,实现武器系统从最初开发、采购、运营维护直至报废全寿命周期过程的高效管理。通过这一努力,将可以有效强化战斗准备态势,并节约武器装备的全寿命周期费用投入 。

  国防科学技术相关政策中,《国防基本政策书》中提出的所有详细指针在《国防白皮书》中依然有效,只是在《2010年国防白皮书》中增加了“加强军民合作,加速技术转让(spin-on/off/up)” 促进课题。防卫产业相关政策也得以继续保留,新增的内容有“发展中小军工企业,打牢防卫产业发展基础”。

  从对上一届政府国防采购领域的国政课题、《国防基本政策书》、《2010年国防白皮书》和《2012年国防白皮书》中可以看出,政府上台初期设定的采购政策方向保持不变。不过,根据实际情况,增加了一些具体事项。表-1对李明博政府上台之初推进的国防采购领域的政策指针进行了总结概括。

  2、对国防采购领域现行政策的评估

  为了全面、系统、准确地评估自上届政府开始推进的现行国防采购政策,需围绕如下方面进行分析。第一、研究现行国防采购政策的对象主题是否合理,是否存在考虑不到的领域;第二、研究现行采购政策指针的理念与策略是否适用当时的条件,这种理念与策略在未来能否继续发挥作用;第三、研究政策指针是否具备合理性,并对促进过程与结果进行分析。整体来讲,研究需基于对“促进过程中是否遇到困难?”、“促进结果怎样?”、“最后取得了什么样的成效?”等问题的客观分析和各领域专家们的意见,全面评估国防采购政策,并讨论是否有必要继续推进具体的详细指针。

  (1)国防采购政策的对象主题是否合理

  直到2009年为止,国防采购政策领域只有“国防研究开发与防卫产业”一个主题 。在2008发行的《国防基本政策书》中,分国防战力业务体系、国防科学技术、防卫产业三大主题对国防采购政策做了详细说明,这三大主题几乎涵盖了国防采购政策的所有领域 。在特殊情况下,各主题的政策内容可能会有重复的、关联的部分,但是整体上来讲,这三大主题的政策区分比较规范、清晰。可以说,对象主题非常合理。

  (2)政策指针的主要观点是否合理

  战力业务体系的政策指针——“促进体系的合理发展,提高效率性、透明性、专业性”有积极的一面,也有消极的一面。从积极的观点层面来讲,现行的战力业务体系虽然运营良好,但需根据环境的变化,不断对体系加以改进与完善。这样,可以使战力业务更具效率性、透明性和专业性。从消极的观点层面来看,战力业务体系是非常容易出现各种非效率和非法现象的领域,为了提高效率性和透明性,有必要以强有力的政策意志去推进。无论是积极的观点,还是消极的观点,都认可持续完善与发展战力业务体系的必要性。但是,积极的观点层面侧重于体系的效率性;消极的观点层面侧重于体系的透明性。现行政策指针中积极的、消极的观点,不但在上届政府时期存在,而且还会在未来的发展过程中继续存在。

  国防科学技术的政策指针——“实现国防科学技术基础/力量先进化”的主要观点是发展能够自主研发尖端武器装备的能力。伴随着军事新技术的不断涌现和快速发展,武器装备日益尖端化、智能化、信息化。为了能够在未来战场上取得胜利,需要拥有最高水平的武器装备。但是,一旦涉及到尖端武器的出售问题,发达国家一贯持慎重态度。正因为如此,愈发需要持续加大对国防科技的投入力度,努力掌握自己的核心技术,进而具备自主研发尖端武器装备的能力。这种观点长期存在,并已形成广泛共识。在推动国防科技自主创新问题上,韩国与世界各国一样持有相同的观点。因此,国防科学技术政策指针的核心观点可以视为国防建设的基本原则 。可以说,不但在上届政府时期,而且在未来的发展过程中这一观点将依然有效。

  防卫产业的政策指针——“新经济增长动力”是比较积极的观点 。这一积极观点的核心是将防卫产业作为国家经济新的增长动力。具体来讲,发展国内军工产业,扩大出口,将会促进国内防卫产业的升级,提升竞争力。反过来又会增加出口,从而形成良性循环,助推国家经济更快、更好地发展。制定这一政策指针时,韩国将首要目标放在集中力量克服国家的经济困难上,由此也提出了国防领域要为国家经济的建设发展做出新贡献的观点。但是,现实情况则是防卫产业在国家经济活动总量中所占的比重非常小。防卫产业若要成为新经济增长的推动力,还有很长的路要走。现阶段,很难期待韩国的防卫产业规模会有数倍的增加。即便有了明显的增长,也难以成为国家经济增长的新动力。因此,防卫产业政策指针的核心观点其实更多地是倾向于空洞的口号,实际上难以实现。总体来说,上一届政府时期提出的“新经济增长动力”,其实是不恰当的概念。因此,在未来不大容易被采用。

  (3)政策指针和详细指针的合理性及其成果

  “战力业务体系合理发展”政策指针的四项详细指针(发展以联合参谋本部为核心的需求企划体系、改进采购体系、构建全寿命周期管理体系、强化需求、采购、运营、维护的关联性)是为了解决包括需求、采购、运营维护等战力业务所有阶段问题而提出的具体的政策措施。

  在需求阶段,提出了针对联合性层面上存在分析能力、调节能力不充分的问题;由于防卫事业厅成立而出现的采购体系不合理问题;整个战力业务体系不合理导致的非效率和浪费问题等的详细指针。从上一届政府关于详细指针的推进情况来看,效果并不十分理想。“发展以联合参谋本部为核心的需求企划体系”的详细指针,其目的在于保障战力需求的联合性和互操作性。对于在这一政策下推进的联合参谋本部主管需求提出的一元化措施而言,更为重要的是确立通畅的业务流程,并就战力需求提出达成各方共识。从“改进采购体系”的详细指针情况来看,国防部已将改进采购体系、防卫事业厅的采购政策制订职能移交国防部为主要内容的《防卫事业法(修订案)》提交国会审议。在“构建全寿命周期管理体系”方面,部队已经做好了充分的准备,但是大部分集中在军需领域,而采购、军需整合等核心领域仍在促进过程中。另外,“强化需求、采购、运营、维护的关联性”详细指针,虽说基本的业务程序和内容已经反映到相关规定中,但是采购机构和军需机构的整合仍在进行中。今后,还需依据机构整合的结果对具体的促进政策进行调整。

  在“提高战力业务体系效率性、透明性、专业性”政策指针中,虽强调了业务的效率性、透明性和专业性,但是从详细指针的具体内容来看,政策的核心仍是以提高透明性为主。例如,为了提高战力增强项目公正性的“加强战力需求验证”、为了确保项目推进公正透明的“公开竞争、开放式决策”、为了防止不正当竞争的“防止不公正竞争行为”等三个详细指针,目的在于强化战力业务的透明性;为了加强成本验证的“构建成本信息共享机制”、为了提高项目管理效率的“应用科学的项目管理系统”详细指针,目的在于增强项目管理效益水平;“提高采购人员的专业性”详细指针,目的在于增强战力业务的专业性。从上面的内容中可以看出,六个详细指针中,三个详细指针是为了增强透明性,两个详细指针是为了提高效率性,一个详细指针是为了加强专业性。因此,普遍认为,与过去相比,透明性、公开性有了明显提升。而且随着透明度的提高,还得到了国际社会的认可。2013年1月,在“透明国际组织” 发表国家清廉度排行榜中,韩国国防领域反腐败指数在82个国家中居第3位 ,而国家整体清廉指数则在183个国家中居第45位。从中可以看出,韩国国防领域的清廉度有了大幅提高。但是,从媒体曝光的与军需品采购相关非法事件 中仍可以看出,在某些方面还是存在一些实际问题。另外,国民权益委员会每年实施的公共机关清廉度评价结果显示,侧重于采购业务的防卫事业厅在过去的五年间清廉度排行为61位 。整体上来讲,与政府其他机构相比,防卫事业厅的业务透明度处于中等偏下的水平。显然,防卫事业厅还需要在业务上持续提升透明度,以确保队伍的清正廉洁。

  大体上来讲,在国防领域,与透明性的提升正好相反,战力业务的效率性和专业性反而有所下降。为了提高采购项目决策过程的透明性,增加了讨论、会议等业务程序,这使得行政时间增加,导致采购业务的效率性降低。另外,为了保证透明性,很多岗位采用了1年至2年的短期任职制。这样,业务人员的专业性根本无法得到保障。关于战力业务体系的这种看法,与2007年实施的防卫事业政策相关问卷调查结果 非常类似。防卫事业厅成立一年后的2007年,为了分析研究防卫事业厅究竟为国防采购领域带来了什么样的变化,有关部门专门组织了问卷调查。结果显示,在透明性方面,选择“好”的占60%,选择“不好”的占5%;在效率性方面,选择“好”的占37%,选择“不好”的占38%;在专业性方面,选择“好”的占33%,选择“不好”的占37%。也就是说,防卫事业厅成立后,在透明性方面提升明显,在效率性方面大体保持了原有水平,在专业性方面有所下降。这次问卷调查已过去了6年时间,但是直到今天在效率性和专业性方面仍没有取得任何进展。实际情况是,虽然“提高战力业务体系效率性、透明性、专业性”政策指针明确提出,为保证采购业务的合理性,要均衡发展效率性、透明性、专业性,但是从李明博政府时期的政策实施情况来看,还是将重点放在了加强透明性上。也就是说,尽管整体上来讲,政策指针取得了实实在在的成效,但是各项详细指针发展并不均衡。不管怎样,加强战力需求验证和提升采购人员的专业性,是在今后相当长的时间内需要重点促进的方向。

  为评估“实现国防科学技术基础、力量先进化”政策指针取得了什么样的成效,有必要对李明博政府时期的国防科学技术力量发展状况进行综合分析。当然,从现实的角度来讲,对国防科学技术力量水平进行准确评价不是一件容易的事情。不过,可以参考国防技术品质院依据《防卫事业法》 对国内技术水平的调查结果,对国防科学技术水平进行评估。以拥有先进国防技术的16国 为对象进行的各国国防科学技术水平评估结果显示,在2008年和2010年的调查结果中,韩国均位于第11位,在2012年的调查结果中,韩国位于第10位 。从中可以看出,韩国推进的“实现国防科学技术基础、力量先进化”政策指针落到实处,取得了一定的成效。这一调查结果与2007年实施的问卷调查结果基本一致。在当时的问卷调查中,选择“好”的占43%,选择“不好”的占12% 。尽管可以保证《各国国防科学技术水平调查书》的客观性、公正性与科学性,但是国内研发装备的性能不过关事例时不时遭到媒体曝光,也让人们对韩国国防科学技术水平产生怀疑。为迎接建军60周年,国防科学研究所自主研发了“十大精品武器 ”,其中的K-21装甲车就曾多次发生过严重的性能问题 。

  虽然有一些人对现行政策指针提出了一些质疑,但是不管怎样,“实现国防科学技术基础、力量先进化”政策指针是自主国防的根本。因此,继续推进国防科学技术力量的快速发展是毋庸置疑的。

  正因为如此,为了逐步扩大国防研究开发费用投入而制定的“加大对国防科学技术领域的投资力度”详细指针、为了提高研究开发成果而制定的“推进目标指向型国防研究开发”详细指针、为了扩大民间及其它部门参与国防研究开发领域而制定的“加强开放型研究开发”详细指针、为了实现国防科学研究所与军工企业作用分担等目的而制定的“实现研究开发体系先进化与效率化”详细指针、为了强化国防研究开发纽带关系而制定的“加强军民合作,加速技术转让”详细指针等有必要持续加以推进。不但如此,还应针对各详细指针,设定具体的目标。并在此基础上,深入抓好落实,加强协调与沟通,积极稳妥地推进各项政策措施的落实 。特别是关于“加大对国防科学技术领域的投资力度”的详细指针,不应该先考虑如何持续扩大规模,而是应该依据具体的投资计划,提出适度规模的投资规模。

  如同上面提到的一样,“防卫产业新经济增长动力化”政策指针,与防卫产业所处的现实环境不符,设定的宏伟目标难以实现。整体来讲,该政策指针本身缺乏合理性和实效性。因此,未能实现将“防卫产业发展为国家经济新动力”的目标是自然而然的事情。不过,通过推进“防卫产业新经济增长动力化”政策指针,实现了防卫产业出口的剧增,这可以说是政策指针取得的具体实效。从韩国的防卫产业出口情况来看,2007年度出口额为8亿4,500万美元,2011年为23亿8,200万美元 。出口对象国家由2005年的42个国家增加到2011年的84个国家 ,出口种类由过去的以弹药、机动武器、飞机的零部件为主,发展为以潜艇、教练机等高附加值成品武器装备为主。从详细指针本身的情况来看,在废除了防卫产业专门化、系列化制度 后,正在持续推进为了向企业提供防卫产业领域更广阔的发展空间的“构建旨在实现防卫产业先进化的制度基础”详细指针和为了提高防卫产业核心竞争力的“改善防卫产业经营环境”详细指针。旨在开拓出口市场、加强营销活动、加大出口支援力度为主要内容的“扩大防卫产业出口”详细指针,应与其它出口相关的政策并行推进。另外,为了建立、健全防卫产业基础,需强力推进“发展中小军工企业,打牢防卫产业发展基础”详细指针。

  (二)、现行国防采购体系取得的成果及存在的主要问题

  1、现行国防采购体系出现的背景

  国防采购体系包括军队武器装备的研发、生产、购买、运营维护等一系列的过程 ,与需求企划、计划制订、预算编制等相互作用、相互影响、相互促进。通过这一国防采购体系,韩军每年将约100,000亿韩元规模 的庞大预算用于武器装备的采购与开发。为了提高预算的执行效率,韩国防部一直在努力改善国防采购体系。另外,为了尽可能地解决武器装备在采购过程及使用过程中经常性出现的各类问题 ,韩国防部也在对各类制度不断地进行改进与完善 。

  在制度改进过程中,采购体系最大的变化就是防卫事业厅的成立。此前,国防采购体系过度分散,存在着重复投资、盲目决策等问题。为了确保防卫力量改善项目的透明性,高效率推进防卫产业的发展,国防部决定成立负责采购工作的外厅(隶属于院、部、处等,但是内部机构却在体系之外,具有特殊性。统计厅、国税厅、气象厅、防卫事业厅均属于外厅),这就是防卫事业厅。当时,虽然有一些人强调,军事力量建设是国防部的固有职能,设立外厅的做法并不恰当。但是,为了从根本上改革国防采购制度,提高透明性,政府坚持将采购职能从国防部分离出来。这样,2006年1月,在整合合并原由8个机关部门负责国防采购业务的基础上,新设了中央行政机关——防卫事业厅 。防卫事业厅成立后,国防部和各军参与采购工作时,就受到了种种限制。

  从韩国的国防采购体系来看,防卫事业厅负责采购政策、防卫产业政策、防卫力量改善领域中期政策的制订、预算编制、项目的促进与管理、装备采购、质量监督、技术规划等职能;各军负责提出各自的战力需求;联合参谋本部负责整合三军战力需求,设定战力化优先次序;国防部负责最终审定需求,并对所有采购工作进行调整与监督 。图-1详细说明了国防部和防卫事业厅关于采购工作所负责的领域。

  2、现国防采购体系取得的成果及存在的主要问题

  为了正确评价以防卫事业厅为中心的现行采购体系,有必要首先对现行国防采购体系所取得的成果进行分析。防卫事业厅称,自防卫事业厅成立后,采购业务的效率性、专业性、透明性及研究开发能力、防卫产业的竞争力,比起防卫事业厅成立之前,有了一定幅度的提高,防卫产业出口则有了大幅增加。当然,防卫产业出口增加从数字上就能很清楚地得出结论,因此这是毫无疑问的 。不过,从采购业务执行基本原则 的层面来讲,目前尚无可以对成果进行有效评估的手段,所以很难做出统一的判断。因此,不同的机关、不同的专家往往会从不同的角度看待问题,从而得出不同的结论。不过,专家们普遍认为,防卫事业厅成立后,“透明性”虽说未达到所预期的效果,但是还是有了一定程度的改进。另外,从《各国国防科学技术水平调查书》来看,韩国的研究开发竞争力也有所提升。至于采购业务的效率性和专业性方面,尽管防卫事业厅强调,采购业务的效率性和专业性有所提高,但是,很多人对此提出疑义。他们强调,由于防卫事业厅过于强调透明性,所以效率性和专业性反而比防卫事业厅成立之前有所弱化 。因此,从总体来讲,以防卫事业厅为中心的采购体系取得的主要成果包括“透明性”及研究开发竞争力的提升和防卫产业出口的大幅增加。

  防卫事业厅成立两年后,即,2008年2月,李明博政府在发表的国政课题 上,首次提出现行采购体系存在的问题。随后,国防部成立了国防采购体系改进团 ,并正式着手对现行国防采购体系的调查、分析与研究工作。国防采购体系改进团通过初期阶段的综合评估后认为,国防采购体系大体上存在三大问题:第一、采购政策是国防政策的一部分,但是却在防卫事业厅主导下独立推进。因此,采购政策与其它国防政策间未建立起有机的联系。第二、防卫事业厅负责管理防卫力量改善费,国防部负责管理经常性运营费。由于项目实行分开管理,造成预算管理效率低下。第三、防卫事业厅具体负责制订研究开发、防卫产业政策。因此,国防部在与其它部门及外国国防部进行交流合作时,会碰到一些实际问题,这种做法存在明显的局限性 。然而,国防采购体系改进团在2008年提出的这些问题并未能引起足够的重视。很多专家们认为,只要国防部与防卫事业厅积极协调,这些问题就很容易解决。

  他们强调,毕竟国防部拥有对采购业务的整体协调权、管制权。因此,只要国防部态度明确,那么在现行的制度框架下,完全可以做到由国防部来主导国防采购业务。当时,还有一些人认为,防卫事业厅成立不过两年,就提出这些问题,并试图再次对采购体系进行大范围的改动,主要是由于国防部与防卫事业厅间的利益冲突所导致的。

  很显然,在未形成共识的情况下,国防采购体系改进团提出的改进方案很难得以实现。在努力寻找更为合理、可行的改进措施过程中,以防卫事业厅为中心的采购体系一直在持续运行,并开始暴露出越来越多的问题。防卫事业厅成立初期,曾经非常和谐的防卫事业厅与国防部、各军、军工企业间的关系渐渐僵化。由于防卫事业厅过于强化其作为独立行政机关的业务执行职能,导致防卫事业厅与其它机关间未能建立起完善、顺畅的协调机制,从而引起了其它机关的严重不满。在这种情况下,国防采购体系改进团提出的问题再度被人们提及。越来越多的人强调,需采取具体措施限制和制约防卫事业厅过大的权力。2011年底,国防采购体系改进团在初期阶段提出问题的基础上,又新增了几个问题。具体包括:第一、从计划、执行到分析评估,全部由防卫事业厅负责,结果造成监管能力不足。第二、国防部难以对采购过程进行综合管制,导致需求—采购—运营维持间联系不够紧密。第三、防卫事业厅负责最终的测试评估,不能真实反映用户的立场 。

  通过综合分析现行国防采购体系可以看出,与国防采购体系所取得的成果相比,需要改进的方面更多。防卫事业厅成立之初,曾提出提高透明性、效率性、专业性及竞争力的目标。从整体上看,这些年来国防采购体系的透明性和竞争力有明显提升。当然,仅从这一点来看,通过成立防卫事业厅来改进国防采购体系的做法也是非常必要的。不过,对于投入庞大预算、专业性很强的国防采购领域,若仅强调透明性,容易造成预算浪费,迟缓项目推进速度等问题。不但如此,采购的装备也常常会出现这样、那样的质量缺陷和问题。另外,从国防采购体系改进团提出的问题也可以看出,对于国防采购业务来讲,过于强调独立性是不科学、不合理的。今后,防卫事业厅应与其它相关机构加强交流沟通、密切合作,促进国防采购工作的协调和可持续发展。

  3、国防部的采购体系改进方案

  为了解决目前国防采购体系中存在的问题,国防部国防采购体系改进团提出了具体的改进方案。这一改进方案的核心是将防卫事业厅负责的防卫力量改善项目的主要政策职能,调整为由国防部来负责。国防采购体系改进方案的主要内容 包括:将决定及更正武器装备需求的主体,由国防部长变更为联合参谋本部议长;将防卫力量改善领域的国防中期计划制订主体、测试评估及性能改进主体、国防科学技术研究开发政策的制订主体由防卫事业厅厅长变更为国防部长。综合反映上述内容的《防卫事业法(修订案)》已于2011年递交国会。但是,该修订案未获得国会审议通过。其主要原因是以确保采购业务透明性、实现三军均衡发展为目的的防卫事业厅成立宗旨与修订案的内容不相符。目前,新的《防卫事业法(修订案)》再度提交国会。为了能够使《防卫事业法(修订案)》顺利通过国会的审议,需对上述问题做出明确解释。即需要明确表明,即使实施了《防卫事业法(修订案)》,也要继续保障采购业务的透明性,或者提出可保障三军均衡发展的完善措施。要不然,就需要有足够的理由让各个方面相信,修订案实施后,与以防卫事业厅为核心的现行采购体制相比,虽然在透明性及三军均衡发展方面有所不足,但是解决现行采购体制的问题其实更为迫切、更为重要。

  现阶段,人们非常关注,作为国防采购体系改进方案提出的《防卫事业法(修订案)》是否能够通过国会的审议。当然,《防卫事业法(修订案)》有可能通过国会的审议,有可能修订案的部分内容被修改,也有可能被再度否决。不可否认,根据具体结果,国防部都将会确定今后五年的采购体系。显然,在此基础上,现有的国防采购机构也将会发生相应的变化。

  二、国防采购政策的中期目标

  (一)、国防采购领域的长期政策目标

  为了准确分析国防采购政策的长期发展趋势,通过对国防采购领域的周边环境及条件进行了全面评估,并对国防发展愿景和采购领域的现有政策目标进行了综合研究。从采购领域的国际环境来看,因世界经济萎靡不振,国防预算投资不足,使得更多的国家把眼光放在武器的共同研发、训练设施及装备的共同使用等国际合作上。与此同时,各国为了防止尖端技术及核心部件向海外流出,纷纷加大了管控的力度。另外,各国军工企业积极开拓国际市场,使得全球军火市场正在由卖方市场转为买方市场。从韩国的情况来看,经济不景,加上福利开支的增加,使得国防费用增幅有限。在这种背景下,大幅增加用于装备研发及采购的防卫力量改善费将是不大可能的一件事情。尽管如此,面对军方提出的装备尖端化、复合化需求,还是需要加大开发费及采购费的投入。相对而言,韩国在尖端装备的研发方面进展缓慢。上述情形将在今后相当长的一段时间内继续存在。面对这些复杂问题,需要有关方面充分发挥主观能动性,运用高超的智慧去逐步解决。

  以往,韩国在提出国防发展的长远目标时,经常使用“自主”、“精锐”、“先进”等词汇。作为国防发展愿景提出的口号有卢武铉政府时期的“自主的先进国防”、李明博政府时期的“精锐化先进强军” 。一直以来,基于发展目标与愿景,被强调的概念有“发展自主性”、“精锐军”、“国防先进化” 。这些概念反映到国防采购领域,具体来讲,“发展自主性”指具备自主研发武器装备的能力和武器装备在寿命期限内的运用能力;“精锐军”指为军队拥有世界最高水平的尖端武器装备和新型、创新型武器装备提供可靠支持;“国防先进化”指调动主动性,提高效率性,实现采购体系效率化、透明化、合理化。

  采购领域首次提出的政策目标是1972年的 “大力发展防卫产业,确立起自主国防态势” 。今天的采购领域政策目标是基于《防卫事业法》的目的和基本理念提出的“加强防卫产业竞争力”和“增强防卫产业的透明性、专业性、效率性”,使“先进强军”建设推动国家经济向前发展。

  国防采办领域的长期政策目标是在不断变化的采办环境下,明确未来国防采办的能力与体制。当前的采购环境概括起来为“发达国家的技术霸权”和“有限的资源”。韩国的发展目标是灵活应对国际局势及世界军火市场的变化,作为智能消费者(smart buyer),谋求自身利益最大化;成为能够以较少的投资,创造出可以与军事强国的尖端武器相媲美的“具有创新思维的开发者”。可以说,未来国防采购体制的目标是实现透明性、专业性、效率性的有机结合;未来采购能力的目标是具备适时部署军队所需的武器装备,并保障武器装备有效运行及高运行率的能力。概括起来讲,国防采购领域的长远发展目标是“有效应对发达国家的技术霸权,作为智能消费者、创新型开发者,确立起先进的采购业务体系,以有限的资源,发展适度规模的研究开发、生产、运营及维护力量”。

  (二)、国防采购政策的中期目标

  国防采购政策的中期目标需着眼国防采购领域长期政策目标,充分考虑现实情况、条件及对现有政策评估结果的基础之上予以设定。

  首先,从国防战力业务体系来看,李明博政府时期,通过防卫事业厅不断提高“公开性”和“透明性”,在一定程度上缓和了人们对战力业务领域的负面看法。但是,战力业务的专业性和综合性方面,仍存在诸多不足。另外,在全球财政危机的冲击下,韩国经济呈现低速增长态势。因此,很难期待国防预算会有明显增长。在这种背景下,中期计划期间,提高防卫力量改善项目的预算执行效率将尤为重要。为了高效推进武器装备采购及开发项目,有效节约资金投入,必须强化战力业务的专业性。另外,为了提高国防采购体系的效率,确保实效,有必要确立起战力业务的综合执行体制。

  从国防研究开发领域来看,目前有限的国防预算,很难大幅增加研究开发费用。所以,增加开发人员、研发设施及装备等都会非常困难。与此同时,部队需要的装备日益尖端化、复合化。为了能够让有限的投入,发挥最大的效益,需建立起高效的研究开发执行体系。正因为如此,应采取明确设定项目开发目标、实施项目评估等措施,积极改进现行的研究开发体系。

  防卫产业的政策虽由过去那种封闭落后的、以保护支援为主的政策转变为先进的、以竞争为主的政策,但是不管怎样,防卫产业的特点决定了政府的支援是不可缺少的。国防采购领域的长期目标是具备适时供应军队所需装备的能力和对寿命期限内装备运营维护的高效支援能力。为此,在中期计划期间,为了提高军工企业的竞争力,政府需在持续营造开放有序的竞争环境的同时,加快推进防卫产业的发展。

  综上所述,国防采购政策的中期目标是重点发展国防战力业务体系的专业性和综合性,加强国防研究开发体系的效率性,继续推行开放与竞争,改进与完善政府对防卫产业的支援机制。

  三、中期国防采购政策发展方向

  基于前面提到的国防采购政策的长期、中期目标,现提出中期计划期间战力业务体系领域、研究开发领域、防卫产业领域的政策促进方向。

  (一)、战力业务体系政策的发展方向

  为了加强战力业务的综合性,首先要改进业务需求企划体系,以防止进入采购阶段后,人们再对需求的可行性提出质疑。另外,还需密切需求—采购—运营维护业务间的联系,使整个战力业务均能够基于全寿命周期的观点,做出合理的决策。为了提高战力业务的效率性和专业性,还要改进战力发展业务的执行体系和制度,并确立起综合的分析评估体系。总体来讲,战力业务体系发展课题有:确立科学的需求企划体系,加强以战场为中心的需求、企划、运营、维护业务间的联系,完善战力发展的业务基础,强化战力发展业务的分析评估等。各项目具体内容如下所述。

  第一、基于“联合性”,加强“自上而下式”的需求提出能力和需求的科学分析能力,从而确立起高效的需求企划体系。需求企划要做到统筹兼顾,搞好规划,经济合理,注重实效。为此,韩军需对联合参谋本部和各军的需求提出职能进行调整。为了保证这次调整的顺利进行,需在推进过程中,对具体措施不断进行补充、修订,使其更加完善,更加切合实际。除此之外,为了提高对需求的科学分析能力,需引进仿真、建模等分析工具,增强业务人员的专业性。由于需求的最终决定是基于对需求的分析结果做出的,所以需求的可行性和合理性将会有明显提高。

  第二、从装备需求的用户立场来讲,有必要加强需求、采购、运营、维护间的联系。若需求、采购、运营、维护阶段是独立的,那么直接受到影响的就是用户。这是因为,当出现装备未达到需求性能、运营维护费过高、经常出现故障、发生故障时难以修理、装备的运行率过低等问题时,这一切结果不得不由用户来承受。正因为如此,今后有必要改进各阶段业务间的联络反馈体系。在需求阶段,应将用户对性能的要求、运行率目标、运营维护费标准等反映上去。在采购阶段,需引进能够在战场上有效运用并便于维护的武器装备,武器装备的核心部件需尽可能实现自主研发。在运营维护阶段,需指定负责装备管理数据的收集、加工、存储及传递的专门机构,及时将装备使用及维护情况反馈给需求阶段和反馈阶段,为正确决策提供可靠保证。

  第三、调整战力业务相关职能,提高战力业务的专业性。《防卫事业厅(修订案)》能否顺利通过国会的审议、朴槿惠政府作为国政课题提出的设立防卫产业技术支援中心 等因素,将对采购机构的职能调整产生直接影响。具体调整时,还需考虑战力计划和项目管理的职能调整问题。除此之外,为了提高采购业务的专业性,还需改进采购人员管理体系,加强采购工作资格管理,加大对采购人员的培育力度,参照美国国防军需大学(Defense Acquisition University)的做法,还应设立专门的教育机关。

  第四、加强战力发展业务综合评估,不断提高分析评估能力。在需求企划阶段,需基于作战观点、武器装备观点,研究分析战力发展业务,并将研究分析结果应用到创新型武器装备体系的概念形成过程中。在采购阶段,应将过去的以项目分析为主,转为包括计划、执行等全过程的分析评估为主,分析评估结果需及时反映到决策过程中。为了保障分析评估的科学性、合理性,还要继续加强费用分析模拟系统、任务执行效果分析系统、模拟系统数据库的建设,并加大分析评估专业人才的引进力度,不断提高人才队伍的专业化水平。

  (二)、研究开发政策的发展方向

  研究开发政策需包括投入因素、研究开发目标、研究开发体系等内容。在国防预算有限的情况下,不但要对研究开发领域的投入因素做具体分析,还要研究预算的高效分配方案。当然,韩国目前尚没有足够能力、也没有必要在所有领域都实现国内的自主研发。正因为如此,应在军事运用的核心领域,正确选择需要进行自主研发的项目,并设定明确的开发目标和范围。在此基础上,再制订集中投入资金的项目发展战略。与此同时,还要改进与完善包括研发方式、企划与评估、测试与评估等领域的研究开发体系。下面对研究开发政策的发展方向展开具体说明:

  第一、在持续扩大国防研究开发费投入的同时,进一步提高研究开发预算的使用效率。今后,随着国防研究开发费的不断增加,应努力将国防研究开发费占国防费用的比重提高到发达国家水平。与此同时,鼓励更多军工企业投资国防研究开发领域,并加强与其它政府部门的共同研发力度,扩大国防研究开发费的总体规模。另外,为了提高国防研究开发预算资金的使用效率,在充分考虑未来战场环境的基础上,增加重点发展领域的研究开发费投入,不断提高面向未来的核心技术在研究开发预算中所占的比重。

  第二、根据选择与集中战略,选定特定领域,明确开发目标,进行资金的集中投入。需要重点开发的内容包括应对未来战争的主要武器系统核心技术、用于提高装备使用效率的技术等方面。正因为如此,有必要将核心技术课题与武器系统开发项目联系起来,以提高核心技术课题的成功率及应用可行性。

  第三、实现国防研究开发体系效率化。为了强化国防研究开发的管理,有必要确立包括研发前期/中期/事后评估等内容的国防研究开发企划/评估体系,强化专业人员的技能培训,全面推进人才队伍建设。为了充分利用地方资源,还应与国家科学技术发展规划联系起来,深化军民两用技术合作,促进军民科技创新与整合。除此之外,为了确保国内自主研发武器系统的可靠性和稳定性,还需完善测试评估制度,推进试验设施及装备的现代化建设,培养测试评估专业人才。

  (三)、防卫产业政策方向

  强化防卫产业竞争力的政策手段主要有:大力推动出口、完善防卫产业扶持政策、提高竞争力、促进军工企业发展、实现军工产品的多样化和个性化等。为了打牢防卫产业的发展基础,可以采取吸引地方企业参与军工领域、发展中小军工企业等措施。总体上来讲,通过政府与军工企业间的交流与沟通,可以更好地把握政策发展方向,把军工企业的需求与呼声反映到政策中去,从而最大限度地提高政策手段与措施的执行效果。中期计划期间,具体促进的政策发展方向如下所述:

  第一、进一步完善政府的防卫产业支援制度,提高防卫产业的竞争力。建立并完善能够验证国产零部件性能的支援体系及包括实现成本管理市场化等内容的防卫产业振兴相关制度。另外,将军事外交与防卫产业出口联系起来,继续加大政府对出口的扶持力度。在此基础上,认真研究武器出口对象国的实际需求,制订后续支援方案,进一步完善出口战略。继续坚持科技创新战略,增强自主创新能力,产品的研制应以装备生产为主转向提供复合系统、综合服务为主。积极开发技术含量高、附加值高的新产品,满足客户多样化和个性化的需求。

  第二、大力吸引民营企业的参与,发展中小企业,打牢防卫产业的发展基础。为了鼓励技术力量雄厚的民营企业进入到防卫产业,需营造公平、公正的市场竞争环境。另外,应加强大企业与中小企业的合作力度,为中小企业提供量身定制型的支援环境,促进中小企业的持续健康发展。特别值得强调的是,应充分发挥防卫产业技术支援中心(新政府国政课题)对中小企业的技术支援及扶持作用。

  第三、在国防采购过程中,积极扩大军工企业的参与,并促进政府与军工企业间的交流与合作。从制订项目促进战略阶段起,应充分听取军工企业的意见和需求。除此之外,从研究开发项目初期阶段起,还要扩大企业的参与。通常,一般武器系统的体系开发项目是在企业的主导下推进的。需要特别强调的是,实现政府与军工企业间的有效沟通与信息共享是制订高效防卫产业政策及出口政策的前提。为此,有必要扩大政府的信息公开范围,推进韩国型政府-工业界数据交换计划(Government- Industry Data Exchange Program) 建设。这样,不仅可以预测军工企业的投资与收益,还有利于引导军工企业更加积极地参与到国防研究开发项目中 。

  结束语

  上世纪70年代之前,韩军使用的武器装备大部分都是从海外进口的。之后,韩国开始推进武器装备的自主化发展。今天,韩国的防卫产业可以满足约80%的军方需求 。不但如此,韩国的军火出口迅速崛起,每年的出口额达到24亿美元的规模。通过国防科学研究所及军工企业的不懈努力,再加上政府的政策扶持及预算的可靠保证,使得韩国的防卫产业取得了快速发展。不过,在一些装备的采购及研发项目上,还需要继续增加预算投入规模。另外,为了尽可能减少采购领域出现技术、日程、费用等方面的问题,政府有必要进一步改善与采购业务相关的政策和制度。

  李明博政府对之前的国防采购政策进行了全面评估,并基于当时的实际条件,制定并实施了国防采购政策。这一政策的重点是推进战力业务体系的合理发展,提高透明性、效率性、专业性,加快防卫产业的项目建设,促使防卫产业成为经济增长的新动力。通过对这一政策的合理性及取得的成果进行综合分析,可以看出,虽战力业务的透明性得到了改善,但是在效率性和专业性方面未取得进展。因此,有必要对采购体系有针对性地加以改进与完善。另外,从国防科学技术层面来讲,因韩军的精品装备——K-系列武器的性能不达标等问题遭媒体曝光后,人们对国防研究开发体系的效率性纷纷提出质疑。除此之外,将防卫产业作为经济增长的新动力,条件尚不具备,很难真正得以实现。

  基于对上届政府国防采购政策的评估结果和当前及今后一段时间内的国防采购环境,本文提出的采购领域政策的长期发展目标是有效应对发达国家的技术霸权,作为智能消费者、创新型开发者,确立起先进的采购业务体系,以有限的资源发展适度规模的研究开发、生产、运营及维护力量。基于这一长期发展目标,在中期计划期间需推进的政策方向是重点发展国防战力业务体系的透明性、专业性和综合性,实现研究开发费的合理分配,加强国防研究开发体系的效率性,继续推行开放与竞争,改进与完善政府对防卫产业的支援机制。知远/珠峰

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140521/n399838567.shtml report 18245 国防采购领域是指筹措军事武器装备的领域。为了能够在适当时机采购军队所需的武器装备,韩国一直以来不断推进装备采购制度的改革。其中,最为显著的变化是2006年出现的
(责任编辑:UN630) 原标题:韩国国防采购政策评估及中期促进方向

我要发布

  • 热点视频
  • 影视剧
  • 综艺
  • 原创
锦绣缘

同步热播-锦绣缘

主演:黄晓明/陈乔恩/乔任梁/谢君豪/吕佳容/戚迹
神雕侠侣

大结局-神雕侠侣

主演:陈晓/陈妍希/张馨予/杨明娜/毛晓彤/孙耀琦
封神英雄榜

同步热播-封神英雄榜

主演:陈键锋/李依晓/张迪/郑亦桐/张明明/何彦霓

六颗子弹

主演:尚格·云顿/乔·弗拉尼甘/Bianca Bree
龙虎少年队2

龙虎少年队2

主演:艾斯·库珀/ 查宁·塔图姆/ 乔纳·希尔

《奔跑吧兄弟》

baby14岁写真曝光

《我看你有戏》

李冰冰向成龙撒娇争宠

《明星同乐会》

李湘遭闺蜜曝光旧爱

《非你莫属》

美女模特教老板走秀

《一站到底》

曝搬砖男神奇葩择偶观

搜狐视频娱乐播报

柳岩被迫成赚钱工具

大鹏嘚吧嘚

大屁小P虐心恋

匆匆那年第16集

匆匆那年大结局

隐秘而伟大第二季

乔杉遭粉丝骚扰

The Kelly Show

男闺蜜的尴尬初夜

我来说两句排行榜

客服热线:86-10-58511234

客服邮箱:kf@vip.sohu.com