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跨机构特遣部队:开启成功之门的钥匙

来源:搜狐军事 作者:知远

  本文主要讨论了美国的跨机构行动机制。作者通过对过去和当前美国跨机构行动机制的以及历次跨机构行动的分析,指出了美国在这方面存在的若干缺陷和不足,进而提出了相应的改革方案。他认为美国应该建立一体化的跨机构特遣部队来执行应对危机的作战行动和长期的地区跨机构任务,只有这样,才能更加有效地实现美国的战略目标。本文编译如下:

  美国政府在国外发起过许多作战行动。其中某些行动是为了应对危机事件,例如自然灾难,人为的人道主义紧急事件或者针对美国的友好国家的攻击。其他行动则是根据专门目的进行计划的,例如先发制人的军事打击或者复杂的战后重建工作和维稳行动。此外,还有一些其他的作战行动是为了解决类似反毒品交易或者全球反恐等长期性问题。

  在复杂的作战行动中,行动的参与者应该来自一个以上的美国机构,而在这样的行动中,我们在作战层面往往缺乏协调的计划和执行过程。这就会出现冗余、缺陷、摩擦以及失败等不利因素。美国在国外作战中的一些例子表明了我们在行动中的成功和失败之处。本文将讨论4种机构改革模式以及对于作为首选结构的跨机构特遣部队的建议。

  这些不同的任务所包含的的专业知识在分布在多个行政机构中。美国国际开发总署的对外灾难援助办公室(US Agency for International Development’s Office of Foreign Disaster Assistance,USAID/OFDA)负责对类似2004年的亚洲海啸和2010年的海地地震做出响应。而军队将执行进攻或者防御作战任务,例如在1990年伊拉克入侵科威特之后对科威特以及沙特阿拉伯进行援助或者2003年美国入侵科威特推翻萨达姆政府的统治。美国国务院的重建和维稳协调办公室则被指定为负责领导战后的重建和维稳行动。国务院的国际毒品和司法事务局与美国的司法机构(大多数都隶属于国土安全部)将领导国外的禁毒行动。

  虽然美国通常会让某个机构或者办公室负责特定的涉外任务,但是该负责机构往往无法单独完成这一任务。例如,美国在应对2004年的亚洲海啸和2010年的海地大地震中需要大量来自军方和国务院的支持,包括美国对外灾难援助办公室。目前在阿富汗的作战行动将军队的反叛乱作战(counterinsurgency,COIN)和反恐作战(Counterterrorism,CT)与许多机构(包括国务院、美国国际开发总署、农业部、财政部以及美国地质调查局)的重建和维稳作战结合了起来。美国国外的禁毒作战需要来自军方和情报界的援助,包括国务院和司法机构。

  过去和当前的体制结构

  在提出机构改革之前,我们有必要对若干过去和当前美国海外行动所采用的体制结构模式进行审查以检验这些因素是怎样推动或者影响任务成功的。我们将讨论4个案例:越南战争、执行联合跨机构禁毒和立法任务的特遣部队;美国应对2004年的亚洲大海啸以及阿富汗的“持久自由行动”。这些例子覆盖了一系列任务,包括反叛乱作战、禁毒作战、反恐作战、发展援助、重建和维稳行动以及应对自然灾害。

  1.越南战争(1964-1973)——重建和维稳行动中的反叛乱作战

  最初,美国在越南战争中的作战行动完全是由单个机构完成的(同样只有一个军种)。军队首先关注的是为南越军队提供军事顾问和训练援助而在后来则是直接参与军事行动。与此同时,美国的民事机构(包括国务院、中央情报局、美国国际开发总署以及美国信息局)都在执行它们各自不同的计划,而这些计划逐渐囊括了许多目前被称为重建和维稳行动的项目,包括反叛乱作战(那时被称为“绥靖政策”)。每一个机构在华盛顿、西贡以及南越的省一级行政区内都有独立的运行体系。虽然美国驻西贡大使在名义上负责美国驻南越所有的民事机构,但是他却无法有效监督或者和协调这些由拥有独立的机构预算、权限以及不同的机构文化的部门所采取的行动。美国对越军事援助司令部司令官会与美国驻越大使进行经常性地会面,但是军事和民事行动之间却缺乏经常性地协调,而无论是美国对越军事援助司令部司令官还是美国大使都无权全面掌控美国在越南的各类行动。

  随着美国参与度的提高,美国计划的规模和复杂性都在提高,而从一开始就非常贫乏的跨机构协调关系也进一步恶化了。作为解决这些问题,总统、国防部长以及参联会主席决定建立联合司令部,因此美国政府在1967年建立了民事行动和改革发展支援办公室。之前由美国驻西贡大使馆进行监管的民事发展行动被整合到了美国对越军事援助司令部中,这样美国对越军事援助司令部司令官将同时负责军事和民事发展行动,而该司令官将对美国驻越南大使负总责(虽然在实际的行动中美国对越军事援助司令部司令官将直接向美国太平洋司令部报告,但援越司令部与驻越大使馆之间的争执通常都是由华盛顿引起的,这就会削弱大使对于对越军事援助司令部的实际控制权)。民事行动和改革发展支援办公室的文职主任这一职务由驻越大使担任(相当于四星上将),他拥有对所有涉及反叛乱作战的跨机构资源的管辖权。在某一重大的机构改革中,民事行动和改革发展支援办公室的文职主任将同时兼任美国对越军事援助司令部的副司令官(负责民事行动和改革发展支援方面的事务),这一职务在驻越美军的军事指挥链中排名第三,仅次于美国对越军事援助司令部司令官和由现役军人担任的副司令官。

  这种结构代表了一名美国大使首次出现在由一名上将军官掌控的指挥链中,这一模式不仅仅将民事反叛乱作战整合到了单个指挥官的管辖之下,而且还整合了军事和民事反叛乱作战行动。除此之外,由于民事行动和改革发展支援办公室主任也在军事指挥链中拥有一席之地,这就使民事反叛乱领导人能够经常性地与军事指挥官进行接触,这样他就能更好地理解军队的人员、后勤、装备和资金。从首脑机关到省级甚至村一级的民事行动和改革发展支援办公室体系是一种一体化的民事——军事组织。美国陆军军事历史研究中心首席历史研究员理查德•斯图尔特将这种一体化描述为:“由军事人员负责管理文职人员以及由文职人员负责管理军事人员的做法创立了一种真正的混编的、一体化的团队,这一团队的基础是技能和能力,而不是部门忠诚…当某一高级文职官员被任命到某一重要岗位时,基本上他总是拥有一个直接向其报告的军事助理,而反之当某一军方的官员担任重要岗位时也是如此。这种军事和民事权力的交叉包括使用人员评估或者权力评估的力量。”

  虽然一体化军事——民事反叛乱作战机构的建立极大地提高了跨机构行动的联合程度,但是建立并维持这一机构依然面临着巨大的官僚体制障碍。军队通常会支持这种民事行动和改革发展支援办公室结构,但是民事机构则不是这样。斯图尔特指出了官僚机构中存在的几种严重的缺陷:总统的领导地位对于克服任务成功道路上最大的障碍(战场上华盛顿的官员和高级领导人不愿意放弃对于战场作战的控制权)来说是非常重要的。国务院反对将其发展或者绥靖资源置于某一军事指挥链下的观点,即便这一军事指挥链是由文职官员掌控的。即便在得到约翰逊政府某些明显的暗示之后,要改变他们的思想依然需要总统的干涉。

  一旦建立了民事行动和改革发展支援办公室,那么该办公室的主任将继续同那种来自华盛顿官僚机构的减少其资金、缩小其规模、限制其权力范围以及阻止其控制更多的项目的企图作斗争。这种对于正式的跨机构指挥结构的官僚机构阻力可能是美国政府在越战后的数十年内没有采用更多类似民事行动和改革发展支援办公室这样的机构的主要原因。虽然民事行动和改革发展支援办公室通过统一指挥实现了统一行动并解决了军方和民事机构之间的资源不对称性问题(通过让民事机构使用军队资源),但是民事机构却从来没有赞同过这一协议。

  2.联合跨机构特遣部队

  国防部试图通过建立联合跨机构特遣部队来提高作战层级的行动的联合程度,即将几个联邦机构整合到一起来完成作战层级的任务。负责全美军中的联合条令、转型以及机构标准化的作战司令部——美国联合部队司令部(Joint Forces Command,JFCOM)将联合跨机构特遣部队定义为“由单个军方指挥官指挥的跨机构组织,该指挥官将协调作战和战术层级的禁毒作战。”

  联合跨机构特遣部队并没有在联合条令中得到全面的阐述。事实上,目前的美国联合军种条令只在3本出版物中涉及到了联合跨机构特遣部队:《联合出版物3-07.4——联合禁毒作战》、《联合出版物3-05.1——联合特种作战特遣部队作战》以及《联合出版物3-40——反大规模杀伤性武器》。因此,虽然联合部队司令部的定义将联合跨机构特遣部队任务限制在了缉毒作战中,但是这一概念至少还出现在涉及特种作战和反大规模杀伤性武器任务的条令之中。联合跨机构特遣部队并不只在军队条令中简单地涉及到了,而且这一组织结构也没有得到行政指令或者法律形式的确认。该种组织结构通过由每一个参与机构或者部门签署的协议备忘录来获得相应的权限。某一联合部队司令部白皮书提到虽然参与的机构将某些属于它们的资源置于联合跨机构特遣队的另一个机构的领导之下,但是这些联合跨机构特遣部队并没有实现真正的统一指挥,因为不同的机构依然保留了许多各自的权力、职责和管理权限。然而,许多参与机构和部门的战场级司令部都配置在联合跨机构特遣部队的一体化参谋结构下,这就使该组织能够克服传统的机构障碍并推动快速一体化的行动。

  目前我们只能看到两支常备的联合跨机构特遣部队:美国太平洋司令部下属的联合跨机构特遣部队——西部(JIATF-W)以及美国南方司令部下属的联合跨机构特遣部队——南部(JIATF-S)。这两支特遣部队都组建于1989年,并且其任务都是禁毒作战。同联合部队司令部的定义不同的是,这两支联合跨机构特遣部队并不是由军方的指挥官领导的,而是由国民警卫队的一名海军少将领导的,该指挥官隶属于国土安全部而不是国防部。

  联合跨机构特遣部队——西部是美国太平洋司令部用于为太平洋司令部责任区内的禁毒作战提供国防部支援的代理执行机构。该部队将提供跨机构情报融合、支持美国的执法行动以及发展责任区内伙伴国家的缉毒能力,其目的是侦察、扰乱和瓦解该地区内与毒品相关的跨国威胁。1989年,该部队首次组建于加利福尼亚州,即“第5联合特遣部队”,1994年该部队被划归到位于夏威夷的美国太平洋司令部的管辖之下。联合跨机构特遣部队——西部包含大约82名现役和文职人员,他们来自全部的5个军种以及国家情报机构和美国联邦执法机构,包括缉毒总署(Drug Enforcement Administration,DEA)、联邦调查局(Federal Bureau of Investigation,FBI)以及移民和海关执法局(Immigration and Customs Enforcement,ICE)。

  联合跨机构特遣部队——西部采用了跨机构混合能力来(通过向美国太平洋司令部责任区内支持执法机构的美国大使馆提供情报分析专家)实现地区内的禁毒作战的目标;为地区内的伙伴国家构建跨机构情报融合中心;建立相关的基础设施,例如伙伴国家内的边界巡逻站和海关检查点;为伙伴国家的军队和执法机构提供缉毒训练。

  1999年,联合跨机构特遣部队——南部在佛罗里达州的维基斯特市成立了,这支部队是由其他两支国防部于1989年建立的缉毒特遣部队合并组成的。联合跨机构特遣部队——南部的任务是侦察、跟踪并将可疑的毒品交易目标移交给相应的执法机构、促进地区安全合作以及协调美国本国和伙伴国家的禁毒行动。由于《波西安保法案》限制了美国将军队用于执法行动,因此联合跨机构特遣部队——南部中的军方人员和资源只能用于侦察和跟踪目标,而执法行动必须由执法机构来完成。由于这些执法机构是联合跨机构特遣部队的组成部分,那么从军事跟踪转向执法行动之间就几乎不存在任何断层。

  联合跨机构特遣部队——南部拥有一种一体化的跨机构结构,包括由一名国名警卫队的海军少将担任其指挥官、一名来自海关和边界保护总署(Customs and Border Protection,CBP)的官员担任副指挥官、一名高级对外事务官(Foreign Service officer,FSO)作为指挥官的对外政策顾问,此外还有来自美国各军种、国民警卫队、海关和边界保护总署、缉毒总署、联邦调查局、移民和海关执法局以及美国情报机构(包括中央情报局、国家安全局和国家地理情报局)的成员参与。跨机构领导机制也将继续延伸到更低层级的机构;负责情报和作战的指挥官都由现役军官担任,而负责情报的副指挥官则来自缉毒总署,负责作战的副指挥官则来自海关和边界保护总署。这种一体化结构包括一种重要的一体化单元——所有配属给联合跨机构特遣部队——南部的人员(不管他们之前来自哪个机构)都由他们所属的特遣部队指挥官(而不是他们原来机构中的某个人)进行评价,这就赋予了联合跨机构特遣部队——南部在对其人员就他们在特遣部队内的工作表现进行奖励方面(而不是其对于原部门或者原机构的忠诚)所有的重要权限。

  联合跨机构特遣部队——南部是一个多国机构,来自多个美国南方司令部责任区内或者以外的国家的成员将在整个地区中的司令部和联军部队内进行广泛的合作。法国、荷兰以及英国(这些都是南方司令部责任区内具有领土管辖权的国家)将为特遣部队提供舰艇、作战飞机以及联络军官而加勒比海海域的荷兰军队指挥官还将指挥一支下属的特遣作战群。加上墨西哥,该责任区内共有6个不同的国家提供了联络人员。这种健全的联络计划不仅促进了作战合作,而且其还增强了责任区内的信息共享。联合跨机构特遣部队——南部的组织结构。

  某些评论家认为联合跨机构特遣部队——南部是跨机构组织应该效仿的标准。约翰•菲谢尔(他撰写了大量关于军民关系的文章)指出这一模式是一种用以协调许多跨机构参与者行动的正确的组织结构。美国国民警卫队海军少校汤姆•Stuhlreyer声称联合跨机构特遣部队——南部是非常有效的并且能够最大限度地利用跨机构组织内有限的美国资源。他指出当美国军事力量由于陷入全球反恐战争而无法将力量投向缉毒作战时,那么毒品扣押记录就会逐步降低,这就证明了“在联合跨机构特遣部队——南部的作战中使用联合、跨机构和多国手段的效能和力量倍增效应”。政府问责办公室(Government Accountability Office,GAO)认为南方司令部在跨机构合作方面取得了比其他作战司令部更多的成功,这部分是因为联合跨机构特遣部队——南部的作用。

  根据菲谢尔的结论,联合跨机构特遣部队——南部起作用的真正原因是它在机构上就是一个具备统一指挥能力的组织。其次这支部队的指挥官拥有雇佣和解雇的权力,包括分派任务、对部队进行编组并指导行动。然而由于联合跨机构特遣部队——南部并没有得到行政指令或者法律的确认,因此它的权力很大程度上依然是自愿性质的。Stuhlreyer认为联合跨机构特遣部队——南部是一种“意愿联盟”并指出所属的军事人员必须服从正规的军事命令和纪律,但是只要该特遣部队司令部有助于它们实现各自的跨机构目标,那么跨机构的伙伴们就只能服从联合跨机构特遣部队——南部的指挥和管理。

  3.亚洲海啸(2004-2005)——应对自然灾害

  尽管美国国际开发总署的对外灾难援助办公室是主要的负责机构,但是报道灾难或者人道主义危机的媒体逐渐趋向于关注军队对于这些事件的反应。军队都是首先(也是非常明显的)做出反应的群体,并且军队会比其他美国机构投入更多的人员和装备。

  应对2004年12月26日的亚洲大海啸为我们提供了一个非常好的关于美国某个不完全协调的跨机构组织应对人道主义危机的例子。这一次海啸席卷了整个南亚以及非洲海岸并且其人道主义营救和重建行动的规模也是世界上历次自然灾难中规模最大的。美国在海啸发生之后的数个小时内就展开了救援行动。由于美国政府缺乏一个连贯而正式的跨机构方案,美国国际开发总署、国务院、军方以及其他联邦机构都根据自己的程序制定了各自的救援方案。

  美国太平洋司令部领导了军方的灾难响应行动并迅速将其纳入了联合作战中心(Joint Operations Center,JOC)的“24/7作战方案”。太平洋司令部建立了一支名为“联军支援部队-536”(Combined Support Force-536,CSF-536)的联合特遣部队来执行军方的人道主义救援行动。虽然在部队编制中“联军”一词通常情况下是指代多国联军作战,但是“联军支援部队-536”在灾难响应行动中从来没有对美国军队以外的军队实施过作战控制。尽管如此,大量的国际军事行动都依赖于由美军提供健全的指挥、控制和通信能力。“联军支援部队-536”依次为每一个需要美国投入大量军队的国家建立了下级的联军支援群(Com¬bined Support Groups,CSG),而且每一支联军支援群负责支援相应国家的美国大使和跨机构国家团队。在行动的顶峰时刻,大约有17000名美国军人参与了救援行动。

  由于许多灾难从根本上摧毁了当地的交通和通信设施,因此救援行动中最紧迫的任务之一是提供后勤、运输以及通信能力。各个联军支援群将执行搜索和营救行动、运输并分发救援物资、提供紧急运输能力并协助对灾难做出整体的评估。随着后勤和运输设施逐步恢复,而且当地政府、非政府组织以及其他参与行动的非军方机构获得了足够的能力,那么对于军队的需求可能会相对提前结束,而其他机构的救援行动可能会持续数月或者数年之久。

  美国国际开发总署同样也对海啸做出了快速反应。它的对外灾难援助办公室向受影响的国家派出了灾难救援响应分队(Disaster Assistance Response Teams,DART),同时还派出了熟悉当地文化的专家作为美国与当地政府和民众的联络员。灾难救援响应分队的首要任务是评估灾难的影响这样才能有针对性地根据每个国家的需求以及当地基础设施接收援助的能力来制定相应的救援计划。由于海啸影响的范围非常巨大,对外灾难援助办公室对参与救援的美国军方特种作战部队和海军陆战队进行了相关训练,这样他们就能够增强灾难救援响应分队的能力。除此之外,对外灾难援助办公室还向太平洋司令部派出了一支两人小组作为太平洋司令部、位于华盛顿的对外灾难援助办公室总部以及行动一线的灾难救援响应分队之间的联络人。

  在每一个受影响的国家中,美国大使都担任了该国中美国救援行动的整体协调人。许多国家的美国大使馆都制定了相应的灾难应急计划,这就为国务院的应对行动提供了一个出发点。当海啸爆发的时候,各个大使馆迅速与当地政府、该国内的其他外交任务、当地的非政府组织代表以及美国军队共同启动了灾难救援协调机制。同样,他们还与当地政府签署了关于军队身份的协议、推动了美国与本国之间的信息流通性并使救援物资能够顺利通过海关。在每一个国家中,美国大使馆在制定美国响应计划中担任了领导角色,包括当地政府能够接受何种以及以何种方式接受外国援助。

  为了协调华盛顿的跨机构政策行动,国务院、美国国际开发总署以及太平洋司令部签署了一份临时的合作协议。在地区范围内,太平洋司令部试图通过建立联合跨机构协调小组(Joint Interagency Coordination Group,JIACG)来专门为灾难响应提供跨机构协调,从而与其常备的联合跨机构协调小组区别开来。由对外灾难援助办公室向太平洋司令部派出的两人联络小组最初工作于这一负责灾难响应的联合跨机构协调小组内,但是其很快就被转移到了太平洋司令部的联合作战中心内,因为这样能够更好地向军队提供态势感知并担任与华盛顿和一线的由对外灾难援助办公室派出的分队之间的联络员。

  试验负责灾难响应的联合跨机构协调小组并没有获得成功,因为在新的联合跨机构协调小组组建之前,应急救援过程在很大程度上就已经结束了。然而,对外灾难援助办公室的联络分队在建立美国跨机构参与者之间的高度互信方面却表现得非常成功并且由此在响应行动中带来了广泛的跨机构合作。负责灾难响应的跨机构组织结构如图2所示。

  美国的灾难响应行动总体上是成功的。多个大使馆在国家层级的跨机构协调程序都取得了非常好的效果,地区范围内军队的响应行动也非常有效,此外,美国国际开发总署的对外灾难援助办公室也发挥了它的关键作用,尽管这些地区内的协调行动是临时的。

  对于只涉及单个国家的灾难来说,这种程序可能已经是足够好的了,但是如果灾难涉及到多个国家,那么一种区域性协调应对行动可以更好地完成救灾任务。虽然目前尚没有正式的大使馆以上的用于灾难响应行动的跨机构条令、程序或者机构,但是太平洋司令部长期以来在人道主义救援的计划、演练和执行(许多情况下是与当地的伙伴国家和其他美国机构进行合作)方面的经验能够为临时的区域跨机构灾难响应行动提供一个出发点。

  4.阿富汗战争(2001年-至今)——反叛乱作战和反恐作战

  美国在阿富汗超过9年的战争行动为在军民反叛乱作战中建立更加有效和正式的协调机制提供了一个稳定的发展机遇。随着2001年10月“持久自由行动”的爆发,最初的协调仅限于军方和情报机构(主要是中央情报局)之间以快速计划和执行打击基地组织和阿富汗塔利班政府的行动为目的(尽可能少地使用美国军队)而建立的协调机制。即便在塔利班政府被推翻并且大批美国军队进入阿富汗之后,军队、发展机构和外交机构之间依然缺乏必要的协调机制。

  2002年晚期美国刚刚在喀布尔重新设立大使馆之后,一个能够增强军民协调和联合行动的机会很大程度上就被浪费了,虽然大使馆一直都在致力于阿富汗的恢复发展以及重建阿富汗政府。由丹•麦克尼尔中将和约翰•瓦因中将指挥的美国军队的重点是反恐作战任务。瓦因将军明确强调了军队的任务是反恐作战而不是反叛乱作战或者国家建设,即禁止他麾下的军队使用“反叛乱”这一词来描述他们的行动。

  美国在阿富汗的军民协调机制在2003到2005年期间得到了极大的改善,这主要归功于新任的美国大使扎尔梅•哈利勒扎德和驻阿富汗美军司令大卫•巴诺中将。巴诺将军认为军民协调机制对于实现美国在阿富汗的目的非常重要,因此他将他的住所搬到了位于喀布尔的美国使馆区内,并在哈利勒扎德办公室的隔壁设立了一个办公室,同时他还参与使馆日常的国家团队会议。巴诺也向美国大使提供了5名军事计划者,这5名军方人员将与使馆人员共同组成使馆的跨机构计划小组并为美国制定一项协调的阿富汗战略。由此产生的军民战略会将美国的重心从反恐作战转向反叛乱作战和国家建设,从而建立两个地区总部来指导每一区域内的联合行动并保证大选活动的顺利进行、减少暴力并开展重建工作。哈利勒扎德/巴诺建立的军民协调机制是由他们个人来完成的,而没有正式得到法律或者行政指令批准。2005年,当罗纳德•诺依曼大使和卡尔•艾肯伯里中将取代了哈利勒扎德和巴诺后,这一军民协调机制就被终止了。艾肯伯里中将将军队的重心重新转向了反恐战争的“杀伤或者俘获”作战,这就导致了平民伤亡的增加而阿富汗民众对于美国的支持率也随之急剧下降。政治家和阿富汗问题专家赛思•琼斯总结指出“哈利勒扎德和巴诺在其任期内煞费苦心建立的这一军民协调机制被彻底摧毁了”,参议员约翰•麦凯恩指出“2003年晚期到2004年早期这段时间内,我们一直都能够正确地处理阿富汗问题,但是…我们不但没有巩固这一成就,反而将其浪费了…我们一体化的军民指挥结构被瓦解了,取而代之的是一种各自为政且功能失调的机制”。

  2007年,美国大使威廉•伍德和丹•麦克尼尔将军取代了诺依曼和艾肯伯里。大卫•麦基尔南将军在2008年取代了麦克尼尔。在这一时期,军民关系很大程度上继续保持在诺依曼和艾肯伯里时期的那种状态,即军队主要关注动能反恐作战和训练阿富汗国家陆军,而民事机构则独自致力于外交和发展目标。2009年早期,即麦基尔南将军任期的晚些时候,美国再一次开始建立了更加完整的军民协调机制,即行政工作小组(Executive Working Group,EWG),这个小组每月会将来自国务院、美国国际开发总署以及军方的负责人召集到一起讨论军事和民事计划与作战并同步跨机构行动。高层的行政工作小组会得到一个名为“一体化军民行动小组”的工作级的跨机构工作组的支持,这个小组的工作人员主要由来自国务院的重建和维稳协调办公室、美国国际开发总署以及东部地区司令部和国际安全援助部队(International Security Assistance Force,ISAF)的美国军事人员组成。

  美国在阿富汗的军民协调机制的临时性倍受诟病。2008年4月,众议院武装部队委员会报告称“正确的跨机构和程序必须拥有其相应的地位并保持持续的运行,而不是完全依靠个人来取得成功”。某一在前驻阿美军高级军事指挥官发现“2009年阿富汗战场上最严重的挑战并不是塔利班…不是统治方式…不是安全…而是部门联合行动的彻底失败”。当年的4月,国防部长罗伯特•盖茨表达了他对麦基尔南将军在军民协调行动方面的不满,他指出北约的国际安全援助部队指挥官需要重点关注军事和民事行动之间的协调性。

  美国驻阿富汗的领导机构在2009年再一次发生了改变,即由退役中将卡尔•艾肯伯里担任大使(8月29日)而斯坦利•麦克里斯特尔则担任北约国际安全援助部队和驻阿美军指挥官(6月15日)。根据华盛顿的命令,新的领导团队很快开始制定一体化的军民计划。他们组建了一个由来自重建和维稳协调办公室(包括其他的民事机构和来自东部地区司令部和国际安全援助部队的美国军方人员)的计划者们组成的计划小组,2009年8月10日,该小组正式发布了由各个机构签署的《阿富汗一体化军民作战计划》。

  新的计划在驻阿美军的所有层级都建立了一种协调的军民决策程序。在首都喀布尔这一国家层面,美国建立了多个跨机构小组。这些由各部门首脑组成的小组(美国大使和阿富汗国际安全援助部队和驻阿美军指挥官)负责最终的协调和决策。行政工作小组(包括来自美国大使馆、驻阿美军和阿富汗国际安全援助部队中美军部队的人员)包含了一个由部门副职组成的机构,其主要职责是制定政策和决策。战役计划中的若干任务域拥有国家级的工作小组,这些小组负责管理和评估计划中每一个任务域中的程序。大使馆中的政治——军事部门将为行政工作小组和国家级的工作小组提供计划和评估支持。除此之外,大使馆中的文职人员将根据职能(而不是机构、权限)进行重新编组。

  在战场上,美国在两个地区司令部、每一个子区域内的美国旅级特遣部队以及每一个省级行政区内都设立了文职领导职位。这些文职领导负责协调美国驻阿富汗的所有文职人员(在其本级或者下级)的活动,这些文职人员直接对美国大使负责并担任本机构内与军事指挥官对等的职务。这种同时担任美国跨机构文职人员领导和与美国军事指挥官对等职务的双重角色旨在实现每一层级的军民联合行动。除此之外,每一个地区都建立了一个名为“地区一体化分队”的机构,它由地区司令部指挥官、负责该区域的美国特种作战部队指挥官、文职领导以及来自参与该地区行动的各个美国机构的代表组成。每一个地区司令部也建立了一个军民融合小组负责建立该地区的通用作战态势图。此外还有若干类似的军方机构会参与子区域、省级和市级行政区内的行动。虽然目前只有美国建立了这些军民协同机构,但是战役计划要求这些机构能够把美国以外的军队和文职人员囊括进去。美国的阿富汗机构组成结构如图4所示。

  虽然这些平行的军民组织机构是迄今为止(阿富汗战争爆发9年以来)美国所建立的最紧密的军民协调机制,但是这距离越南战争中真正的一体化民事行动和改革发展支援办公室还有一定差距。国防大学国家战略研究机构的克里斯托弗•拉姆博士以及在联合国驻阿富汗机构中担任过许多职务(2007到2008年)的马丁•Cinnamond博士认为这种新的协调机构存在着缺陷,他们指出:“真正的协调机构需要在每一层级平行的指挥链中都建立协调机制。然而从历史上来看,确保军民合作的方式是正式地整合军事和民事指挥链。”

  正如之前的例子所证明的那样,美国已经在国外的跨机构行动中采用了许多组织结构。虽然这些组织结构确实在某些跨机构国外行动中获得了成功,但是这些成功通常会耗费大量的资源、时间和对外声誉,因为跨机构行动中的多种要素都没能以一种同步的手段来实现联合行动。本文的下一部分将阐述4种潜在的重组危机特遣部队这一级的跨机构体系的手段,其目的是实现更好的联合行动。

  建议的机构改革

  自从1986年《戈德华特——尼科尔斯国防改革法案》通过以来(这部法案将各军种统一到一个联合作战团队中),学术界出现了大量关于提高跨机构行动联合程度的研究报告、书籍、文章以及文件。“9.11”恐怖袭击之后,大多数作者都在关注专门与反恐作战任务相关的问题和解决方案。紧随2003年美国入侵伊拉克行动的是许多人将注意力转移到了维稳行动、重建行动以及反叛乱作战上来。然而,审查整个政府范围内在反叛乱作战、缉毒、反恐、发展援助、重建和维稳以及自然灾害响应任务方面的联合行动程度的相关研究报告却相对较少。

  对于这些作战级的慎重或者危机行动任务来说,在过去20年中我们所建议的那种机构改革通常分为4大类:一个跨机构组织、一个国务院领导机构、一个军事领导机构或者一个平行的结构。对于目前的实践来说,美国政府所建立的最紧密的作战级的跨机构组织是美国南方司令部和太平洋司令部下属的联合跨机构特遣部队,这类部队将军队、执法以及情报人员整合到了一个联合机构之下。目前和近期都没有出现由国务院领导的以应急作战为目的的子区域跨机构组织的范例,虽然由每一个美国大使馆的大使领导的国家小组为跨机构组织(由国务院领导)提供了一个稳态的例子。另一方面,还有一些由军方领导的跨机构组织的例子,包括越南战争中的美国对越军事援助司令部——重建和维稳协调办公室构架。目前在阿富汗有一个平行的构架,即美国大使馆与军队联合特遣部队之间的协调,但它们相互之间没有正式的隶属关系。在人道主义响应行动中,同样也有一个平行的结构,例如在应对2004年的亚洲海啸的行动中,军队和其他机构之间进行了协调但相互之间并没有隶属关系。下一部分阐述了4种机构改革模式。

  1.跨机构体制

  第一个作战级的改革模式构想建立了一支一体化的用于应对危机行动的跨机构特遣部队,同时还整合了跨机构的民事和军方行动以及指挥构架。这一构架类似于目前太平洋司令部和南方司令部的联合跨机构特遣部队,虽然这两支部队的指挥权都在增强。这个改革模式中最突出的部分是2004年夏季的《国防科学委员会》(Defense Science Board,DSB)的研究项目、2008年的《锻造一个新的盾牌》以及2009年的《将理念转化为行动》等报告,这些报告来源于“国防安全改革项目”(Project on National Security Reform,PNSR)。

  2004年的《国防科学委员会》建议建立一个联合跨机构特遣部队,这个特遣部队由在相关作战区域内进行作战的领导组成,包括大使、美国国际开发总署的目标国主管、中央情报局分站站长以及其他高级机构代表。这些人员将得到相关国防部人员的支持,从而将计划与更高级别的机构整合起来并确保所有美国的参与人员都能够协调行动。

  在该委员会2008年和2009年的报告中,“国防安全改革项目”小组建议建立一个一体化的跨机构危机特遣部队(Crisis Task Forces,CTF)来执行危机作战任务。危机特遣部队将建立一个一体化的军民指挥链。一支危机特遣部队只设立一名指挥官、完成一项明确的任务并获得与指定任务相当的权限。危机特遣部队的指挥官可能是来自军方也可能来自民事机构,这要视具体的安全态势而定,同时特遣部队还将得到一个跨机构参谋机构的支持。危机特遣部队的指挥官将通过国家安全顾问(重大的危机事件)或者相应指挥官所属的部门(相对不那么重要的危机事件,例如某个领导机构)直接向总统报告,这种报告机制似乎存在使总统和国家安全委员会陷入过重负担的可能。为了确保危机特遣部队的指挥官拥有所需的权限,“国防安全改革项目”的研究小组指出危机特遣部队应该得到国会的授权和总统的特许。

  最近以来,杰弗里•布坎南以及其他人在2009年《联合部队季刊》的一篇文章中建议建立一支联合跨机构特遣部队来执行作战级的危机作战任务(这一任务是联合且跨机构的)并通过联合跨机构特遣部队指挥官为建议的地区跨机构指挥官(或者通过国家安全委员会向总统)提供对所有下属的跨机构部队进行战术级指挥的权限。

  某些人建议建立一个联合政府特遣部队(Joint Government Task Forces,JGTF)来用于执行跨机构应急作战,这支特遣部队将由军方或者民事机构领导,具体是根据哪一个机构的核心能力最接近于特遣部队的主要任务。这就意味着某一民事机构的官员能够指挥所属的军方部队。这一建议的联合政府特遣部队将比目前太平洋司令部和南方司令部下属的联合跨机构特遣部队拥有更强的指挥能力。在联合跨机构特遣部队——南部和联合跨机构特遣部队——西部中,特遣部队指挥官只能对参与部队实施战术控制,而作战控制权依然属于原来的机构。该研究计划建议将作战控制权移交给联合政府特遣部队指挥官,这类似于只由军队组成的联合特遣部队。同时该研究还建议通过更强的联合政府特遣部队模式将现有的两支以及任何一支未来的常备联合跨机构特遣部队整合起来。其他人还建议使用并不熟临时的跨机构特遣部队来执行危机作战任务。这些跨机构特遣部队将进行任务编组以使用跨机构合成能力来完成特定的任务并对所有下属的用于计划、演练和执行任务的部队实施作战级的指挥与控制。

  2005年《政策审查》中的一篇文章建议建立特定任务所需的跨机构特遣部队。这些一体化的特遣部队将由总统特别代表进行指挥,该代表将直接向总统报告并拥有一个由来自所有相关机构的代表组成的司令部机构。本文并不是专门为了研究怎样将民事和军事机构相关起来,但是据推测这些机构都将置于一体化的特遣部队机构下。这一模式主要的问题是建议让特遣部队指挥官直接向总统报告;少数一体化的用于应对全球范围内危机事件的一体化特遣部队将很快使总统和国家安全委员会不堪重负。

  2.国务院领导模式

  第二种作战级的以危机作战为目的的改革模式将让国务院负责跨机构特遣部队。有趣的是,在20年的改革过程中几乎没有出现过这一模式。然而,由大使领导的跨机构目标国分队是所有美国大使馆执行稳态作战的标准,因此这一模式同样也非常适用于应急作战。

  在由国务院担任领导机构的模式下,美国政府将建立一支类似于本文前一部分所描述的那种跨机构特遣部队,但是跨机构特遣部队的领导者总是来自于国务院。在一个驻有美国大使馆的国家中,由美国大使来领导跨机构特遣部队是非常合乎常理的,因为这一职务已经负有领导目标国内所有的美国跨机构行动的责任(除了军方的大规模战斗行动)。在没有美国大使馆或者没有与美国建立外交关系的地方,总统将指定某一特别代表,这一特别代表将通过国务院这一渠道而不是直接向总统或者国家安全顾问报告。

  在本模式下,对越军事援助司令部——民事行动和改革发展支援办公室结构已经被颠倒过来了,即由文职的民事行动和改革发展支援办公室主任负责美国在越南的整体行动,而对越军事援助司令部的司令则隶属于该文职主任并为整体的行动提供军事支援。同样,在2003年美国入侵伊拉克之后的第一年中,“联军临时机构”(Coalition Provisional Authority,CPA)主管以及总统特别代表(包括大使)L•保罗•布雷默负责美国在伊拉克整体的行动(军方的联合特遣部队将担负支援任务),而不是现有的那种不协调的平行结构。这一建议的理由是在复杂的作战中(例如反叛乱作战或者战后维稳和重建行动),我们所期望的最终结果是政治性的,而不是军事性的。虽然安全是整体行动的必要部分,但是越南战争、伊拉克战争和阿富汗战争中美国行动的连年失败表明如果没有紧紧围绕整体的政治目标,那么大规模军事行动即使耗费了巨大的人力物力也丝毫无助于战略目标的实现。这一模式试图让正确的高级文职领导人在执行应对行动中正确理解美国广泛的目标。

  3.军方领导模式

  第三种用于危机行动的改革模式将让军队负责跨机构特遣部队,正如美国越南战争中所采用的对越军事援助司令部——民事行动和改革发展支援办公室结构。另一方面有一点也非常有趣,那就是在关于这一模式的文章中很少会讨论这一点,尽管事实上许多历史学家和军事分析家们赞扬了越南战争中的重建和维稳协调办公室结构。

  在这些文献中能够发现的关于这一模式的仅有的建议源于2006年某一支持一种类似重建和维稳协调办公室结构的文章。国务院的重建和维稳协调办公室将建立一个民事跨机构组织,这一组织将作为军方联合特遣部队的下属机构,这也是越南战争中对越军事援助司令部——民事行动和改革发展支援办公室所采用的方式(军方领导机构模式)。这一研究声称这一模式比目前的联合跨机构协调小组和联合跨机构特遣部队模式更有优势(这些模式试图在不实现联合指挥的情况下实现联合行动),同时也优于今天频繁使用的平行结构。平行结构反映了美国在越南战争中所采用的那些不成功的举措(在建立民事行动和改革发展支援办公室结构之前)。

  4.平行结构

  最后,第四种模式将采用一种平行的军民结构,在这一结构下,军方和民事机构都不负责整体的军事行动。这一结构最大的拥护者是战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS),而几乎没有其他人赞成这一模式。“国防安全改革项目”研究小组声称“在战场上建立军事和民事两条指挥链会使实现目的和行动的统一变得更加复杂”。

  美国海军陆战队中校哈罗德•范•奥普多普在2005年7月《小规模战争期刊》的一篇文章中建议采用一种更加经典的平行结构,从而建立一个可部署的联合跨机构协调小组,该小组会将目标国内的所有跨机构力量统一到单个机构之下,这一机构在作战中是与军方的联合特遣部队平行的。根据态势,无论是可部署的联合跨机构协调小组还是联合特遣部队将成为被支援的司令部,而其他力量则将担负支援角色。在大规模战斗行动中,联合特遣部队将成为被支援的司令部,而在人道主义响应行动中,可部署的联合跨机构协调小组最有可能成为被支援司令部。范•奥普多普指出许多作战计划包含了阶段计划,而可部署的联合跨机构协调小组和联合特遣部队之间的被支援/支援关系会随着战役阶段的变化而变化;目前,联合特遣部队将在向战后维稳和重建行动过渡期间的领导地位转交给了可部署的联合跨机构协调小组。

  战略与国际研究中心研究小组建议建立一支更加一体化的特遣部队结构,尽管拥有一体化的参谋机构和高度的协调性,但是这支特遣部队依然拥有两名通过独立的指挥链向华盛顿报告的领导。战略与国际研究中心小组建议建立一支跨机构特遣部队来整合所有参与危机处理行动的美国机构的日常行动。跨机构特遣部队将被部署到战场上并由一名军方的联合特遣部队指挥官和一名由总统任命的特别代表进行联合指挥。

  总统的特别代表(美国大使或者另一名具有相当级别的高级文职领导)将负责实现美国的整体目标并拥有对所有部署在战场之上参与行动的美国文职人员的命令权。总统特别代表将直接通过国务卿向总统报告。联合特遣部队指挥官作为一名高级军官将负责军事行动并对所有部署到战场上参与行动的美国军队实施作战控制,同时他还将向地区作战指挥官报告,这就导致传统的军事指挥链依然没有瓦解。虽然特别代表无权直接指挥联合特遣部队指挥官,但是他(或她)能够对国家安全委员会或者总统的决定提出反对意见。

  特别代表和联合部队指挥官将得到一个一体化跨机构参谋机构的支持,这一参谋机构主要是由联合特遣部队指挥官所辖的军方人员以及特别代表所辖的多个机构的文职人员组成。哪里有美国的大使馆,那么这一一体化的参谋机构就将加强这里的目标国分队,而这一参谋机构随后就将成为支援作战的参谋机构。

  分析与建议

  美国在反叛乱作战、禁毒作战、反恐作战、发展援助、重建和维稳以及自然灾难响应任务中所采用的组织结构(包括过去和现在)能够为我们提供有益的指导。对以上4种建议的组织改革模式的审查引发了这样一个问题,那就是何种标准将推动跨机构行动的变革。

  1.改革的评判标准

  根据针对目前的跨机构结构的批判以及在最近和正在进行中的行动中发现的问题,现在本文将提出评估跨机构改革的标准。理想情况下,一种更好的跨机构结构将完成13项事宜。

  首先,许多评论家坚持认为军队在对外政策中的作用过于巨大,因此改革必须在增强国务院在跨机构行动中领导美国对外政策能力的同时降低军队的影响力。负责政治军事事务的助理国务卿约翰•希伦在2005年指出:“如果我们破坏(然而是无意的)了美国政府对外政策领导机构(例如国务院)向那些我们试图塑造和改变其行为的行动者提供可靠而持续信息的能力,那么我们将失去影响力和合法性。”同样,2006年参议院对外关系委员会调查表明:“有证据表明有些东道主国家正在质疑美国日益增强的海外军事力量。”同样的,2008年6月,国防部长盖茨对于对外政策中的“潜移默化的军事化”发出了警告并支持让国务院发挥更多的作用。最近,参谋长联席会议主席(Chairman of the Joint Chiefs of Staff,CJCS)海军上将迈克尔•马伦指出:“军队过多地控制了美国的对外政策。”

  其次,改革必须制定比现在更协调的作战层级的计划。我们有很多战例,例如1989-1990年干预巴拿马和2003年入侵伊拉克的行动,各个参与机构在行动的计划阶段缺乏必要的协调,这就导致了在执行过程中出现了许多重大的问题,特别是军方感觉是时候将行动的职责移交给另外的机构。在“正义事业和推动自由行动”(巴拿马)中,军队于1987年开始制定应对政权更迭和战后行动的应急计划,但是考虑到作战保密的问题,军队一直到入侵行动(1989年12月)发起前几天才与其认为将发挥重要作用的机构讨论行动计划。在“伊拉克自由行动”中,来自军方、国务院以及美国国际开发总署的计划者们制定了各自的战后计划。最终,美国准备用于伊拉克战后行动的计划是由国防部制定的,这项计划始于2003年1月(没有与之前的国务院或者美国国际开发总署的行动进行协调)。缺乏协调的行动计划导致美国不得不延迟了在伊拉克的战斗维稳行动,这就为后来的叛乱行动埋下了伏笔。

  再次,改革必须产生行动执行过程中的跨机构联合行动。不协调的行动会浪费时间和资源并会使实现美国目标的行动变得更加困难。例如,如果陆军工程兵部队建立了一个学校但是美国国际开发总署并没有提供用于教师培训的资金,那么这一成果就会被浪费并可能产生相反的效果,因为当地的民众可能会怀疑美国的能力或者承诺。缺乏统一性是美国在伊拉克许多行动的特征。2009年政府问责办公室的研究报告表明:“自从2005年以来,多个美国机构(包括国务院、美国国际开发总署和国防部)都各自发起了行动来提升伊拉克政府各部门的统治能力,而没有建立一个领导机构来进行整体的指导以整合他们的行动。”

  第四,任何重组跨机构结构和程序方面的进步必须建立一个比多个独立运行的机构更加有效(可能也是更有效率的)的系统,而不用额外增加与跨机构协调相关的上级机构和资源。我们非常需要更高的有效性,或者改革会产生相反的效果。更高的效能是我们非常期望的(虽然并不需要)。国家安全改革计划的研究小组指出“目前的系统会对效率和效能产生消极影响,因为这会暗中破坏合作和协作性…在这种系统中各个机构和它们的人员之间的竞争和信息囤积是一种非常普遍的行为。”

  第五,改革应该明确各个领导的职责并赋予他们必要的权限来履行这些职责。杰出的管理学理论家林德尔•厄威克建立了两种具有实用价值的概念:权力的基本原则指出从管理结构的顶层到每一个个人都必须有清晰的权力界线,并且还必须确立一致性原则,即某一领导人必须被赋予与其职责相当的权限。他认为,无论一个机构有多复杂,都应该坚持这些原则。在大多数情况下,当前的跨机构系统协调只确立了职责而没有明确定义一条指挥链或者赋予某一领导对于所属人员、资源或者调用其他机构的权限。

  第六,单个或多个领导所作出的决策必须被领导所属机构以外的参与者们认为是合法而可信的。机构改革专家和目前的空军部长迈克尔•唐利指出:缺乏充足的权力和模糊且不清晰的职责意味着决策的合法性将会受到挑战。这在目前的系统中非常常见,由某一机构的领导所做的决策对于另一个执行机构并没有约束力。

  第七,跨机构行动的领导者们必须能够使用所需的财政、人员和物质资源(而这些资源可能来自其他机构),这是为了完成其指定的任务。例如,国务院或者美国国际开发总署经常被赋予完成外交或者发展任务,而完成这些任务离不开由军方提供的后勤或者安全资源。

  第八,某一领导和机构与总统之间必须建立一条清晰的指挥链,因为总统是对外政策或者国家安全问题方面的最终决策者。这就再一次重申了厄威克的权力原则,即建立一条从高层管理者到每一个个人的权力线。通常向国家安全委员会报告或者战场中的多个指挥官向华盛顿的不同领导报告的体制会导致与总统之间建立不明确或者多个相互冲突的权力链,而这与本原则是向违背的。

  第九,这种结构可能会使总统和国家安全权力小组陷入不堪重负的境地,因为他们需要专注于战略目标和政策而不是危机决策。“国防安全改革项目”研究小组指出:虽然白宫在跨机构任务中采用的集权手段…风险导致在政策执行控制中出现了一条难以逾越的鸿沟…这会逐渐毁灭国家安全委员会,而这会阻碍实时的、恪守纪律且一体化的决策规划和方案评估并且肯定无法进行慎重而细致的战略规划。任何对于跨机构系统的改革必须让总统及其顾问们解放出来去从事战略指导行动,而这有赖于有效的分布式国家安全问题管理机制的建立。

  第十,改革应该改变国务院和国防部之间政府权力和威望之间的不平衡状态。国务院在预算和人员方面明显低于国防部。国防部每年拥有6600亿美元的预算并且其工作人员的总数大约是300万,而国务院每年只有500亿美元的预算且其工作人员的总数不到6万人,而其中只有6400名是对外事务官。要确保国务院在跨机构行动的作用需要另外一种力量,并且如果国务院要从国会获得更多的资金和人员,那么它就必须树立更高的威望。即使国防部长盖茨也认为国务院需要更多的资源和更强的能力来参与到跨机构行动中,他指出只有在国务院获得与其任务相当的资源时,政府才能完成其整体行动。

  第十一,为了建立协调的跨机构系统来不断提升其能力,来自各个参与机构的人员需要接受与其他机构协同行动的训练并获得相关的经验。相比于平行的烟囱式机构或者只通过小型跨机构单元来达成协调的机构,让来自不同机构的工作级的人员相互之间保持联系的改革方案可能更容易达成这种效果。

  第十二,任何针对跨机构系统的改革应该把建立新系统所需的财政、人员和物资消耗降到最低。面对有限的联邦预算,如果费用增加的话,向国会和华盛顿不同利益集团提出的改革行动都是非常困难的。

  最后,针对跨机构系统的改革应该试图将参与机构之间的文化冲突降到最低。关于不同机构之间的文化差异已经不用再赘述了,特别是军方和国务院之间的文化差异更是如此。如果各个参与机构的工作级人员不把新的工作程序视为对于其职业或者自我价值的威胁,那么改革将更容易获得支持和推行。文化是可以改变的,但是这需要大量的时间和努力。

  2.评估和建议

  对于4种建议的体制的全面观点在评估中受到了认真考虑并且采用了改革的13条标准对其进行了衡量。不考虑每一种方案得分的原因,评估方案只能对其进行定性并且一定程度上是非常主观的。虽然这种模式对于所有的标准都是一视同仁的,但是我们还是可以认为某些因素比其他因素更加重要。这一分析有意避免了这一难题。

  这一分析解释了由某一最符合任务需求的机构的领导指挥的一体化跨机构特遣部队是最佳的选择。目前最常使用的平行结构是4种模型中最坏的选择,而另外两种领导结构模式则位于两者之间。

  美国应该建立一体化的跨机构特遣部队来执行危机行动任务和长期的地区跨机构任务,例如禁毒。每一支跨机构特遣部队将设立一名指挥官、执行一项清晰的任务、拥有相应的资源并获得与其职责相应的权限。跨机构特遣部队指挥官可以是军方或者文职的,这要根据安全态势和哪一个机构的核心能力最接近特遣部队的主要任务,并且如果需要向指挥官提供更高职务和更多权限(跨机构内的国际和国内事务),可以将该指挥官指定为总统的特别代表。跨机构特遣部队将提供来自各个机构(包括军方的)的人员和资源,并且指挥官拥有对所属部队的作战控制权。

  执行要素

  跨机构特遣部队已经在上述每一种背景下进行了合作,但是最突出的当属目前在阿富汗的作战行动。似乎这种方式让美国避免了许多之前在未经协调的行动中所遇到的困难。一旦美国重新在喀布尔设立大使馆,那么美国在阿富汗的所有民事和军事单位将作为一支跨机构特遣部队来展开行动,美国驻阿大使将作为整个行动的监管人,而驻阿美军指挥官将作为美国大使的副手,这是为了通过统一指挥来实现统一行动,而美国之前的行动大多会采用那种以指挥官个人为主的平行指挥体制。或者,跨机构特遣部队可能要在一个更加广阔的作战区域内展开行动,包括阿富汗和巴基斯坦。在这种情况下,跨机构特遣部队指挥官会担任总统在阿富汗和巴基斯坦的特别代表,而跨机构特遣部队将包括美国驻两国的大使以及常规军队、特种作战部队以及中央情报局在两国的秘密行动单位。

  然而,我们必须考虑在采用新的跨机构特遣部队模式时的一些需求。这包括克服政府机构中存在的阻力、让世界上其余国家接受这种新的体制、将改革的费用降到最低并寻求获得改革所需资金的渠道、解决机构文化问题并训练跨机构行动人员以及获得国会的支持和行动。

  1.政府机构中的阻力

  在对美国行政机构进行的任何改革前所必须解决的一个问题是政府机构中存在的强大的阻力,因为他们不希望改变现状。虽然许多军事作家建议进行跨机构改革,但是来自国务院的建议相对较少。这可能是这样一种信号,那就是国务院中的掌权者们并不赞成本文所支持的那些改革。例如,越南战争中所采用的民事行动和改革发展支援办公室跨机构体制得到了国防部的巨大支持但是却遭到了国防部以外的机构的反对,这些机构一直都试图削减民事行动和改革发展支援办公室的资金、人员和任务。类似地,目前国务院内的这些机构也存在这种情况,特别是美国驻非洲各国的大使馆以及非洲事务局(这些机构不支持建立新的美国非洲司令部)。

  国务院的领导层可能担心新的跨机构特遣部队需要太多国务院稀缺的人员和资源,因为这会使其无法拥有足够的人员和资源来完成现有的任务。解决这一问题最好的方法是增加国务院的预算和人员数量,这正是国防部长盖茨、参谋长联席会议主席穆勒以及许多其他人多年以来所提倡的。

  另一个可能会抵制这种改革的群体是美国对外服务协会,这是保护美国对外服务协会官员们利益的交涉机构。对外服务协会的官员们可能担心这些改革可能会影响他们的职业生涯,例如跨机构服务是否会中断其职业生涯或者是否需要在对外服务方面拥有更高的官阶。这些担心能够通过清晰阐述对外服务官员们的职业路线以及提供合适的晋升、薪金或者其他激励机制来解决。

  这些机构中的领导层可能也会抵制新的跨机构体制,这是因为他们的人员在参加跨机构特遣部队时会向其他机构的领导报告,而他们认为这会削弱他们的权力。对于国务院来说,解决领导层的这些担忧的措施可能包括提供更多的人员和资金、阐明并修改其职能和权限以及明确描述这些机构中人员的职业路线(通往更高的领导层)。

  2.外交接受力

  获得来自世界上其他国家对于这一新体制的外交接受力是非常重要的,但这并不是我们所面临的一个主要挑战。当美国执行非战斗行动时(例如灾难营救),许多东道主国家可能更倾向于同由美国国际开发总署的对外灾难援助办公室代表领导的跨机构特遣部队进行合作,而不是由一名军方官员来进行领导。类似地,在复杂的重建和维稳行动中,东道主国家可能认为由高级外交官员或发展专家(而不是一名军官)领导的跨机构特遣部队更加合适,因为这对于他们的国家主权的威胁性相对较小并且民众更加容易接受。当美国在一种非授权环境中进行军事行动时,跨机构特遣部队可能会由一名军官来指挥(至少在初始阶段是这样),该区域内许多受威胁的国家可能更欢迎这种方式,而目标国的观点很大程度上是不相关的。

  3.费用

  由于预期费用的增加,任何跨机构系统改革可能会变得更加困难,甚至不可能实现。虽然对这一改革进行详细的费用评估已经超出了本文的讨论范围,但是我们可以提出一些大致的估算。采用这种模式的花费应该相对较少,这是因为我们所构想的跨机构特遣部队通常是以军队为重心的,例如目前的联合特遣部队以及联合跨机构特遣部队,而其他人员则来自大使馆的国家小组(目前这些小组在行动中通常是与军方平行的)。因此,跨机构特遣部队很大程度上会采用同过去和当前行动相似地人员和资源,但实际的体制结构会变得更加一体化。同样,我们还需要适当数量的来自其他机构的人员;对于小规模的行动来说大约需要10到20人,而大规模的复杂行动则需要数百人,例如在将主权移交给伊拉克政府之前所建立的“联军驻伊临时机构”。目前在任一时间段内,美国在世界范围内都有2到10支跨机构特遣在活动,这就迫切需要100到1000名非国防部人员来参与到这些跨机构行动中来,而每年大约需要1000万到10亿美元的资金来用于支付薪水、训练、退休金以及其他费用。然而,如果法律将这笔人力开支由国防部移交给其他机构,那么成本也不会增加,但这不包括训练所需的费用。转移这笔费用是非常有意义的,因为行动中不断增加的跨机构因素可以降低军队的负担,而1000名国防部人事职位还不到其300万雇员的三千分之一。

  4.人事和文化

  虽然投资建设新的模型可能并不困难,但是为国防部以外的机构招收和训练新的人员可能更具有挑战性,这是因为相比于入门级的军事职务,掌握这些机构所需的技能逐渐需要更高的初始教育程度。而招募所需的人员并在对外服务机构、国防大学或者其他跨机构院校中进行培训可能需要花费数年的时间。

  此外,建立一条真正的跨机构职业路线可能是更重要的。2006年的《四年防务审查》提出了相同的意见,即“跨机构行动需要通过建立国家安全官员职业路线来进行加强”。2010年的《四年防务审查》也谈到了这一问题,其建议国会向政府部门分配更多的资源并全面执行“国家安全职业计划”,从而增加获得机构交叉训练、教育和专业经验的机会。

  《戈德华特——尼科尔斯法案》建立了联合军事小组,这从某种程度上来讲这一小组需要具备联合岗位经验的将官以上衔级的军方人员。作战司令部、联合参谋以及许多联合特遣部队同样为军官获得在联合军事环境中工作(在其职业生涯的不同阶段)提供了大量机会。虽然高级领导职务并不需要授权的跨机构任职经历,但是新的跨机构特遣部队的模型必须为个人在职业生涯的若干阶段获得工作级、一线管理级以及高级(如果美国期望建立一支经验丰富的跨机构专业骨干队伍)的跨机构经验提供机会。这支骨干队伍同样将从参加职业跨机构教育(这种教育类似于职业军事教育)的机会中获益,这类教育将在某一跨机构民事人员的职业生涯的某一或者若干阶段进行。这种方式可能会增加院校和教育指导人员的支出并使相对较小的机构无法拥有足够的人员来确保在满足所有关键岗位需求的前提下派出人员参加院校培训。

  同样,让跨机构服务能够为所有参与机构的机构文化所接受并成为其重要组成部分也是十分必要的。目前,许多非国防部机构内的专家强烈拥护其本机构的文化并倾向于只在本机构内进行工作。随着时间的推移,这种文化孤立现象必须要改变。而明确的跨机构职业路线以及与其他机构的人员共同进行院校培训的机会将有助于推动这一改革,但最重要的是,这一改革的进行仅仅是时间问题。

  5.国会的支持和法规问题

  国家安全体系方面的重大改革(单个机构或者部门以上)最需要总统或者国会的推动。某些人认为总统的行政指令足够解决所建议的改革的合法性问题。虽然某一行政指令可能可以改目前政府机构中的某一跨机构系统,但是历史经验表明这一指令可能无法为下一任总统所接受。例如,克林顿总统为跨机构重建和维稳行动制定的新程序(《总统决策指令——56》)在其任期结束之后并没有得以延续,甚至在其任期内也没有被完全接受。同样,行政指令也无法成为获得国会支持的先决条件,而只有国会才能为行政机构拨款。由于国会的政治权力常常与同国防预算相关的大笔资金紧密相连,因此国会肯定期望参与所有针对国家安全体系的改革行动。战略和国际研究中心的“《戈德华特——尼科尔斯法案》的更深远意义”课题研究小组指出:“国会在改革行动中是非常关键的决定因素。相比于专门由行政机构所采取的改革行动,获得国会授权的群体或者“蓝丝带小组”所提出的建议更有可能提高改革的延续性。”

  持久的改革源于其合法性。历史上有很多这种例子,例如1947年的《国家安全法案》(这一法案建立了国家安全委员会和国防部);1986年的《戈德华特——尼科尔斯法案》则建立了联合军事小组;2002年的法案建立了国土安全部;2004年的法案则设立了国家安全情报总监办公室。

  同样,充足的资源也要依赖于法律。迈克尔•唐利认为一个新的跨机构体制的建立需要法律基础。“很明显,国会有责任提供相关的支持性公共机构资源。”战略与国际研究中心研究小组声称“合法性还可以为重新分配机构权限和资源以确保每一个机构都具备完成其所属任务的能力的基础。”由于许多复杂的行动(这些行动都将通过建立跨机构特遣部队而受益)都充满无法预测的危机,因此为跨机构特遣部队编制预算需要进行假设并具备一定的灵活性(包括国会和行政机构)。国务院和美国国际开发总署的预算包括每年参与特定数量的跨机构特遣部队行动的应急资金,或者也可以通过为特定的危机行动进行补充性拨款来为参与机构提供资金,例如在伊拉克战争和阿富汗战争中国会就采取了这种方法。为了推动联合行动,通过法律拨付的这些资金应该包括机构间进行资金转移的交流机制并为跨机构特遣部队的指挥官提供一些(在必要的情况下并且有专门的限制)对跨机构行动进行优先排序和下达资金转移指令的能力。为了确保对这些资金转移进行监管,法律要求在每一次资金转移之前都需要获得国会的通知。虽然跨机构特遣部队指挥官下达资金转移指令的能力是最近才出现的,但是跨机构资金转移程序本身并不是没有先例的。例如,2006财年的《国防授权法案》第1207款允许国防部向国务院移交1亿美元的资金,这笔资金主要用于国防文章、公共服务、训练或者其他用于支持外国重建、维稳和安全的活动,而由2009财年《补充性拨付法案》设立的“巴基斯坦反叛乱能力资金”允许国务院将所有与此相关的资金移交给国防部或者其他联邦机构,这样它们才能采取行动来保持巴基斯坦反叛乱部队的作战能力。

  最后,设立新的跨机构文职领导者也需要法律,例如负责领导某一应对灾难的跨机构特遣部队的美国国际开发总署对外灾难援助办公室的专家,该专家要指挥参与行动的军队以及来自其他美国机构的人员。美国已经多次尝试了让文职人员来指挥军队,而总统和国防部长负责指挥和平和战争时期的军队而由文职人员担任的空军部长和陆军部长则负责各军种的组织、训练以及装备事务。除此之外,各个美国大使负责指挥相应的跨机构小组,这些小组通常包括相应大使馆内的军队人员。因此,让文职人员指挥军队或者让某一机构的人员指挥其他机构人员的概念也是有先例的。对于跨机构资金问题,国会在批准建立跨机构特遣部队时可以详细阐明权力和相关的约束条件并通过国会听证程序进行监管。相关参与行动的行政机构也可以在需要的时候向国家安全顾问小组和国家安全委员会提出问题和质疑,虽然我们希望当参与机构逐渐适应跨机构特遣部队后,这些疑问能够在强度和频率上都有所下降。

  让新的改革方案获得国会的赞同并不是一件容易的事。之前的改革很大程度上是吸取了二战、营救被伊朗扣押的美国人质行动的失败以及9/11恐怖袭击的叫教训。《戈德华特——尼科尔斯法案》颁布20多年之后的重大教训诱发了必要的改革,但这并不足以影响总统或国会将政治资本放在改革行动上。试图让国会批准在多个机构内进行改革是极其困难的,这是因为分布在不同机构内的权力归属于参议院和众议院的多个委员会。因此,这不仅需要许多不同委员会的联合行动而且还需要知道委员会所拥有的权力可能会随着改革而发生改变。例如,提出的改革可能会大大加强参众两院的对外关系委员会的权力而削弱武装部队委员会的权力。

  此外,国会在评估和解决跨机构行动所缺乏的统一性方面也存在一定兴趣。2009年8月30日,众议员兰迪•福布斯提出了《跨机构合作委员会法案》,这一法案将建立一个委员会来审查美国所面临的长期的全球挑战并提出法律和行政建议来提升跨机构合作性。然而,这一法案并没有获得任何支持,并且自从2009年6月26日之后就一直被众议院政府管理、组织和采购委员会下属的监督和政府改革委员会的阻挠,最终这一法案没有任何实质性的进展。在我撰写本文之时,国会正面临许多其它的重大问题,同时美国也从2011年开始撤离美国驻伊拉克的军队并预计将在2014年从阿富汗撤军,因此未来国会仅仅关注这一改革是不够的。

  结论

  美国政府在国外发起过许多蓄意和应对危机的行动,包括反叛乱行动、禁毒、反恐、发展援助、重建和维稳以及自然灾害响应。完成这些任务所需要的专家分布在多个行政机构并且通常没有一个单一机构能够独立完成这些复杂的任务。在这些由一个以上的美国机构参与的复杂行动中非常缺乏作战级的协调计划和执行,这就会产生人员冗余、隔阂、摩擦和失败。

  过去20年针对这些作战级的蓄意或危机行动任务所发起的机构改革主要分为4类:一个跨机构组织、一个由国务院领导的组织、一个由军方领导的组织或者一个平行的机构。采用了13条标准对这4种模型进行的综合性分析表明一体化的跨机构特遣部队是执行此类作战任务的最佳选择。同时其还表明目前最常用的平行体制是4种模型中缺陷最多的,而另外两种指定领导机构的模式则处于两者之间。

  美国应该建立一体化的跨机构特遣部队来执行应对危机的作战行动和长期的地区跨机构任务。每一支跨机构特遣部队应该设立单独的指挥官、明确作战任务并被赋予与其职责相称的资源和权限。跨机构特遣部队的指挥官既可以是军方人员也可以是民事机构的人员,这要根据安全态势以及哪一个机构的核心职能与特遣部队的主要任务关系最为紧密来确定,同时该指挥官还可以被指定为总统的特别代表以授予其更高的职务和权限,包括跨机构内的国际和国内事务。跨机构特遣部队指挥官将得到跨机构参谋人员的支持并采用军民一体化的指挥链。跨机构特遣部队将得到所需的人员和资源(包括军方的),而跨机构特遣部队的指挥官对所属部队拥有作战控制权。

  目前在推行这项改革的过程中我们遭遇了许多挑战,包括克服来自政府内部的阻力、获得世界上其他国家对于这种新体制的外交支持、把改革的费用降到最低并寻求资金来源、解决跨机构文化冲突问题和训练跨机构工作人员并获得国会的支持,但是目前我们还没有解决其中的任何一项。本质上来讲,新的跨机构特遣部队体制在实现美国的对外政策和国家安全目标方面是更有成效的,而我们为此努力也是十分有意义的。 知远/阿尔法

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140505/n399157532.shtml report 27223 本文主要讨论了美国的跨机构行动机制。作者通过对过去和当前美国跨机构行动机制的以及历次跨机构行动的分析,指出了美国在这方面存在的若干缺陷和不足,进而提出了相应的改
(责任编辑:黄添翼)

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