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谁应领导美国的网络安全行动?

来源:搜狐军事 作者:知远

  目前,为了解决网络安全问题,多个政府部门参与其事。本文分析了各个部门的优缺点,比如政府的执行部门可以让白宫发挥主导作用,它具备集中控制权,能够在总统的支持下制定和执行政策决议。它也可以让一个内阁级政府部门发挥主导权。美国国土安全部目前负责协调各政府机关,保护非军事网络和系统,但每个部门仍然对自己的系统负责。国防部负责保护自己的系统,包括机密的和非机密的,以及国家防御必需的一些关键基础设施。文本提出了一种可选方法是在联邦政府内建立一个新的混合式机构。

  对计算机系统、政府和商业网络的威胁——甚至是对普通公民的个人信息的威胁——近年来已经爆炸式增长,但美国政府未能充分解决这些威胁。一位作者曾指出:今天我们国家面临的“网络威胁[是]最普遍的和最致命的威胁”。面临的危险不再是某个青少年为寻找刺激而侵入当地大学的网络,而是复杂的犯罪企图,以窃取信息或金钱。用来攻击金融系统的技术可以肆掠国家的重要基础设施。2007年,几个内阁级政府部门,包括国防部、国土安全部和商务部也遭到黑客攻击,海量的信息被不明行为体渗透。

  2009年发生了幽灵网络渗透了达赖喇嘛的网络,接着又在2010年发现了“震网”病毒,这表明,民族国家发动的网络攻击已经达到一个空前水平。网络安全已经从20世纪90年代初的一个令人头疼的问题变成了21世纪初的一个与国家安全关系密切的问题。总统奥巴马执政伊始,他最新采取的行动之一就是呼吁对美国的网络安全政策进行全面评估,但几乎没有实施评估报告给出的建议。而当在白宫公布的《网络空间国际战略》几乎没有考虑目前的国内形势。尽管需要制定有效的国家网络安全策略,但对于什么样的领导模式才能达到理想最的效果,缺乏共识,导致政策执行继续拖延。

  几位作者提出了有关美国网络安全政策领导模式的策略和模式。一个特别的想法是由战略与国际问题研究中心(CSIS)的报告《为保护网络空间安全向第44届总统提出的建议》(Securing Cyberspace for the 44th Presidency)提出的,即网络安全政策的制定应集中在总统办事机构的一个强大的“沙皇”控制下。作者认为权力集中在白宫是提供必要的政策指引的最好的选择方案。第二种想法认为,政策制定最好让一个内阁级政府部门来完成。这个学派的一项研究认为,应该让国土安全部担责,由于它是响应国内事故的主要牵头部门。其他人则认为,把国土安全部的职责交给总统办事机构仍将不够,还需要更广泛的结构调整,以理清处理网络安全的“三套马车”(在联邦、州和地方等层次的政府机构)。保罗•罗森茨维格(Paul Rosenzweig)提出的主张建议让国防部承担主要职责,因为美国国家安全局(NSA)有更多的人才和经验,而美国国土安全部则相对缺乏人力资本。

  目前研究提供的模式没有一个达成了必要的政治共识,能够处理好让谁在网络安全事务方面承担领导角色。有人倡导让白宫发挥更强的作用,这种模式已在其他领域表现平平,如打击毒品。授予美国国防部发挥领导作用,忽视了根据《警卫团法案》(Posse Comitatus Act)军方缺乏执行国内行动的法律授权。美国国土安全部,虽然已经承担了一些责任,由于各种原因一直没能达到所需的效能水平。事实上,白宫“沙皇”模型的优势是便于进入总统的决策圈子和“天字第一号讲坛”(the bully pulpit),但缺乏监管能力。内阁政府部门模型具备监管力量,但在涉及跨部门时缺乏白宫的授权。

  网络安全领导模式的选择

  可以让白宫发挥主导作用,让它具备集中控制权,能够在总统的支持下制定和执行政策决议。它也可以让一个内阁级政府部门发挥主导权。美国国土安全部目前负责协调各政府机关,保护非军事网络和系统,但每个部门仍然对自己的系统负责。国防部负责保护自己的系统,包括机密的和非机密的,以及国家防御必需的一些关键基础设施。第三种可选方法是在联邦政府内建立一个新的混合式机构。

  历史

  美国的网络安全政策产生于克林顿政府时期的保护关键基础设施的行动。比尔•克林顿总统在1996年签发了13010号行政命令,创立了总统的关键基础设施保护委员会(the President’s Commission on Critical Infrastructure Protection),并强调了网络攻击对国家的经济和国防安全的威胁。该委员会的建议导致克林顿总统在1998年5月签发了63号总统指令(PDD-63)。

  63号总统指令在政府系统内建立了几个与网络安全相关的组织机构,包括负责安全、基础设施保护和反恐事务的国家协调员,建立了关键基础设施办公室以支持协调员的工作,以及国家基础设施保护中心。这也是在促进建立部门信息共享和分析中心(ISACS)道路上迈出的第一步,其不断发展,并形成确保网络空间所必须的公-私伙伴关系的重要组成部分。有了这些中心,克林顿政府依赖于公-私伙伴关系,作为确保网络空间安全的手段。

  而当乔治•W•布什政府仍然延续克林顿政府的做法时,9/11袭击事件导致小布什政府的注意力从针对关键基础设施的网络攻击转移到恐怖组织发动的物理攻击。2003年发布的《确保网络空间国家战略》被批评为只是建议的罗列,而不是一个目的、方法和手段相互切合的全面的战略文件。此外,小布什政府在2006年公布了《国家基础设施保护计划》,其中指定了17个(现为18个)需要单独的保护计划的关键基础设施部门。布什政府还在2008年公布了《国家网络安全综合计划》(Comprehensive National Cybersecurity Initiative),但批评人士指出其专注于政府互联网(.gov)太有局限性了。在布什政府期间,网络安全的责任划分是模糊的,白宫、国土安全部、国防部只有有限的领导权力和责任。国土安全部被赋予总体协调角色,但仍由个别机构各自负责。

  奥巴马政府以《60天网络空间政策评估》发起了网络安全行动。该文件发表于2009年5月下旬,这是一个雄心勃勃的努力,全面审查了在有关网络安全问题上政府需要做的事情,但它没有指明如何到达这些目的。此评估报告的主要建议是,总统应任命一个独立的网络安全政策官员担任中央协调员,协调政府和国家的行动。这实质上是重复了战略与国际研究中心委员会在2008年的报告中提出的建议。有趣的是,白宫直到2009年12月才任命一个网络“沙皇”——当霍华德•施密特领衔了这个职位。2011年5月,白宫发布了《保护网络空间国际战略》,在国际层次上清晰描述了美国的意图,但该文件没有说明需要政府和国家做什么,以解决国内面临的挑战。

  这个文件把我们带到了今天。尽管第110届国会讨论了几个法案,以及第111届国会讨论的法案甚至更多,但是没有综合全面的网络安全法案获得足够的投票,形成法律。第112国会召开前有超过30个不同的法案搁置未议。美国国会研究服务处指出,没有任何一个国会委员会或执行机构的首要责任是网络安全问题,这也导致了由一系列举措和良好的想法构成的大杂烩,但没有统一的焦点。这三个政府制定的推进美国网络安全政策的文件有许多相似之处,政策的整体轮廓是健全的,但仍需要执行有效行动所必要的困难的跨部门和立法决策。美国政府问责办公室(GAO)认为网络安全领导体制面临的挑战是缺乏高层领导和跨部门协调非常困难。这种情形不能任其发展下去,这样的话非常的危险。

  政策选择

  在美国政府系统内部建立网络安全领导体制有几个基本的可选方案:一个在白宫的强有力的执行/协调官;设立一个内阁级政府机构,让其具有必要的指挥命令权力,而不是与其他部门以商议的,以及创建一些混合型机构。如果选择建立内阁级领导体制,后续的问题是哪个部门起牵头作用,最可能的是国土安全部和国防部。

  选项A:总统办事机构中的国家协调员。网络安全的领导体制的首要可选方案是在白宫架构内建立网络安全国家协调员。这种选项得到了CSIS的报告,奥巴马政府的60天评估报告的青睐。CSIS计划的建议:

  ❖❖任命一名网络空间助理,国家安全委员会中设立一个网络安全委员会,承担起目前国土安全委员会的职责

  ❖❖建立网络空间国家办公室,将承担目前国家网络安全中心以及跨机构联合网络特遣队 (Joint Interagency Cyber Task Force )的职责。

  办公室/官员还将负责监督和控制联邦政府内的多种网络安全职能,并提供相关决策的单方面授权。

  CSIS的报告责备联邦政府当前制定的网络安全政策的弱点“缺乏战略重点,任务重复,缺乏协调和合作,以及责任划分不明确”。尽管克林顿政府采纳了63号总统指令并任命理查德•克拉克为负责安全、基础设施保护和反恐事务的国家协调员,重心还是不明确。

  夏普(Walter Gary Sharp)也同意CSIS的建议,并指出,目前缺乏权威决策者采取强制措施,以响应国家安全面临的严重威胁。他提出了两种模式,一种是基于美国战略司令部的能力,它命令全球信息栅格内的军事构成部队采取行动;另一个模式基于美国国家情报总监(DNI)所扮演的角色。美国国家情报总监不能直接指示下属机构采取行动,但它有权重新分配资源,做出预算变化,并制定正式的任务,这将使负责网络安全的国家协调员是有实际影响力的。CSIS的报告也认为美国国家情报总监可以作为设立协调员的潜在模式,这点突出了国际情报总监扮演的作为一个战略家和网络建设者的角色。当参议员约瑟夫•利伯曼(Joseph Lieberman)在2009年提出法案实施战略和国际研究中心的建议措施时,他说,需要在白宫内设立一个强有力的网络安全协调员职位,负责监督民事和军事的网络安全行动。

  白宫网络“沙皇”这个可选方案没有得到普遍的认可。63号总统指令中的方案有几个弱点,包括缺乏预算权和要获得不同部门的同意所面临的困难。关键的资源控制在华盛顿手中,没有预算权,国家网络协调员将很难开展工作。网络“沙皇”很重要的基本原因是总统授予他的权力。为了做到行之有效的,领导者的权力需要与他的责任相称。总统给网络“沙皇”的授权是最根本的。

  通常也有人质疑“沙皇”的成效,但认为重新安放“折叠躺椅”(deck chair)是没有必要的。他们认为仅仅让白宫承担责任也不足以产生变化,而是需要更加激烈的重组。

  白宫网络“沙皇”的另一个弱点是缺乏国会问责制。目前的顾问,霍华德•施密特,是不需要参议院批准的。几届政府都拒绝传唤总统的顾问到国会作证。参议员利伯曼提交的法案要求总统提名的网络协调员得到参议院的批准,这类似于美国国家情报总监的机制。这将安排一些国会监督的措施,允许国会要求网络“沙皇”提供证词。参议员罗伯特•伯德(Robert Byrd)指出,增加使用总统沙皇对宪法制度的制衡机制构成了一个潜在的威胁。参议员苏珊•柯林斯(Susan Collins)抵制白宫领导网络安全体制,因为国会难以监督预算和支出。

  任命网络安全协调员的工作难度相当大。奥巴马政府花了7个多月完成了网络安全审查,并任命协调员。美国政府问责办公室看到由于缺乏来自白宫的权威指导,政策审查的建议的具体实施也很缓慢。

  选项B :让一个内阁级政府部门负责。有两个主要的选项:国防部和国土安全。在审议每一个方案的细节之前,需要讨论几个问题。让内阁级部门管理这个问题更符合美国政府响应威胁的传统方式。它通过批准和预算程序保证了国会的监督。内阁级官员可能被传唤到国会作证。政府机构根据法律授予的权威运作,而且通常获得授权可以发布规章,可以管制个人和企业。

  让一个内阁级政府部门负责也面临挑战。跨机构协调过程从不是简单的,各部门的负责人重视他或她对总统的直接负责。让一个政府部门对另一个部门发号施令,命令它如何防护和运作其内部电脑系统,是存在问题的。“可信互联网连接”(TIC)项目旨在减少与表现出不良苗头的互联网链接的政府电脑的数量。“可信互联网连接”项目由管理和预算办公室于2007年推出,以改善美国政府网络的可靠性和安全性。除了国防部,其他各政府部门都必须参加。截至2009年9月,涉及的23个机构没有完全履行义务。

  选项B(1):让国土安全部主管。美国国土安全部的法律权限允许它保护与私营部门共享的信息,可以领导民事部门对网络攻击做出响应,可以要求其他政府机构执行法律和提供情报援助,并为销售和使用技术以抵御网络恐怖主义的公司提供责任保护。鉴于超过85%的政府信息流量通过私营部门的网络传输,负责网络安全的领导机构与私营部门建立紧密的关系是必要的。通过信息分享和分析中心,国土安全部已经与私营部门建立了关系,在国家网络安全和通信集成中心(NCCIC)已邀请了私营部门的代表。国土安全部还具备监管能力。

  此外,国土安全具备网络安全方面的经验。自这个政府部门创立以来,它在关键基础设施保护和网络安全方面承担了重大的责任。目前,该部门正在领导美国计算机应急准备小组、国家网络安全和通信集成中心,并已吸取了过去学得的经验教训,并且变革了其内部结构,以弥补其缺点。由于其在网络安全方面发挥的核心作用,在各政府部门中,它具备最好的网络安全准备状态,但远非尽善尽美。

  国土安全部面临的一个挑战是吸引和留住足够的人才,以满足其当前所承担的网络安全责任,更不用说以后更多的网络安全责任。2011年,该部门宣布,它计划增加50%的网络安全工作人员数,到2012年10月达到400人。当政府的工资被冻结而私营部门的需求正在持续增长的时期,这个计划将特别具有挑战性。

  CSIS的报告建议,该部门保留其现有的业务职能。鉴于网络安全已经成为一个重要的国家安全问题,CSIS的报告认为,一个政府部门机构无法实施所需要的总体政策协调,因而拒绝加强国土安全部的监督作用。随着包括外国情报机构和军方的行动引发的威胁增加,该报告认为,网络安全已经远远超出了国土安全部的职能范围,也不再仅限于关键基础设施的保护。网络安全已经成为一个国际问题,显然超出了国土安全部的能力和管理能力。

  选项B(2):让国防部承担主管角色。其他人建议,在整个政府中,国防部应承担网络安全的领导作用。国防部已经承担了保卫自己的系统的职责,并在积极主动地制定政策,实施组织变革,以履行网络安全责任。在这些举措中,其中之一就是设立美国网络司令部,以承担军内的网络防御和攻击问题的全面职责。国防部还通过其国防工业基础网络安全试点举措,与私营部门建立了关系,这些举措符合其保护与国防有关的关键基础设施的权限。

  提议让国防部承担网络安全领导责任的的大部分人都是基于国防部拥有的经验和人力资源。国家安全局在监督和保护网络方面拥有丰富的经验和强大的能力。2010年10月,国土安全部和国防部签署了谅解备忘录,要求国家安全局支持国土安全部的网络安全工作,并且在两个机构之间建立了人员交流机制。

  让国防部负责网络安全的弊端是多方面的。《地方保安队法案》对军队的国内活动施加的法律限制仅是问题最基本的方面。大部分时间里,国防部缺乏监管权和执法权。同时,也是对该部门主要职责的背离。国防部也将遭受很多的同样影响到国土安全部的机构间协调问题的挑战。此外,国防部与私营部门的关系不像国土安全部与私营部门的关系那样广泛。挑战也有可能来自公民自由团体和国会对网络空间更大程度的军事化的反对声音。

  选项B(3):建立一个新的负责网络安全的内阁级政府机构。创建一个新的内阁级机构整合了所有的网络安全职能,提供了一个以解决当前模型的不足之处的机会。先例来自于《1947年国家安全法》,该法创建了国防部,以应对冷战中和二战后出现的新威胁;它还在2002年创建了国土安全部,对9/11事件做出响应。几位专家和政界人士呼吁,网络攻击和其他网络风险带来的威胁已经超出了目前架构的能力,网络安全现在已经是一个国家安全问题。创建一个新的机构,可以整合网络进攻和防御行动。通过适当的立法行动,可以给予新的机构必要的监管和执法权限,以执行其使命。一个内阁级政府机构允许国会根据一般的宪法程序实施预算监督和领导权。

  在同一个政府部门中实施整合,有利于划清权责,加强预算和政策的统一性。相关行动缺乏统一性经常被援引,作为当前系统失败的原因之一。

  建立新机构也不是万能的药方。正如国土安全部的经验所表明的,把来自不同政府部门的、具备不同的文化的组织机构整合成为一个有效的组织是不容易。在网络安全方面进行适当的组织变革并采取有效行动方面的拖延已经成为一个国家安全问题。“地盘之争”已经成为一个与网络安全政策息息相关的问题。创建一个新的机构也将面临其他部门面临的同样的问题,即平等机构间的协调和履约问题。

  选项C:设立一位网络安全事务总监。白宫网络沙皇的一个变化将是仿效国家情报总监,设立一个权力强大的网络安全协调员。国家情报总监创建于9/11恐怖袭击之后,以统一国内的、国际的和军方的情报行动,国家情报总监担任情报界的领导。国家情报办公室为各个情报机构制定目标和工作重点,以满足行政和立法部门以及武装部队的需求。最重要的是,国家情报总监根据军方和各个政府部门机构的需求和重点任务制定和执行预算,在此基础上执行国家情报计划。

  可能设立类似的职位——网络安全总监(DCYBER)——以实施网络安全计划。执行相关的立法允许对整个联邦政府进行预算监督,总监的任免需要参议院的确认,并确立政府部门明确的权力与责任,以及监理与私营部门的关系。

  对各个选项的评估

  可供选择的方案没有一个是尽善尽美的。虽然在过去的几年中美国国会审议了一些法案,但是进展一直很缓慢。网络安全必须与其他重要的问题竞争,以争取立法和行政机关的日程安排。医疗保健、金融改革、公共债务以及正在进行的战争继续占据着新闻和立法的议程。然而,很明确的是目前的结构是不足以实现网络安全的。反复的研究和评论已经得出了很多类似的建议。

  网络安全政策的制定集中在总统行政办公室仍然是一个主要的挑战,它为总统提供了在行政部门内达成跨组织机构协议的权力。强有力的领导显然是实现足够的网络安全的关键。

  对白宫网络沙皇最重要的限制主要是对他强制不同的行政机构遵从的权限。如果没有通过立法明确划分权限,他本人只有参照性权力,以及总统授予他的地位。缺乏总统的坚强后盾会限制其执行使命的效率。为了实现有效性,该职位需要一个法律结构,像国家情报总监一样,加强其法律地位,这将意味着更多的国会监督。

  在评估了各种建立内阁级部门的选项后,很难判定其中任何一个都能够克服目前结构的问题。当前的系统显然是不够的,因为国防部和其他政府系统反复被渗透,已经导致了大量的数据丢失。

  让美国国防部承担责任面临诸多挑战。虽然防御系统免受来自国外的攻击可能会是一个防御任务,但是该部门在监管事务和程序方面缺乏经验。动用军队进行国内情报活动对公民人身自由的影响是巨大的。就必须对《地方保安队法》进行重大的修改,在美国境内的军事活动不再仅限于训练。与美国《爱国者法案》相比较,这将导致更加激烈的关于公民自由的辩论。让军方负责民用系统的网络安全在政治上是不可行的。

  创建一个新得部门专注于网络安全将实现在CSIS的报告中所列的许多目标。这将加强目前分布在美国国防部、国土安全部、商务部和国务院的许多孤立的活动的协调。相关的立法必须明确权威、监管权力以及与现有部门的关系。预算和提名过程提供了必要的国会监督。

  创建一个新的部门所面临的挑战是严峻的。在华盛顿的内阁级机构中,实施事情通常需要像9/11事件这样的戏剧性的触发事件或一个不屈不挠的拥护者愿意花费必要的政治资本,进行战斗。到目前为止,这些事件并没有发生在网络领域。其他问题已经占据了政治空间,并把网络安全问题落下了。一个新的部门也将面临过快膨胀的烦恼。在目前的预算和政治气候下,它不太可能获得所需要的国会的支持。虽然这可能是最佳的可操作的和宪法上可行的解决方案,但是在短期至中期这是最难实现的方案。

  就各个内阁级政府部门而言,在美国国土安全部内保留网络安全领导职责是最有可能的选择方案。如前所述,该部门具备必要的基本的监管职能,在网络安全问题方面积累了许多经验。在网络安全问题上,其与国防部的关系已经显著得到改善,合作策略也已到位。

  国土安全部不具备网络安全的领导角色正是总统和国会担心的焦点。总统通过一系列政策文件赋予其协调的职能,但协调不是控制。国土安全部不能迫使其他部门遵守其政策和决定。该部门仍然处于增长和发展中。在不到10年的时间中,它没有形成像国务院或国防部那样的长期政策和文化。国会并没有帮助这个部门解决问题,在有关网络安全问题上,国会必须澄清属于其他委员会的任务与其他分配给国土安全部的任务的管辖问题。目前,超过80个委员会在国土安全部门的监督职能中发挥作用。

  国土安全部面临的另一个显著障碍是建立必要的人力资本,建立和落实政策和业务,以支持网络安全。该机构已宣布扩大其网络力量的雄心勃勃的计划,但这不是容易办到的。招募并留住这些专家将是一个持续的挑战。

  建议

  网络安全是一个充满挑战的政策问题,一个简单的解决办法是不能奏效的。选择将是各种选项的折衷,必须在一个注意力受到限制和几个优先事项相互竞争的政治环境中发生。总统和国会应做以下几件事情:

  ❖❖建立国家网络安全总监。总监的角色将仿照国家情报总监,并做一些重大的改进。通过适当的立法行动,网络安全总监将对整个联邦政府的网络安全项目有明确的预算和执行权限。个别部门没有得到网络安全总监的批准,就不能重新安排资金。与其他职位任命一样,该职位必需遵照参议院的意见和取得其同意。网络安全总监将有一个固定为5年的任期,也可能得到再次任命,以获得1个附加任期。固定任期允许其独立,不受政治问题的影响。这个措施在其他联邦机构,如联邦调查局和机会平等委员会中得到使用。

  ❖❖颁布立法,确保美国国土安全部具备明确的指示权威,让非军事机构也致力于网络安全。简单的协调一直无法跨越联邦机构有效地改善网络安全。具备明确的权威是加强国土安全所必需的措施,可以采取强制措施,并调整其他机构的工作重点,以解决重要的国家安全问题。

  ❖❖颁布法律,建立美国政府网络公司。为了吸引和留住人才,已经证明标准工资表不足以吸引人才的。更多的激励措施、简化招聘流程、以及更具灵活性的人事政策相互结合是必要的。正如目前的情报团体和采购专家的职位设置一样,国土安全部内的职位也将分配给网络公司中的指定人员。安排资金,用于专业继续教育和培训网络公司的人员,让其对最新动态有最好的理解。

  ❖❖正式化国土安全部和国防部之间的网络安全人员交流制度。这两个部门之间现有的谅解备忘录应编入立法中。国会需要澄清就网络相关问题而言,军事和执法部门之间的情报交流受到的限制。

  ❖❖建立私营部门参与网络安全总监的永久性职位。随着绝大多数的计算机网络和其他关键基础设施处于私营部门的控制之下,让他们在决策过程中有一个连续的声音是非常重要的。保密和责任问题是可控的。

  结论

  随着数字技术扩展到人们的日常生活和政府日常运作的各个方面,网络安全的担忧与日俱增。奥巴马总统在《确保网络空间安全国际战略》中提到,网络安全是所有美国人和世界大部分地区的日常生活不可或缺的一部分。仍然保持现在的分散责任和混乱的政策解决方案不仅意味着治理不善,而且使国家的重要资产也面临风险。

  在内阁级政府同等的水平建立一个强大的网络安全总监职位,在联邦政府内提供必要的领导。美国国土安全部将继续在保护民事政府的系统和加强与私营部门的协调方面发挥重要的作用。国防部已经采取了一些措施来改善其行动能力,而且国家高层领导正在以负责任的态度考虑网络安全。

  国会和总统必须展现出政治领导决心,并且花费政治资本,在国内对立法和组织机构的结构做出必需的变革。等待出现一个完美的解决方案不是一种选择。现在必需采取果断的行动。 知远/安德万

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140409/n397966534.shtml report 10612 目前,为了解决网络安全问题,多个政府部门参与其事。本文分析了各个部门的优缺点,比如政府的执行部门可以让白宫发挥主导作用,它具备集中控制权,能够在总统的支持下制定
(责任编辑:黄添翼)

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