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当前美国网络部队的组织结构

来源:搜狐军事 作者:知远/安德万

  美国网络部队的组织结构

  “组织从来不是完美的,组织结构必须不断适应新的和预期的条件。”

  ——拉尔夫•科迪纳:《职业经理人的新领域》

  如果指定网络空间域为一种军事力量组织概念,那么当前的网络力量结构是这一行动的结果。有必要审视这种力量的结构,以确定它是否有效地解决了在网络空间设定的国家军事目标。如果当前的组织结构证明是有效的,那么创建一个单独的网络部队的紧迫性就会减弱。本节将通过详细研究美国网络司令部—由2009年国防部长备忘录创建。然后考查网络司令部和军事性网络组织的演变。本节结尾部分探索一个组织变革的模型,结果表明美国网络司令部成立不久,因此在短期内建立一支独立的网络力量的需求不是很强。

  美国网络司令部

  在2009年规定的网络力量的组织结构源于自21世纪初的组织机构变化。理查德•克拉克,他曾在白宫服务于四位总统,在他的《网络战争》一书中从知情人的角度对当前结构的形成进行了论述。在保护防务网络的努力中,1998年创建了一个计算机网络防御联合特遣队(Joint Task Force for Computer Network Defense),归属于美国航天司令部,在2002年美国航天司令部与美国战略司令部合并时,归属于美国战略司令部。随着对美国国防部的计算机攻击变得越来越复杂和频繁,公众和政策界越来越意识到美国对此类活动的脆弱性,因此大力呼吁更加重视网络作战。这种解决漏洞的努力的一项成果是一个不断完善的防御组织结构形成了。据克拉克,在2007年空军试图创建网络司令部,导致了军种之间的争论,谁来控制未来美国的网络作战。最终,达成了一致意见建立一个联合指挥机构,但这个指挥架构是根据过去的经验达成的妥协的结果。

  其中一个影响这次辩论的经验是美国航天司令部的兴衰。1985到2002年美国航天司令部一直是职能作战司令部(functional Combatant Command)。在20世纪90年代的鼎盛时期,空间域和空间作战的重要性,与过去十年的“网络空间”和“网络空间作战”等类似的术语一样得到了讨论。在1998年的时候,美国航天司令部指挥官建议把职能作战司令部提升为地理区域作战司令部的地位。这种尝试失败了,但是,四年后,也就是2002年, 美国航天司令部被解散,其职能并入战略司令部。官方的说法是这种情况是为了“消除冗余,并简化决策过程。”克拉克认为这种变化是因为“没有一个政府有足够的钱在空间大张旗鼓”,太空战的概念被视为是昙花一现。美国航天司令部的兴衰记忆犹新,政策制定者可能在考虑建立新的战略性网络空间组织机构时,非常谨慎。

  影响组织机构辩论的另一个因素是历史上美国国家安全局(NSA)参与了网络空间的讨论。两位前国家安全局局长,担心军队会重蹈覆辙,因为该机构已经花了几十年去发展一些能力,影响了组织结构的讨论。辩论达成的妥协建立的组织是美国网络司令部——战略司令部下的一个次级联合司令部。指挥官,是一个四星上将,同时也担任国家安全局局长。克拉克非常赞赏这个妥协,前国防部长罗伯特•盖茨在2009年6月的备忘录中宣布美国网络司令部即将建立。

  成立2010年5月21日美国网络司令部,宣布在2010年10月31日全面运作。目前的指挥官是基思•亚历山大。网络司令部与国家安全局共同坐落在马里兰州的米德堡。美国网络司令部负责规划、协调、整合、同步化和指导活动,操作和维护国防部信息网络,并根据指示进行全方位的网络作战行动。该司令部成立后具有三个任务:领导保护所有的国防网络和在网络空间行动以支持军事和反恐任务;建立一个责任明确和清晰的方法,协调全军的网络战资源;并与相关机构和外部伙伴合作。

  网络部队结构的演变

  “多年以来,特别是自美国国防部提出建立网络司令部以来,众议院军事委员会一直强调缺乏有效的,成熟的政策、战略、交战原则、作战条令、角色和使命、指挥和控制安排,这些是管理这一重要而复杂的新领域非常重要的规则。在这方面的进展比我们希望的要慢,但似乎会日益加快脚步。”

  ——2013年3月12日参议员卡尔•莱文在参议院军事委员会关于美国网络司令部听证会上的开幕词

  这些证据清楚地表明,自从国防部长盖茨签发的备忘录要在2009年建立美国网络司令部和各军种的网络部队以来,联合和跨部门合作一直是网络空间力量结构的一个关键要素。美国网络司令部指挥官作为国家安全局局长的“双帽制”确保指挥的同意,把发展网络司令部的作战能力与国家的网络情报能力结合起来。此外,网络司令部运作之前,美国国防部和国土安全部签订了备忘录协议(MOA),以“提高进行国家网络安全战略规划时的部门间合作,相互支持发展网络安全能力,使目前为确保网络安全任务的活动同步化。”备忘录协议要求美国网络司令部、国家安全局、国土安都要对其他部门的请求给予积极的支持,并建立各组织间的联络机制,促进它们之间的公开交流。备忘录协议还起了推动作用,在美国国土安全部和国防部建立了一个副部长级的监督委员会。

  除了负责网络空间任务的机构,外部因素已经通过不断的分析和评论当前的网络政策和组织机构促进了联合和跨部门合作。例如,从2010年起政府问责办公室和兰德公司的研究表明,在整个政府部门关于网络空间的角色仍有待确定。大约在同一时期,前国家安全局局长肯•米尼汉(Ken Minihan)表示,目前的网络战计划缺乏一个全国性的规划系统,以让所有组织共同工作,每一个组织而是根据自己的“意愿”行动。最近亚历山大将军的大量国会证词以及其他公开声明表明已经做了很多工作,以处理这些调查发现的问题,网络安全可能会比三年前更清晰。

  在2012年5月,联合参谋部过渡性指挥与控制作战概念(Joint Staff Transitional Command and Control Concept of Operation)出台,并在地理作战司令部建立了联合网络中心(Joint Cyber Center)和网络支持元素(Cyber Support Element)。该作战概念为联合网络中心和网络支持元素定义了基础的指挥关系、任务、职能。此外,一个主要的职能构成性部队(Service Component)被分配给的责任要支持地理区域作战司令部的网络空间工作。2012年4月网络司令部也发布了《作战指令12-001》,其直接授予职能构成性部队联合授权,与联合部队、跨机构和商业实体合作,来规划和执行分配的网络任务。联合网络中心和网络支持元素结构的有效性还有待观察。对几个作战司令部参谋人员的采访表明,该组织指示缺少相应的人员来组建团队。此外,最近的一篇文章讨论这个概念时提到了与新的组织结构相关的内部阻力和司令部之间的摩擦。这样的动荡是建立新的组织的一个自然组成部分,可能需要一段时间才可以充分检验联合网络中心和网络支持元素结构的有效性。

  但是人员来源问题可能已经得到解决,因为最近发布了建立特殊的网络团队的公告。2013年1月,网络司令部制定了一个计划,要建立三种类型的网络部队。首先,由13支部队组成的网络国家任务部队(Cyber National Mission Force)将负责处理国家级的威胁。亚历山大将军在参议院作证时说这些团队将能够在保卫美国的过程中执行进攻性作战行动,表明他们将有权在美国之外的网络展开行动。看起来这些团队将与国土安全部和联邦调查局紧密合作,并重点关注美国的关键基础设施(金融系统、交通运输系统、电网等)。其次,网络作战任务部队(Cyber Combat Mission Force)由27支部队组成,将被分配到各个作战指挥官处于他们的作战控制下,支持网络进攻计划。从逻辑上讲,这些部队将充实联合网络中心和网络支持元素。第三,网络保护部队(Cyber Protection Force)将运作和维护国防部的信息环境。另外还提到了第四支直接支持部队,但报告没有进一步阐述。讨论这些部队的文章还报告说,网络司令部将从900人扩大到4900人。至今媒体的这些人员扩张的报道缺乏背景资料。记者认为,它会通过招募新的人员增加网络部队的数量,而亚历山大将军在参议院的证词表明这些额外的4000人员将来自职能构成性部队。将需要三年的时间建成上述部队,预计2013年至2015年每年完成1/3的目标。此外,据亚历山大将军,作战司令部和军种参谋长之间的指挥关系和信息通报程序已经制定了,但他说,要完成部队的建设,有更多的工作要做。这将需要数年之后,我们才能分析这个新的组织结构的有效性和效率。在未来几个财年,定期评估资源如何被应用可能成为评估这个组织概念是成功或失败的最容易获得的指标,但已有的证据表明网络力量结构和指挥关系的积极演变,将有可能减少积极游说以建立独立的网络部队的内部动机。

  “自上而下”的组织机构建设活动一直伴随着上面详细提到的“自下而上”的举措。据亚历山大将军的话,已经明确区分了美国网络司令部、国家安全局、国土安全部、联邦调查局、以及像美国国家标准与技术研究院这样的合作伙伴各自的职责。2013年3月他在参议院的证词说,没有某个私有或公共实体具有全部的权限来检测、预防和减轻网络攻击。由于没有任何一个机构可以完全在网络空间捍卫国家,行政部门和机构之间建立积极有效的工作关系是非常必要的。如果这些合作关系被证明是富有成效的,那么推动激进的组织变革的外部动力就会很小。但是,如果这些政府部门间的关系破裂或未能有效整合信息、规划和作战行动(可能的表现方式是没有成功应对对美国的重大网络攻击),那么激进的组织变革可能会获得新的动力。从这些讨论中所产生的问题是需要多长时间考验新的组织,然后才考虑替代方案呢。

  时间因素

  美国国土安全部负责政策的前助理部长斯图尔特•贝克(Stewart Baker),2009年在参议院作证时概述了设立新的政府机构的发展模式。当时国会正在研究设立网络安全国家办公室,在总裁下设立一个新的助理负责,接管国土安全部承担的相对较新的关于网络问题跨政府协调责任。他简要介绍了创建一个新的政府机构整个过程的三个阶段。第一阶段是基于有缺陷的现有组织或失败——如9/11恐怖袭击导致创建国土安全部——提交机构变革建议书。第二阶段是设想一个新的组织,其中包括给它更大责任的想法,因为作为一个纯粹的概念性架构,它没有缺陷,从来不会失败。第三个阶段包括新组织的形成,在这个阶段想象中的高效率因人员雇用、设立办公场所、合同等管理问题而遭受最初的挫折。一句话,贝克的证词表示,一个新的组织,特别是大型政府机构,需要许多年才可以见到可观的成效,并且他暗示与组织结构变更过于频繁,会导致连续的效率低下。美国网络司令部的能力越来越强大,结合贝克的理论新的组织需要时间以获得成效,因此应该耐心等待另一个十年(没有发生重大的失误),以后才考虑其他重大行动,比如考虑建立一支独立的网络力量。

  组织变革的动机

  本节探讨促使行为者努力建立一个独立的网络部队的行为者动机。首先研究激励那些主张建立一个独立的网络力量的人的身份的实际影响力。然后,考查组织效能。如果证明当前力量结构中的网络部队具备有效的组织特征,那么不管是内部还是外部而言,进行激进的组织变革的动机就会削弱。

  个人动机

  在军队内,网络力量的共同身份认同将决定是否有动机推动建立一支单独的网络力量。卡尔•比尔德(Carl Builder)在《战争的面具:美军的战略风格及分析》(The Masks of War: American Military Styles in Strategy and Analysis)中分析了军队中身份认同的作用。比尔德指出,一个高效率组织的特点是具备一个共同的身份和目的,这有利于做出艰难的决策。比尔德的意思是,如果在网络部队中的士兵、水手、飞行员、海军陆战队继续与各自的军队保持认同,甚于把自己看成网络战士,那么当前的网络力量结构将有可能继续保持下去。另一方面,网络战士的身份认同的发展超过了与各自部队的认同,将推动网络战士寻求建立一个独立的网络部队。建立一个单独的空军的历史纪录表明在身份认同和目的方面存在的分歧。比尔德的观点进一步表明,这样的认同分歧可能会发生,如果网络力量在艰难决策中以失败而告终。网络战士未能成功晋升到更高的领导岗位,拒绝把网络资源配置设定为优先级,拒绝网络作战理论创新,都是失败的例子,可能导致身份认同变化,并促使他们游说建立单独的网络力量。

  然而,如果目前的力量结构能够解决这样的顾虑,身份认同不明或者雄心壮志受到挫折导致追求建立一个独立的网络力量的可能性会降到最低。根据《统一指挥计划》建立的美国网络司令部可能会做到这一点,再次特种作战司令部作为例子也可以解释这点。在特种作战司令部之下,特种部队人员有一个可以归属的组织,认可他们的特殊技能,这个组织提供升职、资源配置和条令变化的机会。该特种作战司令部司令拥有资源和发布条令的权限,并正在寻求更多的权力来管理特种部队的晋升。实际上,特种部队人员可以维护不同军种以及自己的职能身份,而无需被迫选择一个。如果美国网络司令部沿着类似的路线发展,那么网络部队进行独立运作的动机就会被最小化。身份认同是一个重要的促进因素,但个人也将被他们认同的组织的有效性所影响。因为人们将在很大程度上因积极的因素与机构保持联系,因此有效的组织将促进正面的联系。现在我们来评估当前网络力量结构的有效性。

  组织效率的动机

  网络空间是一种人造域,受到信息技术的发展的影响。因此,那些负责网络空间作战的组织将主要是信息技术导向的,必须有效地开发IT能力,以最大化网络空间的作战能力。格雷戈里•拉特雷在《网络空间的战略性战争》中认为,为了发展技术能力,组织需要具备以下特征:一个支持性的组织环境、基于需求拉动的动机、管理主动性、具备技术专长和学习能力。作为未来潜能的指标,让我们看看最近的文献和事件,以确定当前网络力量结构中的元素是否表现了这些特性。

  当考虑单独的网络部队的想法是否有可取之处时,必须在作战司令部和部队水平解决有利的体制环境问题。如果在这些层次缺乏这样的体制支持,那么下属的网络组织将缺乏资源和发展的机会。基思•亚历山大的公开声明表明,网络空间问题得到整个军队的四星上将的重视,这表明得到了组织支持。除了组织重视,《2013财年国防部预算》表明网络空间的资源配置得到优先考保证,“财政预算维持和强调了国防部网络安全能力的所有方面。”在采访中,美国国防部首席信息官(CIO)特里萨•塔凯(Teresa Takai)表示,370亿美元的国防预算是用于信息技术的,其中包括34亿美元用于网络安全工作,1.82亿美元给了网络司令部。2013年3月“扣押”法案将检验国防部机构的预算决心,是否优先考虑网络空间的资金需求。与预算缩减相关的一个重要的问题是预计整个军队人员的减少。因为网络力量是各军队的次要元素,增加或维持在网络空间中的人员会牺牲每一个军种的其他分支机构的利益。每个军种如何进行选择,削减分支机构的人员的情况会表明在未来他们对网络力量的支持程度。在网络力量的资金配置或人员编制方面出现重大的负面趋势,将会加强各个军队中网络力量需求独立性的动机。

  拉特雷把需求拉动的动机定义为组织的内部动机,做出巨大的努力和必要的组织变革,以迅速和成功地发展新技术。军队支持并提供资金,开发第一台大型数字计算机和计算机网络就具备这一特点。民营企业迅速采用信息技术以及信息技术部门占据主导地位带来的问题是与民用部门相比,由于需求拉动的不匹配,军事机构是否会遭受损失。例如,虽然网络化的无线电设备、蓝军跟踪项目的开发等,表明在战场上非常重视利用信息技术,但是美国国防部直到最近才采用移动和无线技术,用于军事用途。在民用工业中的快节奏的创——毁灭周期似乎超过了美国军方的能力,美军无法保持同步或超越它。在需求拉动方面的不匹配可能会让对手(包括国家和非国家行为体)在网络空间获得优势。但是目前的军事网络空间组织机构出现了需求拉动的标志。这种例子包括前面提到的DARPA的“X计划”,研究“大数据”应用,重视发展自动化的网络防御。

  拉特雷还称,条令的灵活性是需求拉动在军事方面的特征。关于这点,无论是当前的组织,尤其是美国网络司令部,表现出的特征还有待观察。目前,军队和联合参谋部已发布的《信息作战条令》,涵盖了一些网络空间作战的内容。空军2010年发布的《网络空间条令》,最近一次更新是在2011年11月。新闻报道表明,《联合作战网络空间条令》已经发布了好几年,但尚未获得批准和发布。有证据表明,目前的网络组织实际上展示了一些需求拉动特征。尚不明确的是,在未来几年当前的组织结构是否能够快速适应,以超越潜在对手。

  管理主动权是关于领导的。在技术应用领域,它包括远景规划和培育能够适应快速变化环境的文化。这包括愿意将资源分配给新的技术,扁平化的组织和授权外部连接,培育创新文化,并确保获取经验知识(而不仅仅是硬件)。再次,对这个题目的批判性分析取决于职能构成性网络部队的指挥官与军队指挥链中的上司的互动。以下文字说明了这个问题:

  当我说网络的时候仍然会犹豫。我是一个信徒。我只是不能确切知道我们正在做的这些事,直到我们做到了,我很担心这是一个黑洞……很多人在讨论这个问题,但是他们不知道他们是在谈论什么。我知道这事,因为他们都像我一样...我还不知道IP地址是什么呢。未来30年中你将依靠专家做出这些决定。现在你已经让白痴帮助你做出这些决定。

  这代表了构成性网络部队指挥官将面临的挑战,作为下属分支机构,网络机构的领导人将争夺资源,推动概念的实施,倡导变革部队结构,这些可能完全让军种的参谋长不舒服。管理主动性的真正考验就是在这一层次。如果军种参谋长拒绝相关的概念,或是因为他们不完全信任相关的信息,或不完全理解这些概念,然后网络空间能力就会挫败。

  技术专长和学习能力是一个组织的人力资源问题。它们围绕着发展或招聘人员,提供网络空间作战所需的技能组合,并提供继续教育。专业知识需要人员和培训的成本。知识越专业,就需要更多的培训,对人才的竞争就更加激烈。使军事领导人面临的问题更复杂的是很多网络空间的技能是很容易转让到私营部门的。国会证词表明,军事领导人对这些问题非常敏感。担忧在薪水及文化方面与私营部门的竞争能力。解决这些问题的现有建议包括教育研究和奖学金计划、工资和奖金结构使薪酬更有竞争力,把网络力量安排在国民警卫队和预备役部队以利用私营部门的专业知识,以及组建网络力量的时候吸纳大量的国防部文职人员的可能性。除了征召和变革部队的举措,军队已经或将建立网络空间培训制度。比如,空军已经建立了本科、中级和高级网络培训课程。国会证词表明军方网络力量领导人都专注于开发当前网络力量结构内的技术专长和学习能力。展望未来,构成性部队能否成功地招募、培训和留住合格的网络队伍将展示当前的网络力量结构是否能有效地利用技术专长和学习能力。不良的指标将提出找到一个替代方案,这些指标包括连续无法满足网络人员需求数目及/或依赖承建商提供军事网络作战能力。网络空间专业知识的一个重要特点是认识技术以及在该域行动的可能性和局限性。这对构成性部队最大限度地利用这个专长,既为联合部队指挥官提供最佳得军事性网络空间选择,又能在未来的环境中竞争获取有限资源。

  当前网络力量结构成立的时间相对较短,无法对结构的有效性进行彻底的分析。然而,本节分析获得的证据表明机构似乎正在发展或表现出发展技术能力必需的五个特点。如果网络力量元素继续表现出这些特征,然后借助拉特雷的框架,他们将成功发展网络空间能力,这将否定建立新的组织结构(如一个单独的网络部队)的内部和外部动机。

  结论

  国防部声明网络空间是一个作战领域是一个组织概念。由国防部长备忘录(2009年6月23日)创建的军事性网络力量的组织结构包括美国网络司令部——美国战略司令部下的一个功能性次级联合司令部,以及各军队中的构成性网络部队。目前的力量结构引起的问题是,如果网络力量要具备像陆、海、空三军一样的组织架构,为什么要建立一个单独的网络部队呢?这个问题很难解决,因为它立即挑起了老练的军事领袖的激情,他们会认为这是对军队(以及自身)身份的威胁。每一个研究了美国军“战略空中力量”的崛起的飞行员都很清楚陆军航空队从陆军分离出来之前的针锋相对的党派争论。本文避免谈及这样的哲学问题,而是审查重大军事组织变革的过程和背后的动机,以确定是否以及如何建立独立的网络部队。

  历史证据表明,组织现有架构的突然破裂是不太可能发生的。组织结构的演变一般会是渐进的。倡导发展新能力的人将寻求控制权利机制,提高自主控制权。所寻求的主要权利机制将是部队指挥权、预算编制及采购权、认知自由以开发作战条令、战术等。改变认识的领袖将是首先倡导这些权力机制的人。增量变化将持续到一、两个条件,或两个条件都出现。第一,“有机领导人”从新能力子团体成长起来,并具备与军种参谋长和作战司令部指挥官同等的地位,具备权力和必要的影响力以实现彻底的变革。第二,一个重大事件,如战争中发生巨大的成功或失败,刺激内部和/或外部参与者进行激进的变革力。

  有利于彻底的组织变革的条件将通过行为者游说进行这种变化的动机而加强。行为体推动变革的内部动机受到个人野心的成功或挫折的影响。建立单独的网络部队的动机被最小化,如果在目前的组织结构内,网络空间中的人员都能够晋升,争取到可观的资源份额,作战条令能够保持灵活性。通过特种作战司令部的例子表明,一个职能性作战司令部,如果具有与军种类似权限,就可满足认同他们的职能技能集的军队成员的愿望。目前,美国网络司令部是一个次级联合作战司令部,缺少特种作战司令部的权限。目前在积极讨论把美国网络司令部提升到作战司令部的地位。如果发生这种情况,具备了类似特种作战司令部的权限,那么寻求建立独立的网络部队的内部动机很可能被减至最低。另一方面,组织的有效性存在问题时,行为体寻求变革的外部动机就会受到影响。战争的战斗效果和使美国充分利用网络空间领域的潜力的卓越领导能力,是外部行为者是否会受到激励考虑建立一个独立的网络部队的关键因素。如果在当前的结构下(或加以改革)网络空间能力能得到最大化,那么创建一个单独的力量是没有意义的,将浪费金钱和精力。但是,如果网络空间能力在目前的结构下没有最大化,那么建立一个独立的网络部队将是可取的。当期的网络力量结构成立的时间不长,意味着当前组织结构还没有得到检验。基于这一事实,短期内外部行为者似乎不太可能有动机,建立一支独立的网络力量。最后,由于当前的网络部队结构刚刚设立,每隔五至十年重新审视这本专著论述的主题将是有益的,以确定环境的变化,可能有助于决定倡导或反对建立独立的网络力量。知远/安德万

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140307/n396237914.shtml report 10025 美国网络部队的组织结构“组织从来不是完美的,组织结构必须不断适应新的和预期的条件。”——拉尔夫•科迪纳:《职业经理人的新领域》如果指定网络空间域为一种
(责任编辑:UN630)

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