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韩国学者关于发展《国防基本政策书》的思考

来源:搜狐军事 作者:知远

  面对日益严重的朝鲜威胁及不断恶化的东北亚安全环境,作为新一届政府重新构建国家安全战略整体框架的重要一环,韩国前不久制订了《国家安全战略指南》,基于《国家安全战略指南》,国防领域也将推出《国防基本政策书》。作者认为,尽管《国防基本政策书》涵盖了国防领域的各个方面,具有一定的实际意义,但是仍需对一些具体问题进行深入的研究与探讨。

  摘要

  《国防基本政策书》立足长远,明确了国防政策的发展方向,由于政策的制订是一个循序渐近的过程,并非一、两天就能够完成的,因此《国防基本政策书》涵盖的内容非常丰富,实际上在某种程度上包含了国防领域的各个方面。《国防基本政策书》可以说做到了综合平衡与协调,从其本身来讲,具有相当的实际意义和价值。当然,作为周期性发行的文件,通过制订《国防基本政策书》,也积累了一些丰富的经验。总体上来讲,在制订《国防基本政策书》的过程中,抓好了政策协调,启动也非常顺利。

  尽管如此,《国防基本政策书》还是需要考虑一些实际问题。比如,《国防基本政策书》执行期限问题、具体政策间的关联性问题、实践可能性问题、政策内容共享问题、制度配套问题等等。因此,还需对《国防基本政策书》不断修订,为推进《国防基本政策书》的进一步完善积极努力。

  朴谨惠政府出台前后,韩国的国防环境发生了明显变化。朝鲜先后进行了远程导弹试射和第三次核试验,加上接连不断地对韩发出威胁,致使韩半岛紧张局势轮番升级。另外,美国的重视亚洲政策、中国的崛起及其战略应对、日本走向右倾化等正在促使东北亚局势发生剧烈变化。在这种背景下,对于韩国而言,短期内应对这种复杂、剧烈的变化存在明显的局限性。因此,有必要从长远的角度出发,制订并实施新的国家安全政策和国防政策。

  基于上述认识,作为韩国新一届政府重新构建国家安全战略整体框架的重要一环,韩国政府前不久制订了《国家安全战略指南》 ,基于《国家安全战略指南》,国防领域也将推出《国防基本政策书》 。

  《国防基本政策书》并非短期政策,而是长期的政策规划,是能够充分体现安保政策特征的正式文件。国防领域尤其重视长期的规划,主要是因为国防建设包括高技术作战力量建设、大规模资源管理等内容,这些内容仅靠短期的政策是无法进行有效调控的。可以说,与国家层面的未来规划联系起来的国防长远规划和准备是国防建设所必备的。《国防基本政策书》就是为了实现上述目的而制订的文件,是基于《国家安全战略指南》提出国防政策目标和基本方向的国防企划管理体系的最顶层设计。

  一、发展经过

  以正式文件的形式将韩国国防所有领域的政策表现出来的做法,可以追溯到上世纪60年代。当时,为了摆脱对美国的全面依赖,在国防政策的框架构想和具体促进过程中,韩国增加了自主国防的探索和努力。1966年至1971年间,韩国每年发行《国防政策》。1972年至1988年间,韩国政府每年发行期限为五年具有国防中期政策性质的文件。此外,韩国还发行了《国防长期政策书》。1989年至1995年间,每三年发行《中长期政策书》,该政策书中包括长期目标和中期计划指南。

  韩国于1999年首次发行了具有真正意义上的《国防基本政策书》 。当时,《国防基本政策书》第一次与总统任期联系起来,提出了未来国防发展蓝图和企划/规划指南。《1999年~2015年国防基本政策书》的最大特征是,与国防部制订的政策参考资料不同,由军队最高统帅——总统直接签名批准。这种做法为预算的落实和计划的执行提供了可靠的保障 。2006年,韩国政府发表了《2006年~2012年国防基本政策书》,2008年又发表了《2009年~2025年国防基本政策书》。

  二、相关依据、作用及与其他文件的关系

  《国防基本政策书》是依据《国防企划管理基本训令》制订的。《国防企划管理基本训令》第8条规定,《国防基本政策书》体现总统的安全战略和国防指南,提出国防政策的基本发展方向。国防企划管理的目的是分析现有军事实力,设计新的国防目标,探索军事力量建设、维持及运营方向,有效管理国防资源。国防企划管理具体分为企划阶段、计划阶段、预算编制阶段、执行阶段、分析评估阶段。企划阶段的文件有《国防基本政策书》、《国防改革基本计划》等十个文件,其中《国防基本政策书》是企划阶段的最顶层设计文件。在《国防基本政策书》的基础上,制订国防部、联合参谋本部的企划文件、计划文件、预算文件、和执行文件等。国防领域主要文件体系如图-1所示。

  图-1:国防领域主要文件体系图

  编制《国防基本政策书》的步骤具体为,国防部政策企划官室以五年为周期,基于体现安全战略和国防指南的《国家安全战略指南》和近期安全形势判断,提出包括国防政策方向和目标等内容的《国防基本政策书》制订要求,并在当年5月底前通报国防部和联合参谋本部的相关部门、各军及机关。相关部门、各军及机关依据《国防基本政策书》的制订要求,制订各自的政策(案),并于6月底前提交国防部政策企划官室。国防部政策企划官室在综合分析研究相关部门、各军及机关提交的政策(案)基础上,于7月底前制订《国防基本政策书》(草案)。之后,《国防基本政策书》(草案)提交政策工作会议审议,并于8月底前制订出《国防基本政策书》(案)。《国防基本政策书》(案)经军务会议审议通过,国防部长、总统批准后,国防部政策企划官室于10月底前正式发行《国防基本政策书》 。

  三、外国国防领域政策性文件的事例 及启示

  在国外要想找到与韩国《国防基本政策书》类似的文件是一件不容易的事情。这是因为,各国间政策文件的性质、效力、对象期限不同,发行周期也不尽一致。美国国防领域主要规划性文件有《美国国防战略(National Defense Strategy of the United States of America,NDS)》、《国家军事战略(National Military Strategy of the United States of America,NMS)》、《四年防务评估报告(Quadrennial Defense Review Report,QDR)》、《国防计划规划指南(Defense Planning and Programming Guidance,DPPG)》。这些文件是白宫发表的国防顶层规划文件——国家安全战略(National Security Strategy of the United States of America,NSS)的下级文件,为实现国家安全目标,提出了国防部层面的战略目标、概念、手段等构想。

  《四年防务评估报告(QDR)》是分析战略目标、研究潜在威胁、提出军事战略的国防政策指导性文件。《四年防务评估报告》充分反映最新的《国家安全战略(NSS)》的宗旨,并综合考虑军队结构调整、现代化建设、预算计划等因素,提出国防战略。前苏联解体后,美国国会认为有必要制订相关报告书。在国会的要求下,美国防部于1997年发布了第一份《四年防务评估报告》。

  依据《美国联邦法典》第10卷“关于军队兵力的相关法律”第153章的规定,美参联会主席需在双数年度的2月15日前向参、众两院的军事委员会报告关于军事战略的综合研讨结果,即《国家军事战略(NMS)》。《国家军事战略(NMS)》是在参考白宫《国家安全战略》、国防部长向白宫和国会递交的年例报告书、最新版《四年防务评估报告(QDR)》的基础上提出的。

  《美国国防战略(NDS)》是将《国家安全战略(NSS)》和《国家军事战略(NMS)》联系起来的战略性文件,第一份《美国国防战略(NDS)》于2005年3月发行。关于《美国国防战略(NDS)》的发行并未明确规定具体的发行周期,只是根据具体情况来灵活决定发行时间。通常,《美国国防战略(NDS)》制作成秘密文件。但是,得到批准后,也会改写成一般文件后予以公开。《美国国防战略(NDS)》和《国家军事战略(NMS)》在战略目标上是一致的,两者在战略概念和手段上相互补充、促进与完善。

  2010年,GDF(Guidance for Development of the Force)和JPG(Joint Programming Guidance)被整合成单一文件——《国防规划计划指南(DPPG)》。考虑到20年间的安全环境变化,将《国防规划计划指南(DPPG)》作为为期5年的国防战略规划的指针性文件。为确立国防政策目标/国防战略目标、明确建设优先次序、制订中期计划,《国防规划计划指南(DPPG)》基于可用资源/预算,提出了具体的措施。可以说,《国防规划计划指南(DPPG)》在财源分配方面是指导性的规划文件。《国防规划计划指南(DPPG)》由国防部长办公室政策次长负责制订,是制订中期计划和预算编制的基准性文件。

  图-2:美国主要国防领域规划性文件

  日本外交安保领域的主要规划性文件有外务省的《外交蓝皮书》,防卫省的《防卫白皮书》,日本政府及外务省、防卫省的《防卫大纲》等。《外交蓝皮书》和《防卫白皮书》是每年发行的文件,《防卫大纲》是不定期发行的纲领性文件。

  《防卫大纲》是中长期防卫政策的基本方针,是分析国际安全环境,规定日本防卫政策基调,调整防卫力量整备计划,规定防卫力量维持/运用基本事项的文件。1976年,日本首次制定了《防卫大纲》。1995年、2004年对《防卫大纲》进行了修订,2011年再次发行《防卫大纲》 。通常,《防卫大纲》与《中期防卫力量整备计划》、《各年度防卫预算》可以形成有效互动。《防卫大纲》明确防卫力量整备计划的合理性,并设定防卫力量整备目标;《中期防卫力量整备计划》明确提出主要装备的整备数量和5年经费总额(限度);各年度预算基于当前国内外形势,提出年度所需预算。

  中国是否有类似于韩国《国防基本政策书》的规划性文件很难得到核实。中国国防部每两年发布一次《国防白皮书》 。整体上来讲,中国的《国防白皮书》不是规划性文件,而是宣传性文件。《2013中国国防白皮书》中,分析了当前的安全形势,提出了国防政策及人民解放军改革与发展的中长期计划,并介绍了军事力量建设与多样化运用情况。可以说,中国的《国防白皮书》中包括了中长期发展愿景和短期促进政策。

  从中可以看出,这些国防政策在立足长远进行统筹规划的同时,具体的实践活动均以中期计划为对象来推进。虽然各国国防政策对外公示的内容因国家的特性不同会有所不同,但是可以肯定的是国防政策的公布与国防先进化、社会开放化直接相关。从韩国的情况来看,从国防企划管理制度的引入起,就受到了美国的很大影响。因此,韩国在很多方面与美国的做法非常类似。但是,不可否认,在对外开放水平、文件的实效性、调整的灵活性上,韩国确实存在一定的差距。

  四、《国防基本政策书》属性和发展方向

  一般来讲,国防政策主要由针对现实威胁的直接应对概念、针对未来威胁的应对概念、对内对外政策、对民支援政策等构成。这些政策并非一朝一夕形成的。其实,很多内容都有相关文件或政策,并在某种程度上已达成共识。但是,《国防基本政策书》从宏观的政策框架下对这些内容进行了综合协调并以正式文件的形式表现出来。《国防基本政策书》实际上在某种程度上包含了国防各领域的具体内容。可以说,《国防基本政策书》做到了综合平衡与协调,从其本身来讲,具有相当的实际意义和价值。《国防基本政策书》是周期性发行的,通过这一过程,积累了丰富的经验。总体上来讲,《国防基本政策》制订过程中,抓好了政策的协调,启动也非常顺利。

  尽管如此,《国防基本政策书》还是需要考虑一些实际问题。比方说,《国防基本政策书》的执行期限问题、具体政策间的关联性问题、实践的可能性问题、政策内容的共享问题、制度配套问题等。这些内容基本上与政策内容的合理性、个别政策间的关联性、政策促进的实效性相关。

  因此,有必要基于上述提及的实际性问题对《国防基本政策书》加以完善,并为推进《国防基本政策书》向前发展做出具体努力。

  (一)、政策的长期一贯性和适用的有效期限:将中期目标与长期目标予以分开

  《国防基本政策书》的对象期限为15年,因此涵盖了持续很长时间的内容。但是考虑到不稳定的国内外安全环境,加上国家安全战略指南发生三次变化 的可能性,要想对国防政策进行长期规划是非常不容易的一件事情。一些人认为,以往的《国防基本政策书》在很多方面过于抽象,只强调了一些框架性的内容。他们还指出,因《国防基本政策书》发行周期为5年,所以只有前5年的内容具有实效性,而之后10年的内容大体上来讲只是附加上去的,很多内容都是空洞的,只是罗列了一些政策框架。

  《国防基本政策书》的制订是为了勾勒未来国防领域的发展蓝图,因此不但要包括长远规划,而且还需包括现政府在中期计划中应该推进的内容。也就是说,为了提高《国防基本政策书》的实效性,需要具体明确中、长期两个方面的发展目标。

  为此,有必要将中期、长期目标分阶段去逐一实现。政策课题间是有先后顺序的,短期、中期目标可以成为下一个阶段的手段。所以,《国防基本政策书》中有必要将这些内容具体化。在确定中期、长期目标时,可以通过项目的促进阶段、项目的优先次序、项目的时机等因素来做出判断。

  (二)、自上而下式推进和自下而上式回应:加强事先的讨论与研究

  《国防基本政策书》是由国防部政策企划官室负责制订的。但是,国防部政策企划官室也不是直接制订《国防基本政策书》的全部内容,而是基于《国家安全战略指南》和对近期安全形势的判断,提出包括国防政策方向和目标等内容的《国防基本政策书》制订要求,并下达给国防部和联合参谋本部下属的相关部门、各军及机关。相关部门、各军及机关再依据《国防基本政策书》的制订要求,制订各自的政策(案)。通过征集意见、研讨、认证等步骤,完成自下而上的回应过程。

  由于经过了上述过程,所以宏观政策、宏观目标虽然大体来看是面向未来的,但是实际上,具体政策都是基于现实来制订的。正因为如此,尽管强调政策基调着眼于未来,但是课题均由各部门来制订,其结果导致很多项目缺乏方向性引导,使得顶层设计与下层执行之间常常发生矛盾,甚至具体项目之间也会产生摩擦与对冲。在实际推进过程中,受当前各种利害关系所束缚,所以很难提出立足长远、具备着力点、拉动力和突破口的政策对策。

  为了解决这一问题,有必要缩短政策基调与具体课题间的距离,缓和顶层设计与具体项目间的矛盾和冲突,在宏观规划的方向和目标上达成共识,并立足长远发展,提出政策议题。今后,在制订政策文件的整个过程中,都应做出多形态、多层次、多样化的实际努力。

  (三)、文件的关联性:积极开展研究分析工作

  《国防基本政策书》作为顶层文件,军队的各种企划文件、计划文件、预算文件及各军的政策书等,都要基于《国防基本政策书》来制订。《国防基本政策书》若能做好顶层设计,将可以统筹考虑各层次、各要素,为下层文件的制订起到很好的指导作用。

  但是,如果考虑文件发行的具体时机,那么在一些实际问题上,其实并不令人乐观。根据《国防企划管理基本训令》的规定,《国防基本政策书》发行1个月后,联合参谋本部制订完成《合同军事战略书》;发行2个月后,各军制订完成各自的“基本政策书”。显然,在1至2个月的时间内,要广泛听取各方意见,形成共识,凝聚发展合力几乎是根本不可能的一件事情。

  为了确保《国防基本政策书》真正做到统揽全局,在最高层次上寻求问题的解决之道,而不仅仅作为制订下层文件过程中的参照文件或各军在业务工作中使用的政策书,需要做到如下两点:1、为了提高政策效应,需调整文件的发行周期。2、有必要在外部机关的主导下,事先开展有质量、有深度的研究分析工作。总的来讲,《国防基本政策书》在制订之前和制订过程中,需要切实加强组织领导,广泛听取意见,认真开展调查研究。这个过程实际上也是一个“教育”过程,可对矛盾进行有效管理,进而达成战略共识。

  (四)、政策的实效性:成果评估与回馈

  《国防基本政策书》中包括中长期政策,因此在实际推进过程中,不可避免地要对一些内容进行修正。通常,安全环境和政策实施的内部条件发生变化时,需要对《国防基本政策书》进行调整。另外,《国防基本政策书》中的政策指南实际上是规划指南,所以政策指南通过计划阶段反映到预算编制、资源分配为止 ,其操作性、约束力、现实性会逐步弱化。为了提高政策的实效性,推动《国防基本政策书》的政策指南功能切实反映到国防企划管理体系——企划-计划-预算编制的全过程,需要进行定期检测与评估,检测与评估结果应在过程中及时进行反馈,以保证政策执行落实到位。

  从中也可以看出,有必要制订能够灵活运用《国防基本政策书》的方案。为此,可以考虑使用现有的《国防基本政策书修订指南》相关制度,或者制订新的《国防企划指南》。

  (五)、安全保密的必要性和更多开放性需求:在一定范围内公开

  《国防白皮书》是向广大公众公开介绍国防政策和军队建设情况的宣传资料之一。与《国防白皮书》不同,《国防基本政策书》属于军事二级密,是规定国防所有领域军队建设方向及军队任务指标的指导性文件。由于《国防基本政策书》一直被列为军事机密,所以不但是普通百姓,就是大部分军人也不清楚《国防基本政策书》的具体内容。

  为了能够让国防领域的顶层文件充分发挥作用,有必要向军人及企划财政部、青瓦台、国会国防委员会等机关部门的国防业务负责人介绍《国防基本政策书》的具体内容。当然,考虑到安全保密的必要性,有必要将《国防基本政策书》由军事机密改写成可以在一定范围内公开的文件。

  此外,还有必要将《国防基本政策书》上的主要内容更多地反映在《国防白皮书》上。不过,为了凸显《国防基本政策书》的导向作用,与侧重于现行国防政策的《国防白皮书》不同,《国防基本政策书》应将重点放在未来推进的政策或立足长远发展的政策上。

  (六)、基于训令的发展计划和基于法律的发展计划:法律上的问题

  如同前面提到的一样,《1999年~2015年国防基本政策书》是由军队最高统帅——总统签发批准的,这为《国防基本政策书》的执行提供了可靠的保障。不过,从根本上来讲,《国防基本政策书》是依据国防部训令制订的。因此,从文件体系上来讲,尽管《国防基本政策书》属于顶层设计的指导性文件,但是与其它依据法律制定的文件相比,无论在效力上、还是约束力上,都有一定的局限性。显然,只要《国防基本政策书》一直列为军队内部文件的话,那么这一问题就不会消失。今后,应基于相关法律制订《国防基本政策书》,进而从法律层面提升《国防基本政策书》的引导水平和执行力。

  特别值得一提的是,《国防基本政策书》中很多国防政策的实施计划都具有法律效力。比如,“依据国防改革相关法律的国防改革基本计划”、“营造国防信息化基础及国防信息资源管理相关法案的国防信息化基本计划”、“依据军人福利基本法的军人福利基本计划”、“依据军队医疗保健相关法案的军队保健医疗发展计划”、“依据防卫事业法的国防科学技术政策书、防卫事业发展基本计划”等均属于这一范畴。不过,这些计划所依据的法律不同、领域不同、期限不同,这也使得《国防基本政策书》在设定国防政策的总体目标时容易陷入无序混乱的局面。

  为了解决这一问题,有必要打牢《国防基本政策书》的法律基础,并基于此,通过综合立法来推动国防建设向前发展。

  五、结束语

  部队的武器装备体系从需求提出到实际部署,往往需要10年到20年的时间。另外,大幅调整长期服役干部的规模,仅从军队人力资源结构的角度来讲,也会对军队人事管理带来数十年的影响。因此,制订国防领域的相关政策必须着眼长远,做好详细的规划。当前,韩国面临的环境复杂多变,安全形势不容乐观。美国军事战略重点发生变化,并大幅度削减国防开支;东北亚岛屿争端加剧;朝鲜的挑衅威胁不断增加。在这种背景下,“病急乱投医”无助于问题的真正解决。今后,应弄清事物的本质,高屋建瓴制订面向未来的发展政策,而将这些政策以文件形式表现出来的正是《国防基本政策书》。

  《国防基本政策书》是国防领域政策体系中最高层次的、体现最长期/最根本目标的政策。为了保证《国防基本政策书》能够真正发挥作用,并具备实实在在的推动力、约束力和执行力,还需要做出不懈的努力。

  今后,必须牢记只有统一思想、加强沟通、形成共识,才能有效提高政策的实效性。可以预计,《国防基本政策书》将在形成规范有序的、开放的国防政策方面发挥突出作用。 知远/珠峰

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(责任编辑:黄添翼)

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