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韩国新政府的国防政策:基本方向和主要课题

来源:搜狐军事 作者:知远

  【知远导读】本报告书是由韩半岛先进化财团下属的国防先进化研究会综合研究的成果。该研究会结合当前的韩国安全环境和国防现状展开综合研究,对韩国国防领域存在的主要问题进行了全面剖析和评估,试图从国防政策的角度为韩国的国防建设出谋划策,并为新一届政府的国防政策发展提出了一些合理化的建议。

  确保国家安全、维护国家利益是政府的最基本职责。2010年11月的延坪岛炮击事件,让人们再次强烈地感受到强大的国防对于国家发展的极端重要性。在这种背景下,韩半岛先进化财团成立了由预备役军官以及国防问题专家组成的“国防先进化研究会”。2011年9月,国防先进化研究会发行了《国防先进化战略与课题》一书。此次,国防先进化研究会又发表了《新政府的国防政策》报告书。报告书站在中立的立场,提出了国防建设和国防改革的具体事项。从整体来看,会给人以保守的印象。但是,道理非常清楚,在经济、社会、文化等领域越是推进积极的政策,在军事领域就越要追求保守的政策。下面,对《新政府的国防政策》报告书的内容做具体介绍。

  第一章 安全状况评估

  一、世界局势

  当前世界局势总体上趋向缓和,地区内不安定因素依然存在,甚至存在一些重大的安全隐患。大国之间真正爆发大规模战争的可能性越来越小,但是种族矛盾、宗教对立、恐怖活动、海盗行为、大规模杀伤性武器扩散、金融危机等正在威胁世界和平与安全的因素却在持续增加。多极世界格局正在形成,世界秩序的轴心不确定性已得到普遍认同。在这种背景下,联合国及地区安全合作机制的作用越来越弱化,国际社会在一些具体的争端问题上,往往不能充分发挥作用。

  冷战结束后,美国和中国开始了新的竞争。改革开放以来,中国的经济快速发展,取得了令人瞩目的成就。2010年中国国内生产总值(GDP)超越日本,成为世界第二大经济体。中国是世界的生产基地,中国的外汇储备规模庞大,这些因素导致中国能够对美国和世界经济施加强大的影响力。中国还通过对外经济援助,获得了很多国家的大力支持。中国的军费连续多年保持了两位数的增长,军队现代化建设的步伐明显加快。随着中国拥有航母、战略核潜艇等先进的武器平台,中国的对外影响力将得到进一步提升。

  为了应对中国的崛起,美国的战略重点开始向亚洲转移。目前,美国正在加强与中国周边国家的安全合作力度。美国在与印度、菲律宾、越南等国加强安全合作关系的同时,谋求与蒙古等中亚国家开展军事合作。此外,美国还计划在澳大利亚北部部署数千名美海军陆战队和空军部队。尽管美国与缅甸因民主化问题断绝关系多年,但是为了制衡中国,美国正在积极改善与缅甸的关系。为了反制中国的反介入/区域拒止能力,美国正在做着多方努力。

  俄罗斯继续保持稳步发展势头。随着石油价格上涨及普京强有力的政策推动,俄罗斯的经济停止衰退,并恢复了增长,其国际影响力也有了明显回升。俄罗斯一方面通过加强与中国的合作来牵制美国,另一方面试图恢复过去那种美俄两极格局。在核战力方面,俄罗斯拥有与美国相当的核威胁力。面对美国建设导弹防御系统,俄罗斯加紧研制新型导弹。围绕美国在欧洲建设导弹防御系统问题,美俄间矛盾激化的可能性很大。

  世界形势的另一不稳定因素是经济不景气及国家债务不履行问题。长期以来,欧洲国家过度的福利政策,透支了各国太多的财政开支,使得国家财政问题面临重重困境。全球经济相互依赖的程度越来越高,从希腊、西班牙的例子中可以看出,一个小国家的经济问题同样可以引发世界性的经济危机。经济不景气,会导致失业增加,并引发严重的社会问题。各国国内的不稳定因素,反过来又会破坏国际社会的秩序,并导致世界陷入混乱之中。

  如上所述,国际局势保持总体和平、缓和与稳定态势。但是,随着以美国为中心的自由民主主义势力的主导权弱化,中国的崛起,围绕核导弹攻防展开的新的军备竞争,联合国作用的降低及弱化,种族矛盾、宗教对立,部分国家爆发的内战,相当数量的国家因过多的财政支出而引发的金融危机等问题,正在使世界局势变得动荡不安。这些不稳定因素一旦结合在一起,甚至可能会引发大规模的战争等非常严峻的事态。

  二、东北亚局势

  东北亚是世界上经济发展最快的地区之一,同时也是最大的危机地区之一。东北亚地区最为直接的不稳定因素来自朝鲜。长期以来,尽管国民吃不饱,穿不暖,但是朝鲜却依然进行核试验和导弹试射,并不时地对韩国进行军事挑衅,从而引发东北亚紧张局势轮番升级。从天安舰事件和延坪岛炮击事件中可以看出,朝鲜的挑衅行为甚至可能会导致东北亚进入类似冷战的对峙当中。

  其实,真正影响东北亚稳定的是中国的崛起和美中间的霸权竞争。从长远来看,中国的军事力量增强,将给东北亚地区局势带来不稳定因素。当然,中国若要赶上美国的军事实力,还有很长的路要走。目前,中国通过航母、核动力潜艇等手段进一步拓展其投射能力。此外,中国还大力发展地对舰导弹,阻止美国航母靠近。曾经发动第二次世界大战的经济强国日本,为了有效应对与中国的争端,正在加强军事力量建设。

  东北亚地区存在朝鲜的核问题、领土争端问题、海洋界线划定问题等诸多问题,各国之间缺乏能够调节利害关系的管控机制,因此具有很大的不稳定性和不确定性。围绕独岛问题,韩国和日本外交摩擦日益加剧。围绕钓鱼岛(日本称尖阁列岛)问题,中国和日本对立严重。由此也可以看出,东北亚国家间的小的争端,甚至可能会发展成为大的冲突。从2010年3月天安舰事件和11月的延坪岛炮击事件的处理过程中可以看出,在东北亚,韩国、美国、日本三国与朝鲜、中国、俄罗斯三国间的冷战模式下的对立结构依然存在。因此,东北亚是利益汇聚的地区,一个很小的事件,都有可能导致紧张局势升级。

  下面对东北亚国家的主要动向做一简要介绍:

  美国:目前,在东北亚地区最有影响力的国家依然是美国。美国正在加强对中国的战略牵制,试图建立美国主导下的东北亚新秩序。据美国2012年发表的国防战略报告中称,美国的对外安全战略重点转向亚太地区。美国通过跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP),正在建立以美国为中心的经济同盟。另外,美国正在与同盟国、友邦国加强合作,努力在亚洲构建集体防卫体制。但是,由于政府财政赤字居高不下,美国决定今后十年将缩减近5,000亿美元的国防预算。在这种情况下,美国显然是需要得到友邦国家的帮助。预计,美国将要求韩国在韩半岛防卫问题上承担更大的责任,并分担更多的防卫费用。

  中国:中国将继续发展针对美国的反介入/区域拒止能力,并不断强化与朝鲜、俄罗斯的合作关系。在地区内,中国有可能会为谋求霸权,不断加强军事力量建设。对于韩半岛问题,中国会努力保持南北韩间的整体均衡。但是,在决定性的问题上,中国很有可能会支持朝鲜。一旦朝鲜发生突发事态,中国介入,那么中国在韩半岛北部的影响力就会大幅提升。

  日本:日本极有可能以应对朝鲜的核、导弹威胁及中国军事力量增强为由,强调作为普通国家要求发挥更大的军事作用。日本在2010年发表的《新防卫大纲》中,将中国视为给东北亚地区带来不稳定因素的危险国家。尽管如此,在当前阶段,日本会尽可能避免与中国的直接冲突,努力寻求牵制与合作的平衡机制。尽管韩日关系有待进一步的发展,但是韩日两国在独岛问题、歪曲历史问题、慰安妇问题上难以取得什么突破。因此,很难期待韩日之间能够在安全领域加强合作。

  俄罗斯:俄罗斯相对来说政局稳定,石油价格上涨,内需市场不断扩大。可以预计,俄罗斯将会为恢复强国地位做出不懈努力。尽管俄罗斯会对北约东扩、美国在捷克、波兰等东欧地区建设导弹防御网等问题持强烈反对立场,但是不会采取极端的应对措施。虽然俄罗斯非常注重与韩国的经济合作,但是从天安舰事件中可以看出,在特定的情况下,俄罗斯极有可能会支持朝鲜。俄罗斯非常关注把外交拓展与实现本国经济利益联系起来,在西伯利亚和远东地区的开发、西伯利亚铁路的连接、天然气开发等与韩国及南北韩的经济合作项目上,俄罗斯将会表现出深厚的兴趣。

  东北亚地区不仅是世界经济格局中最具活力的地区,同时也是世界大国重点争夺势力范围的地区。从对天安舰事件及延坪岛炮击事件的事后国际协商中可以看出,韩国、美国、日本三国与朝鲜、中国、俄罗斯三国间的冷战模式下的对立结构依然存在。中国在维持地区秩序的过程中,未做到公平、公正。另外,东北亚各国间围绕领土问题、历史问题等矛盾日益加大。可以说,在东北亚发生竞争和冲突的可能性越来越大。

  三、南北关系

  从2010年的天安舰事件和延坪岛炮击事件中可以看出,尽管韩国政府为韩半岛的和平与和解做出了不懈努力,但是南北间的紧张对峙局面并未发生任何变化。2011年12月,金正日去世后,金正恩作为军队最高司令官连续视察部队,对军事表现出了极大的关心,同时在言词上、态度上对韩国表现出明显的敌对意识。因此,面对当前的形势,韩国积极推进的和平和解政策也在经受着南北对峙氛围的左右。2012年8月,朝鲜国防委员会副委员长张成泽访问中国,似乎在为改善朝鲜经济状况谋求出路。但是,普遍认为,朝鲜的计划经济存在明显的脆弱性,加上基础设施不健全,因此朝鲜的经济很难出现明显起色。一旦某些因素导致朝鲜认为在国际上受到严重孤立或体制稳定受到威胁的情况下,朝鲜甚至有可能采取挑衅行动。

  朝鲜的核武器开发严重威胁着韩国的安全。目前,朝鲜共进行了三次核试验,特别是第3次核试验后,朝鲜宣称此次核试验爆炸威力大,使用小型化和轻型化的原子弹,试验“水平高、安全、完美”。朝鲜还拥有800枚至1,000枚各种类型的导弹,如果朝鲜对韩国发动核导弹攻击,对于韩国而言就等于束以待毙,仅靠六方会谈等外交努力,是很难让朝鲜放弃核开发的。

  韩国面临的另一直接威胁是朝鲜可能发动的各种类型的挑衅活动。从2010年天安舰事件和延坪岛炮击事件中可以看出,即便通过政治、经济、外交努力,南北关系得到了一定程度的改善,只要朝鲜进行武力挑衅,韩半岛安全危机马上就会升级。面对严重的经济困境,朝鲜一方面加大内部管制,另一方面可能会通过采取挑衅活动制造军事紧张气氛,试图转移国内矛盾。

  随着金正恩的统治地位逐渐稳固,朝鲜有可能会采取一定程度的改革开放政策。如果朝鲜走向改革开放,也就意味着会对南北关系的改善起到积极作用,同时朴槿惠政府也有可能会为改善南北关系做出努力。但是,不管怎样新政府不应忘记,只有确立牢固的军事对应态势,促进和解与和平的努力才有可能取得实质性成果。

  四、韩国国内情况

  从安全的层面来看,韩国的政治、经济和社会环境确实存在一些具体问题。随着时间的流失,6.25战争带给人们的创伤也在逐渐淡去,特别是在对朝和解合作政策的影响下,很多人开始对朝鲜放松警惕,国民的安保意识也越来越淡薄。最近,一些人公然表明信奉朝鲜的主张,他们甚至已具备了相当的影响力。

  基于韩美同盟,韩美确立了牢固的联合防卫态势。韩美联合防卫态势是遏制朝鲜挑衅,有事时取得胜利的重要保障。但是,韩美联合防卫态势目前正面临着两大难题,其一是2015年韩美联合司令部解体,其二是美国持续缩减国防预算。因此,韩国应从多角度去研究、寻求有效的应对方案。

  国防预算不足同样是非常严重的问题。近年来,国防预算在国内生产总值中所占的比例愈来愈少。改善官兵福利待遇、应对朝鲜的核及导弹威胁、军事挑衅威胁、周边国家威胁等均需要投入大量的国防预算。与国防和安全的需要相比,国防投入不足会相应地带来很多现实问题。另外,由于国民对整个军工产业的不信任,导致发展战力增强项目受到一定程度的限制,结果在引进必需战力的过程中往往碰到诸多麻烦。

  其实,最为严重的问题是军队内部存在的“无事安逸主义”。一些人曾对韩国军队提出批评,认为军队不是将工作重点放在建设逢战必胜的军队上,而是放在预防事故的行政管理上。很多部队军纪松弛,士气不振,一些干部不去努力提高专业技能、军事素质,而是一味追求升职加薪,无心军队建设和工作进步。另外,尽管国防改革已推进多年,但是一些实际问题并未达到预期的效果。

  五、小结论

  无论是从世界层面,还是从东北亚层面来看,韩国的国家安全都面临着严峻的挑战。韩国不但要应对周边的不稳定因素,还要有效应对朝鲜的各类挑衅威胁。从表面现象来看,韩半岛保持着相对稳定,但是从内部的形势变化来看,存在很多不稳定、不确定因素。特别是朝鲜的核及导弹威胁,对于韩国而言,是极其严重的现实威胁。2015年12月1日起,韩美联合司令部解体,必将加重人们的不安心理。

  鉴于此,朴槿惠政府应该采取积极而有效的措施,应对东北亚不稳定的地区环境和朝鲜的核及导弹威胁,全力维护国民生命财产安全。为此,有必要重新研究韩美联合司令部的解体问题,切实推进国防改革,保持高度的军事对应态势,稳定军心,提高官兵士气,增强部队战斗力。

  第二章 韩国国防领域存在的主要问题

  一、应对朝鲜核武器及导弹威胁方面存在不足

  朝鲜从上世纪六十年代起,着手研发核武器及导弹,并于2006年、2009年、2013年分别进行了三次核试验。特别是第三次核试验后,朝鲜表示此次核试验爆炸威力大,使用小型化和轻型化的原子弹,试验水平高、安全、完美,核试验的所有测定结果均与设计值完全一致,因此从物理上有效展示了朝鲜的高效多样化核遏制力。这实际上是在暗示,朝鲜已经具备了基于高浓缩铀的核能力。朝鲜的导弹能力也取得了很大进步,朝鲜拥有的导弹数量为800枚至1,000枚。目前,为了能够在导弹上搭载核武器,朝鲜正在做着多种努力。今后,朝鲜有可能要使用“核导弹”攻击来威胁韩国。事实上,对于这种攻击,韩国是完全无能为力的。

  冷战时期的美国和苏联,国家的安全战略为核遏制战略。而今,面对朝鲜的核武器及导弹威胁,韩国尚无有效的应对方案。早在2006年朝鲜进行第一次核试验后,日本就采取了相应的对应措施。目前,日本已具备了一定程序的防御能力。但是,韩国却未采取任何有效的、具体的应对措施。

  “朝鲜的核武器、导弹能力达到了什么样的水平?”、“韩国应以什么样的方案进行应对?”、“具备应对能力需要多长时间,需要投入多少预算?”、“在具备应对能力之前,应采取什么样的措施?”等这些问题是政府、国会、军队、学术界需要认真思考的内容。一直以来,在应对朝鲜核武器问题上,韩国都是依赖美国提供的核保护伞(nuclear umbrella)及延伸遏制力(extended deterrence),而韩国本身并未采取积极有效的应对措施。韩国应该从政府层面准确评估朝鲜的核武器威胁,并在维护国民生命财产安全,具备应对朝鲜核武器的态势及能力方面,予以高度重视。

  二、应对周边国家潜在威胁方面存在不足

  最近,美中之间的战略竞争加剧,中国加速军事力量发展,日本悄悄走向军事正常国家,这些因素导致东北亚局势更趋复杂化。稍有不慎,各大势力就会在韩半岛的舞台上角逐对抗。独岛问题、钓鱼岛问题等领土问题、历史问题等很容易升级为军事冲突。

  从应对这种潜在威胁的能力来看,韩军在很多方面做得还远远不够。韩国海军提出了“大洋海军”的口号,试图扩大活动范围。但是,与周边国家相比,劣势明显。不但如此,因为要应对来自朝鲜的现实威胁,所以把主要力量放在对朝戒备上。空军的活动半径也非常有限,缺乏攻击远距离目标的能力。地面部队大部分部署在停战线一带,用在监视朝鲜的动向上。可以说,韩军将主要力量放在应对朝鲜当面威胁上,无暇考虑周边的地区环境变化。

  周边国家正在给地区安全带来极大的不稳定性。在这种背景下,韩国却因顾忌周边国家的反映,往往不能采取强有力的措施。比如,在建设导弹防御系统问题上,在韩日情报保护协定问题上,在韩美同盟的一些具体问题上,韩国往往考虑中国的反映而犹豫不绝。当然,韩国的这种表现可能是弱小国家不得已的选择。从中也可以看出,韩国缺乏对国家安全的责任感和自信心。显然,“左顾右盼”是无法真正维护国家安全的。

  朝鲜的威胁是现实的、直接的威胁。在这种情况下,军队将部分注意力转向周边局势变化也是非常不容易的一件事情。但是,应该牢记军队的使命不是应对某一种威胁,而是应对所有的威胁。因此,密切关注周边国家军备增长情况,具体评估威胁程度,制订适度的应对战略,建设相应的军事力量是非常必要的。这不是通过哪一届政府的努力就能实现的,需要提高到国家战略层面,着眼长远整体去推进。

  三、韩美联合司令部解体问题研究不充分

  2015年12月1日,在战时作战指挥权移交的同时,韩美联合司令部将解体。一直以来韩美联合司令部担负遏制战争、“有事时”确保胜利方面发挥了突出的作用。依靠自身的力量,保卫国家领土主权完整,维护国民生命财产安全是理所当然的事情。但是问题是,解散韩美联合司令部后,韩国是否具备自主的防卫能力还是个未知数。

  其实,在韩国,关于联合司令部的解体问题很多国民并没有正确的理解。一般来讲,国民们认为战时作战指挥权移交意味着一种权限的移交,而没有真正意识到,在战争遏制及“有事时”确保胜利方面发挥突出作用的韩美联合司令部将面临解体。强调自主性的部分人士,故意忽略韩美联合司令部面临解体的情况,韩国军方也没有向国民说明具体内容。直至媒体报道驻韩美军司令强调“韩美联合司令部存在的必要性”的谈话内容后,国民们才知道还有韩美联合司令部解体的问题。这一点需要军方去认真的反省。

  事实上,解散韩美联合司令部是基于对作战指挥权的错误认识而做出的决定。作战指挥权是指多个部队参与作战行动时,在尊重原所属部队人事权、行政权的基础上,为实施联合作战行动采取的必要的、最小限度的作战指挥。作战指挥权通常在陆海空军协同作战及与他国部队的联合作战时使用,大部分国家认为作战指挥权是联合作战所必须的,并不认为作战指挥权视为侵犯了一个国家的自主性。第二次世界大战期间、6.25战争期间,大部分的多国联合部队都是在美军司令官的作战指挥下实施的军事作战。但是,这些国家并没有认为自己国家的自主性受到了侵犯。与韩美联合司令部类似的北大西洋公约组织(NATO)的情况同样如此,“有事时”美国的欧洲司令部负责对所有部队的作战指挥。

  更为令人担忧的是韩美联合司令部解体后,会面临许多实际问题。但是,韩国对此并未做好具体的准备工作。韩美联合司令部解体,确实可以增强国民的自豪感、向心力和自主性。一些人强调,随着韩军主导韩国防御作战,韩军的战争执行能力将会增强。当然,这种说法是有一定道理的。但是问题是,在朝鲜的核武器及导弹等现实威胁下,面对动荡的东北亚局势,解散韩美联合司令部其实是一种不负责任的做法。解散韩美联合司令部需要考虑如下问题:如果朝鲜做出误判发动类似6.25战争的挑衅活动,那么将由谁来承担韩美联合司令部解体的责任呢?如果世界强国角逐导致韩半岛紧张局势加剧的情况下,韩国应该做出何种应对?韩美联合司令部解体后,联合国军司令部应发挥什么样的作用?依靠什么样的战力,确保《停战协定》继续维持?韩国军队能否使用驻日本的联合国军后方基地?“有事时”韩军使用的武器装备、弹药等物资需要由韩国来承担,韩国是否有足够的财力支撑这一切?事实上,对于上述这些问题,韩国并未进行深入研究,也没有拿出具体的解决方案。尽管如此,居然还有人声称,即便韩美联合司令部解体,也没有任何问题,一切的准备工作都在按计划推进。

  韩美联合司令部的解体是关系韩国国家安全的重大问题。韩美决定移交战时作战指挥权时,双方曾经展望朝鲜的威胁将会逐步减小。但是,事实上,朝鲜加紧了核武器及导弹开发,并加大了威胁力度。随着东北亚局势的不稳定和各种势力的冲突对抗加剧,并非达成协议就一定要履行,其实综合考虑各种条件及情况,做出最终的正确判断才是非常重要的。

  2012年6月,驻韩美军司令瑟曼上将曾经非正式提议韩美联合司令部继续存在的必要性。从中也可以看出,美国对于韩美联合司令部的解体方案也并非完全认同。因此,韩美两国应就这一问题展开进一步协商,寻求最佳的解决方案。

  四、国防改革未取得令人满意的成效

  在新政府出台及国防部长更换时,韩国往往在国防领域提出宏伟的建设目标和发展规划,但是大部分情况都是虎头蛇尾,未取得令人满意的成效。这种情形反复出现,已经让国民和军人深感疲倦和厌烦。

  从2004年开始推行的《国防改革2020》,直至今天尚未看出国防改革取得了什么样的具体成果。甚至,还让人弄不清楚此前的国防改革计划是否仍在继续,还是被其它的国防改革计划所取代。李明博政府时期确立的《国防改革307计划》,其相关法律修订案未通过国会审议,因此被搁置。之后,国防改革名称变更为《国防改革基本计划2012-2030》后开始具体推进。但是,与《国防改革2020》相比,除了国防改革的时间拖长之外,并未让人看到明显的变化。

  仅仅勾勒一个国防改革的宏伟蓝图是远远不够的。现阶段,政府应该查找国防改革过程中存在的问题以及需要马上着手的改革课题。此外,还需努力解决存在的突出问题、突破瓶颈,推进下一阶段国防改革顺利进行。朴槿惠政府应该研究《国防改革基本计划2012-2030》中需要继续促进的课题和需要中止的课题,结合当前及未来形势明确新的国防改革项目。此外,为切实推进国防改革,还需引入校正与改革评估机制,进一步拓宽国防改革思路,有效解决改革过程中出现的新情况、新问题,确保国防改革按计划顺利实施。

  五、应对未来战争的比重减少

  随着“文民政府”继续执政,一个严重的问题之一就是对未来战争的研究不够充分。作为军队,应该充分考虑“未来战争将以何种样式展开?”、“为了赢得未来战争的得利,应该以什么样的方式进行作战?”、“为了体现未来战争概念,应该做出何种努力,应该引进何种武器装备?”等问题。武器装备的引进通常需要10至20年的时间,如果事先不做好研究,往往会做出错误判断,导致引进不合适的武器装备。未来战争存在很多的不确定性,只有通过深入研究,才能做到尽可能少走弯路。但是,从韩军的情况来看,集中力量完善针对朝鲜挑衅的即刻对应态势、提高当前的军事态势等军事准备,基本上来说对未来战争的关注度较低。

  特别是部队干部培养问题,未引起足够的重视,缺乏研究。部队干部的培养关系全局、关乎未来,是一项长期化的系统工程。为此,应该经常性地对干部培养情况进行评估,查找存在的问题和不足,并提出具体的整改措施和实施方案。目前,在军队干部培养问题上存在的不足主要有:无论是在校学习期间接受军事训练,毕业后任职的学军军官,还是大学毕业后接受军事训练再任职的学士军官,因报名人数不足,并不能满足部队的实际需求。三军士官学校以“高竞争率、低录取率”著称,通过严把优质生源入口关,招募到了韩国非常优秀的学生。对此,很多人感到非常满意。但是,事实上,仅靠三军士官学校的毕业生是远远不够的。目前,韩军初级军官主要由学军军官、学士军官、三军士官学校毕业生组成。只有不同背景、不同出身的军官很好地融合在一起,才能更加有效地发挥部队的战斗力。

  军队高级军官的培养工作,虽然与过去相比有了很大的退步,但是军事院校对部队干部的再教育制度缺乏稳定性、一致性和连续性,很容易产生混乱。为了最大限度地体现公正性,军事院校的再教育变成了普遍性教育,使得选拔、培养优秀人才和专业人才变得非常困难。另外,军事院校教官的责任感、使命感不如以往,教学水平有待进一步提高。从表面上来看,韩军对部队干部进行着系统的教育培训。但是,实际上,部队干部的能力水平距离现实需求还有很大的差距。同时,地方大学的委托教育呈现减少趋势,向军队引进较为成熟的理论也变得非常困难。即使个人想进一步学习军事思想、作战理论等,常常因为指挥官的态度而未能付出实施。有人想在晚上或休息日去地方大学进修,但是因条件不具备,而不得不放弃。结果造成韩军的部队干部与外军军官相比取得的学位分数偏低,知识水平有待提高。

  在这种背景下,很难期待韩军的军事理论能够得到丰富与发展。过去,韩军提出了“军事理论大国化”的口号,并基于此非常注重发展军事战略和军事战术。尽管当时的武器装备落后,但是部队干部能够积极阅读军事书籍和手册,广泛研究军事战略和军事战术,为在有限的条件下,最大限度地发挥作用做出了很大的努力。但是,近年来,这些好的传统越来越淡化,导致韩军盲目追随以美国为中心正在发展的各种现代军事理论,而且对这些现代军事理论的理解出现了偏差。另外,部队领导未能充分认识到军事理论、作战理论的重要性,他们不但自己不去学习军事理论、作战理论,还影响到下属的学习热情。

  为了应对现实威胁,在军事准备态势方面的投入会随着时间的流逝逐渐失去作用。但是,在应对未来战争方面的投入,则会随着时间的流逝而效果倍增。应对现实威胁,是前方部队的职责所在,而国家和军队的领导人应该将目光放在如何应对未来战争上。

  六、部队的凝聚力有待加强

  韩军内部存在的另一主要问题是部队的凝聚力正在弱化。未来战争情况错综复杂,战场范围广大,战斗更加紧张激烈,缺乏凝聚力的部队将难以完成未来的作战任务。为此,从国防部长到一线部队的二等兵,整个部队必须形成团结、协作的氛围,才能充分发挥整体战斗力。这是军队特有的价值之一,但是目前很难看到韩军已经做到了这一点。

  最近,很难看到韩军的指挥官作为率领者和引导者,充分发挥其卓越领导力的情况。在很多情况下,部队指挥官考虑的不是部队的长远发展,而是更多地考虑如何安全地结束任期。指挥官往往不重视与下级的沟通交流,只是通过手中的权力,要求部下绝对服从。其结果导致部队发展中的不合理、不健康因素未能得到有效抑制,从而影响到部队的整体建设。

  从各级部队的实际情况来看,部队内部的团结情况也令人堪忧。干部(军官、副士官、军务员)之间,干部与士兵之间,士兵与士兵之间的平等、尊重、互信意识弱化。有时,还会失去以指挥官为中心团结起来凝聚而成的军队战斗精神。干部任用工作中存在的矛盾和问题,对部队工作的正常开展带来了不利的影响。士兵内务生活中存在的不合理、不公平现象没有发生本质改变,很难说士兵是以强烈的战友情凝聚在一起的。处理士兵间的矛盾和冲突牵扯了干部的大部分精力,同批士兵安排在同一个生活馆内等不合理的军队制度依然存在。

  军队的凝聚力、向心力、战斗力,是完成上级赋予任务的根本保证。所有的指挥官应该以身作则、率先垂范,加强与上级、下级的沟通与交流,增进团结与合作。在民主化时代的环境下,需明确干部和士兵的地位和作用,并制订根本性的改善方案。另外,还需要促进和加强陆海空三军间的交流与合作。在这一过程中,不仅仅强调整合的效率性,而是要在保证各军兵种特殊性的同时,形成自觉的协作关系。此外,还需参照美军的总体战力(Total Force)概念,加强现役与预备役间的纽带关系。

  七、需要密切军民关系

  密切军民关系,增强军民互信是国家安全保障的基础。军队由国民子弟组成,战争爆发时,国民会转变为军人。显然,军民关系是密不可分、牢不可破的。尽管如此,受“文民优待”传统文化的影响,对军人参与政治的反感情绪,部分军人的错误言行等因素,国民对军人的不信任现象还依然存在。

  国民的安保意识同样令人担忧。朝鲜加紧进行核开发,但是很多国民并不认为这对韩国安全造成了严重的威胁。东北亚军备竞争日益加剧,同样很多人对此麻木不仁。在独岛问题上,韩国国内民众群情激愤,反日情绪日益高涨。但是,在扩充军备问题上,态度并不积极。面对枪口对准自己的朝鲜,一些人居然没有将朝鲜视为敌人。一些亲朝势力的影响力在增加,这种影响力甚至影响到了国会。

  在韩国,军人的社会地位也在日趋下降,用不正确的眼光看待军人的情况在增多,理解军人、感谢军人无私奉献的人在减少。军人对国家安全问题的担忧未能如实地反映上去,与此相反,追求和平与经济发展的主张则更多地反映到了国政运营当中。退役军人未得到足够的礼遇,重新就业与回归社会困难重重。军队中,与追求逢战必胜的专业性相比,更多的人关注国防经营的效率性。军队的人事独立权也渐渐被削弱,与负责作战的干部相比,善于与政治势力沟通、相处融洽的人更易被提拔任用。

  其结果,越来越多的军人开始关注政治变化。他们重视与政界人士的联系,作为职业军人的使命感和专业性却被慢慢淡忘。国家领导层以全面考核为由,介入军队高层人事调整。其结果导致越来越多的军人为了适应这种环境,私下进行活动。在军民关系领域非常知名的学者亨廷顿(Samuel P。Huntington)指出,政治应该承认军队的专业性,军队在政治上应该中立。只有这样,才能实现现代军队的专业化和职业化。

  韩国国民需充分认清国防及军队的重要性,尊重军队和子弟兵。国家领导人作为国军统帅,需心有热情、胸有蓝图。国家领导层和国民既然要求军队保持政治上的中立,那么就应该尊重军队的独立性和专业性。军队需确立起高度的安保态势,具备有效应对外部威胁的能力。只有这样,军队才能深受国民的拥护和爱戴。

  第三章 新政府国防政策需坚持的基本方向

  在韩半岛,南北韩大规模的军事力量处于严重的对峙状态。另外,类似天安舰事件、延坪岛炮击事件的军事冲突随时都有可能发生。朝鲜的核武器、导弹威胁,导致半岛局势更加不稳定。当然,以五年任期解决所有这些问题也是不大现实的。作为新政府的重要职责,应在不断增强人们的国防观念、扎实打牢国防基础、积极维护国民的生命财产安全方面做出不懈努力。

  一、提高人们的安保意识

  新政府需确立起正确的国防观念,其意义既是现实的,又是深远的。如果认为只要能够提供有力的保障或依赖韩美联合防卫态势,就能达到维护国防的目的,那显然是错误的。国家领导人应首先考虑“国防为什么重要?”、“如果不进行有效应对,会面临什么样的威胁?”、“应该以什么样的方式去应对?”等问题。可以说,清醒地认识国防问题是国家领导人的重要职责。只有国家领导人对这些问题有了清晰的答案时,国防安全才有可能实现,为此所付出的各种努力才有可能取得具体的实效。

  国防对于国家而言,如同空气一样。当没有问题时,谁也不会想到它的重要性。但是,一旦发生问题,没有什么东西可以比国防更为重要。国防就是指国家的防务,是以其它任何东西都无法取代的公共资源。国防越强大,和平幸福生活就越有保障。国家最为重要的责任是防备和抵抗侵略,保卫国家的主权、领土完整,维护国民的生命财产安全。当然,国防不应分什么在野党、执政党,也不应存在什么政治倾向。国家的经济、社会、文化之所以能够积极进取,是因为具有保守色彩的国防作为坚强的后盾。

  从韩国的发展历史可以看出,正是因为忽视国防安全,才留下了很多惨痛的教训。经过很多年的努力,取得的经济、文化成就,曾多次在一瞬间遭到破坏。壬辰倭乱、丁卯胡乱、丙子胡乱、韩日合邦、6.25战争等都是因为忽视国防而带来的结果,令人永志不忘。今天,南北韩依然处于分裂状态。在严重的军事对峙状态下,双方耗费着大量的民族资源。因此,无论什么时候都不应忘记国防建设的重要性,在国防上如果舍不得投入,一旦战端再起必将后悔莫及,数十年的努力很可能会一夜间化为泡影。

  国家领导人应该清楚,自己的神圣职责就是尽可能地避免国家陷入危机,在陷入危机时保卫国家安全。这就要求领导人具备卓越的领导力和远见卓识的战略眼光。在民主主义国家,很难期待大部分的领导人具备军事知识和经验。正因为如此,国家领导人就更应该关注军事和国防问题。显然,和平时期做好应对各种威胁的军事斗争准备是极其重要的一件事情。

  国民同样需要树立国防意识,增强保家卫国的使命感。确立起牢固的国防态势,是留给子孙后代最为珍贵的遗产。为了避免历史悲剧重演,现在就应该做好各种应对准备。韩国的军队是国民的军队,所有的官兵都是国民的子弟兵。对于部队官兵的无私奉献,国民应当常怀感恩之心。为了国防需要付出牺牲和努力时,都应当积极履行应尽的国防义务。当“我的国家我守卫”观念深入人心时,军民的国防意识才能真正树立起来。

  二、具备应对朝鲜核武器及导弹威胁的能力

  朝鲜的核武器和导弹开发对韩半岛、东北亚地区乃至世界的和平与稳定构成了重大威胁。朝鲜的飞毛腿B、飞毛腿C、劳动1号、舞水端、大浦洞1号导弹已经进行了实战部署,其中劳动1号导弹射程覆盖日本,大浦洞1号导弹射程覆盖冲绳、关岛,大浦洞2号导弹可能具备对美国本土的攻击能力。如果朝鲜发起核及导弹攻击,韩国目前并不具备有效的应对能力,这一点非常令人担忧。

  军队存在的目的在于,无论面对任何威胁都要保护好国民的生命财产安全。但是,面对核及导弹攻击这种极为致命的威胁,韩国却没有倾注所有的努力去积极准备。当然,这是一项非常艰难的课题,尽管如此,还是需要去面对和解决的。为此,应该从政府或者国防部的层面去分析评估朝鲜核武器和导弹威胁的实际状况及韩军的应对态势,并建立制订对应措施的研究机构。

  为了在“有事时”能够有效拦截朝鲜的核及导弹攻击,韩国还应考虑建设导弹防御系统的必要性。为此,有必要评估韩军导弹防御能力现状,并确立今后的发展方向。此前,尽管建设导弹防御系统迫在眉睫,但是这部分工作未得到有效推进。今后,韩国应尽快引进能够对来袭导弹进行直接碰撞杀伤(hit-to-kill) 的爱国者PAC-3导弹,对核心战略目标提供防护。此外,韩国还需制订导弹防御系统发展规划,并在此基础上稳步推进导弹防御系统的建设。为了收集掌握朝鲜核武器及导弹威胁的相关情报,韩国还应与美国等友邦国家加大合作力度。对于韩国而言,面对朝鲜的导弹威胁加大导弹防御力度是必然选择。一些人强调,推进导弹防御系统建设,这实际上是为了加入美国的导弹防御系统。对于这种观点,必须保持高度警惕,因为这种说法很有可能会影响到韩国的导弹防御系统建设。

  在导弹防御系统建成前,韩国将以什么样的方式去应对朝鲜的核及导弹威胁呢?韩国能够采用的唯一方案就是,一旦发现朝鲜发动核及导弹攻击的明确征候,必须进行先发制人打击。这显然是非常危险的方案,但是不管怎样,也决不能束手待毙。也就是说,必须明白核及导弹威胁的严峻性,发展能够进行有效打击的作战计划及作战能力,并针对朝鲜反击的可能性,确立起基于韩美联合战力的大规模严厉打击态势。

  应对朝鲜的核及导弹攻击是韩国国防领域的最优先任务,所以保障必需的财政投入是非常必要的。韩军需要增强战力建设的领域包括建设导弹防御系统、提高远程精确打击能力、强化严厉打击报复能力等。此外,还需具备对朝鲜核及导弹部署地点、指挥控制设施、发射手段等的识别、追踪能力。“有事时”,为了提前发现和掌握朝鲜核及导弹的攻击可能性,需具备能够密切监视侦察韩半岛及周边地区导弹战力动向的侦察卫星或中空/高空无人侦察机。与此同时,还需建设能够在空中拦截来袭核导弹的导弹防御系统。

  三、维持完善的战斗对应态势

  军队最为重要的任务是为了平时有效遏制战争,“有事时”赢得战争的胜利,始终保持高度的战斗准备态势。实现高效的部队管理、提高官兵的福利待遇,是保障战斗准备态势的措施之一。为了提高福利待遇,如果挪用维持战斗准备态势所需的财源,那就成了本末倒置的做法。军队向国民提供各种服务,也应该是在确立起牢固的战斗准备态势后,才可以考虑的问题。军队存在的价值和目的在于保持逢战必胜的战斗准备态势,如果忽视了军队的本职任务,那么只会损伤和削弱军队存在的意义。

  面对敌人的挑衅,韩军应该确立对敌进行严厉打击的即刻应对态势。只有确立牢固的军事对应态势,才有可能遏制像天安舰事件、延坪岛炮击事件那样的挑衅活动。当与周边国家发生对峙和冲突时,韩军应采取谨慎的、必要的、务实的措施。所有的官兵需要深入了解自卫权(right of self-defense)及交战规则(rules of engagement)的概念和内容,掌握应对挑衅的具体步骤,战场作战指挥官需具备快速决策的能力。因此,从平时起,就应向一线部队赋予必要的指挥权限。这些内容还应该立法化、规范化,使作战部队能够有效处置各种类型的挑衅活动。此外,韩军还需对各种应对程序和规定的合理性、实效性进行评估,及时查找问题,并加以完善与改进。

  如何应对朝鲜对西北岛屿地区的突袭式挑衅和对韩国首都圈及前方地区的炮击挑衅,是韩军面临的重要课题。针对朝鲜对西北岛屿的突袭登陆可能性和对韩国发动炮火攻击的可能性,韩军应制订保障部队快速反应的切实可行的应对措施及处置方案。此外,还需对朝鲜的潜艇战力、远程火炮战力、特种作战能力、渗透能力、网络战能力、恐怖活动能力等进行分析,并制订有效的应对方案。

  关于保护国家基础设施的问题,也是需要重点考虑的一个方面。举个例子来讲,国家的所有设施都是在电力系统的基础上运行的。如果为首都圈提供电力的变电站遭到破坏,那么整个城市功能就会丧失,进而陷入极度的混乱状态。另外,对网络空间发动攻击,也可能会引发这种混乱。朝鲜还有可能以平民为对象进行攻击,有可能使用大规模的特种部队对韩国后方实施渗透,还有可能发动“配合战”。在朝鲜多种形式的挑衅威胁下,韩军将不得不一一进行应对。其结果,韩军前方地区的军事应对态势可能会弱化。显然,建立一体化的民官军安保体制,并针对紧急情况制订动员兵力的使用计划是非常必要的。

  维持高度的战斗准备态势,最根本的不是武器装备等有形的因素,而是官兵的能力、战斗精神等无形的因素。为此,有必要吸引更多的优秀人才投身军营、献身国防,加强干部的再培训、再教育。此外,还需建立专业机构,对人才的引进、使用、培养工作进行评估,并深入查找问题,及时落实整改措施。各级部队应经常性地组织作战理论、作战思想、作战样式、作战方法的讨论,积极引导官兵学军事、强素质。部队指挥官需努力营造良好的学习氛围,鼓励和鞭策官兵学习军事,掀起军事问题的研究热潮。

  军营文化是培育战斗精神的天然沃土,紧贴作战任务,以文化力催生战斗力是非常重要的。就像现在这样,以事故预防和部队管理为主的军营文化,是难以保障“有事时”的作战胜利的。军人要克服麻痹思想,时刻牢记部队的中心任务是作战。为此,部队需推动军营文化建设向战斗力聚焦,实现军营生活向“以战斗为中心”转换,并强力推进教育训练实战化。只有这样,才可能培养出更多的有专业性的优秀干部,并形成向优秀官兵学习,尊重官兵学习进取精神的良好风尚。

  四、重新研究韩美联合司令部的解体问题

  关于2015年12月1日战时作战指挥权移交后,韩美联合司令部解体的问题必须客观冷静的看待。当然,国家对国民重视自主国防的感情是可以理解的。但是,也不应将军事术语“战时作战指挥权”错误地理解为与自主国防严重对立。如同北约在战时将所有军队的作战指挥权赋予美军驻欧洲司令官一样,为了确保韩美军队的统一指挥,韩美联合司令部才行使战时作战指挥权。认为战时作战指挥权侵犯韩国自主性的说法,其实与国际惯例是相互矛盾的。另外,在必要时,韩国联合参谋本部议长与美国参联会主席协商后,可以向韩美联合司令官下达指示命令。这样,可以最大限度地减少国民对侵犯韩国自主性的认识。因此,国家领导人应当在认识问题的本质以后,向公众详细说明韩美联合司令部解体相关事项,并在广泛听取意见的基础上,做出正确的决定。

  关于韩美联合司令部的解体,美国同样会持慎重态度。原因是韩半岛有可能在朝鲜的挑衅下随时发生战争,另外韩美联合司令部的解体与美国牵制中国的战略也是不一致的。一直以来,韩美联合司令部在应对朝鲜的挑衅及威胁方面发挥着重要作用。另外,在维护地区稳定方面,韩美联合司令部同样起到了非常积极的作用。为此,韩国有必要先着手研究韩美联合司令部解体的得与失,然后再与美国进行密切协商寻求最为有效的解决方案。

  当然,在巩固和发展韩美同盟的同时,必须坚持国家的自主性。在韩半岛问题上,需强化韩国政府和韩国军队的发言权和代表性,主导各种谈判和协商的进程。在发展韩美联合作战计划、实施联合演习演练、制订危机管理措施时,需扩大韩国的影响力。另外,通过加强环境综合整治等措施,尽可能减少公众对美军驻扎韩半岛的反感情绪。目前,驻韩美军基地迁移平泽的工作正在顺利推进。平泽基地远离首都圈,这样会减少美军与公众的接触机会,从而有效避免矛盾与冲突的发生。因此说,驻韩美军基地迁移平泽将对韩美同盟的发展起到积极的作用。

  五、稳步推进国防改革

  目前,韩国正在推进《国防改革基本计划2012-2030》。新政府应在明确需要继续推进的课题、中止或延期的课题以及新立项的课题后,积极稳妥地推进国防改革、国防政策落实到位。可以说,在国防改革中,躬身实践低头做事是最为重要的。

  另外,新政府还有必要从新的视角全面调整国防改革课题,并制订出今后五年的国防改革计划。这一改革计划应规定具体的推进项目,并明确详细的促进日程。为切实执行规划内容,有效落实规划目标,保证规划顺利实施,还有必要建立监督及评估机制。政府可以设立专门机构,负责对国防改革的监督及支援工作。

  稳步推进国防改革的顺利实施需要全体官兵的共同参与。全体官兵应基于国防部指针,立足本职工作岗位,锐意改革,勇于创新。具体来讲,国防部挖掘改革事项后,制订国防部指针,并下发各级部队。全体官兵要抓住机遇,在自己的本职岗位上真抓实干,促进改革创新。在民主主义国家,公众对国防改革的支持与拥护是极其重要的。所以,政府应加大力度向公众宣传国防改革的基本方向、内容及进展情况,广泛听取各方面的意见与建议。

  为了成功推进国防改革,需要优化国防预算资源配置,改善国防预算资金的使用效率。没有国防预算的保障,任何国防改革都不可能取得成功。同时,从国家财政的层面来看,大幅提升国防预算并不现实。为此,国防部应该对各级部队及机关的预算需求进行可行性分析与评估。 对于不紧急或无法执行的项目预算,应当调整或取消,以集中用于其他急需安排的项目。国防部还需研究在不降低战力需求的前提下,加强预算资金管理,提高资金使用效率的方法。如果在不太重要的项目中投入预算,会因其占用了预算财源,造成重点项目缺乏资金投入,从而影响到部队的建设、军队的发展。因此说,在制订国防改革计划时,要设定改革项目的优先顺序。

  六、加强军纪,提高士气,增进团结

  加强军纪,提高士气,增进团结是巩固和提高部队战斗力的保证。军纪是军队纪律,对于军队来说,纪律就是生命,是军队赖以存在和发展的基本前提。遵守军纪意味着服从命令,听从指挥,高标准、严要求,不折不扣地完成上级下达的指示与任务。士气指士兵的战斗意志、战斗精神,是勇于克服困难、努力完成任务、具有积极主动的动机和姿态。团结指联合起来,为完成共同目标集中一切力量的状态,加强部队内部团结、确保部队高度稳定非常重要。可以说,团结出向心力,团结出凝聚力,团结出战斗力。为了推进部队长远发展,有效遂行当前多样化作战任务,有必要让“军纪、士气、团结”深深植根于每个官兵的心中。

  韩军有必要成立专门的机构,负责对各级部队的“军纪、士气、团结”情况的评估工作。当然,这种评估可以从外部进行,也可以从内部进行。其实,不管怎么做,最为重要的是准确评估“军纪、士气、团结”的现实情况。一旦发现问题,就要认真研究,制订切实可行的解决方案。

  此外,还需要增进现役官兵间、现役与预备役间、预备役间的互信互爱。干部与士兵间要相互理解、相互尊重、相互激励、和谐融洽,部队生活与个人生活要分开,工作与休息要合理安排。在沟通中,不但要做到上传下达,还要做到下情上传。也就是说,通过多种形式的交流与沟通,创建和谐、互助、温暖的军营。预备役部队作为国防力量建设的重要“支点”,将其纳入整体力量的建设规划,通盘考虑,整体推进,使预备役部队建设质量和发展速度与现役部队相匹配。定期对在乡军人会等各种预备役团体的工作情况进行评估,确保预备役的科学运营,加快预备役的战斗力生成步伐。

  国家领导层、政治圈应该充分尊重爱护军队。民主主义国家要求军队保持绝对中立,同时要求军人具备专业性和职业性。对军队高层的任职及晋升,政府应尽可能地不要施加影响力。特别是国防问题,不应成为政治争论的焦点问题。社会上应改变过去那种对军人的偏见,并为退役军人的重返社会创造有利的环境和条件。面对军事变革的浪潮,部队应积极引导官兵学军事,大力开展学习成才活动。对于地方成熟的理论、观点、方法,部队应尽快地吸纳进来,以创新的精神和举措推动战斗力的提升。

  第四章 新政府需要重点推进的五项核心课题

  新一届政府任期开始时,往往激情十足,希望能够解决目前存在的所有问题。但是,从现实情况来看,五年的任期并不是很长。基于国防政策的基本方向,现提出五项理应取得实效的核心课题。这五项课题是韩国国防目前面临的问题中最为突出的、亟待解决的问题,具体包括应对朝鲜核武器威胁、遏制与应对军事挑衅、深入研究韩美联合司令部解体、扎实推进国防改革、增强军队内部团结。

  一、应对朝鲜核武器威胁

  1、现状分析

  截止目前,朝鲜共进行了三次核试验。特别值得一提的是,朝鲜在进行第三次核试验后公开对外宣布,第三次核试验爆炸威力大,使用小型化和轻型化的原子弹,试验水平高、安全、完美。核试验的所有测定结果均与设计值完全一致,因此从物理上有效展示了朝鲜的高效多样化核遏制力。这实际上是在暗示,朝鲜已经具备了基于高浓缩铀的核能力。

  朝鲜认为核武器是强化金正恩权力基础,展现强有力的领导人形象,确保朝鲜政局稳定,巩固和完善以金正恩为首的领导体制的重要手段。正因为如此,朝鲜宣称自己是核拥有国。可以判断,在南北关系问题上,在与美国等国际社会的谈判中,核武器将是朝鲜最重要的砝码。若在局面进一步恶化的情况下,朝鲜有可能会威胁韩国要使用核武器。在极端的情况下,也不能排除朝鲜实施核攻击的可能性。

  尽管如此,针对朝鲜核武器及核导弹威胁,韩国并没有进行认真的研究分析,也没有制订具体的应对方案。从现实的情况来看,在国家安全威胁(threats)和应对能力(responses)方面,存在极大的不平衡。

  实际上,一旦朝鲜发动核导弹攻击,韩国能够选择的应对方案极为有限。目前,政府应该从国家层面去研究分析朝鲜核导弹的威胁程度,并马上着手制订具体的应对方案。

  2、政策方向

  今后,关于朝鲜的核问题,应当继续举行六方会谈,努力通过外交方式来解决。但是,从朝鲜的现状也可以清楚地看到,朝鲜并无弃核意图。仅就召开六方会谈本身,就需要周边国家达成一致及朝鲜的让步。即便六方会谈能够顺利召开,也很难期待会谈能够达到预期效果。可以说,如果朝鲜不选择改革开放之路,中国和俄罗斯不做出实际努力,那么六方会谈将很难取得具体进展。

  为了有效遏制朝鲜进行核开发及使用核武器,韩国应与友邦国家、国际社会继续加大合作力度。遵守包括《核不扩散条约》(NPT)在内的裁军/防扩散条约及协定是朝鲜的正当义务,国际舆论也会对朝鲜施加压力。另外,加强与联合国、欧盟、北约等国际/地区机构的合作,可以在“有事时”获得积极的支持与保障。

  现阶段,有必要从政府层面建立关于朝鲜核武器威胁的评估机构。朝鲜的核武器问题正日趋严峻,但是到目前为此,韩国尚无综合评估朝鲜核武器威胁的专门机构。很明显,韩国在应对朝鲜核威胁上,应对不力,未能采取有效措施。

  成立总统直属的关于朝鲜核武器威胁专门评估机构是非常重要的,该机构应是核问题专家、政策专家、军人组成的独立机构。朝鲜核武器威胁专门评估机构主要负责分析研究朝鲜核问题,提出应对方案。在必要的情况下,还可以向有关部门下达指示。

  在应对核威胁方面,最为重要的是情报的收集与分析能力。为此,政府需重视应对核威胁的能力建设。一旦发现需要加强的地方,就马上着手研究具体需求,并结合实际加以完善。

  在2010年召开的第42次韩美安全协议会(SCM)上,韩美就《韩美国防合作指针》达成一致。今后,应基于延伸遏制(extended deterrence)概念,不断强化“延伸遏制政策委员会”的作用。除了韩美两国国防部间的合作之外,还需加强美国战略司令部(STRACOM)访问韩国等韩美部队间的交流与合作。

  在韩国的导弹防御系统尚未建成的情况下,如果有明确征兆表明朝鲜核攻击已临近,那时韩国唯一能够采取的方案就是发动攻击,直接摧毁朝鲜的核能力。在这一点上,应该加大宣传力度,努力让公众了解发动先发制人打击的必要性。此外,韩军应该制订发动先发制人打击的具体作战计划,并具备相应的打击手段。关于韩美联合作战等事项,还需与美军进行磋商。

  为了有效防御朝鲜对主要战略设施及人口密集区发动的导弹攻击,韩国应积极推进导弹防御系统的建设。一些人认为韩国的导弹防御系统将会是美国导弹防御系统的一部分,这是错误的看法。对此,需要加大宣传,让公众了解韩国导弹防御系统的实际情况。现阶段,需制订韩国导弹防御系统发展规划。特别值得强调的是需要加快引进能够对主要战略设施提供防护的PAC-3等短程拦截导弹。另外,还需构建针对朝鲜导弹发射的早期预警体制。在这一方面,应该和日本的做法一样,需要得到美国方面的积极协助。

  X波段雷达在导弹防御系统中发挥着重要作用。由于X波段雷达涉及很多尖端技术,因此很难获得美国的出口许可。目前,日本正在考虑将美国的X波段雷达设置在日本,并由美日共同使用的方案。

  应对朝鲜使用核武器的可能性,还需强化国民警报体系,从而最大限度地减少人员伤亡。

  国防的目的在于防备和抵御侵略,维护国家的独立,保护国民的生命财产安全。从这一点来看,应对朝鲜的核威胁,应该放在国政的最优先顺序上。一直以来,韩国政府在这一方面做得非常不够,这有待于在今后的工作中加以改进和完善。

  二、遏制与应对军事挑衅

  1、现状分析

  2010年3月26日,朝鲜击沉韩国军舰天安舰。2010年11月23日,朝鲜又对延坪岛进行了两个波次的无差别炮击,共发射了170多发炮弹。这就是朝鲜对韩国直接发动的挑衅攻击行为。

  韩国曾经期待金正日的逝世能够给南北关系带来一些积极的变化。但是,朝鲜新的领导人金正恩在继承权力后,频繁视察部队,加大对部队的掌控力度。此外,朝鲜还对韩国进行言词侮辱、挑衅及威胁。朝鲜接连发出要采取“对南特别行动”等威胁,因此很难预测朝鲜会在什么时候对韩发动挑衅。金正恩被拥戴为共和国元首后,任命自己的心腹担当军队的高层职务,这意味着金正恩对军队的控制力明显增强。

  从目前的情况来看,不能排除朝鲜继续发动挑衅的可能性。在挑衅的过程中,如果没有留下明显证据的话,很容易在韩国社会对这一问题产生不同的看法,甚至会引发民意和社会舆论的分裂。朝鲜极有可能对韩国西北岛屿地区发动挑衅活动,还有可能对前方地区或者首都圈地区进行炮击挑衅。朝鲜拥有800-1,000枚导弹,一旦朝鲜下定决心,还有可能会使整个韩半岛卷入战火之中。多种形式的网络攻击,也是朝鲜有可能采取的攻击方式。

  天安舰事件、延坪岛炮击事件带来的影响是极其深远的。朝鲜的这种挑衅行为,一下子把南北韩间的和平和解努力瞬间化为泡影,导致东北亚国际政治格局重新回到了冷战时代。因此,朝鲜的武力挑衅活动,不单纯是军事行为,它还对东北亚局势及韩半岛的未来发展产生深远影响。为此,韩国应从国家战略层面制订遏制及预防朝鲜挑衅活动的应对方案。

  东北亚局势扑朔迷离,因此也很难完全排除韩国与周边国家发生军事冲突的可能性。目前,东北亚地区军备竞争正在加剧,围绕独岛问题,韩日外交摩擦日益严重。很多历史遗留问题,至今没有得到彻底解决。只有确立牢固的军事对应态势,韩国才有可能利用有利的条件积极开展外交协商。

  面对外部挑衅,进行快速处置应对乃至大规模的严厉打击是非常必要的。但是,提前遏制更为重要。为此,韩国应将政策的重点放在遏制与预防上。一旦这些努力失败,韩国应采取断然而有效的应对措施。

  2、政策方向

  针对朝鲜可能采取的挑衅样式,韩军应该不断发展应对方法和应对手段。此外,为了确立牢固的军事对应态势,还需根据作战预案,加大演习演练力度。韩军还需制订从联合参谋本部到一线作战部队的危机应对程序和步骤,并通过定期评估,及时发现问题和解决问题。特别值得强调的是,朝鲜的挑衅活动会给韩国的所有领域及国际政治领域带来直接影响。因此,韩政府核心部门需组织政治-军事演习(Pol-mil Game),努力实现军事和非军事领域的整合与协调。

  更为重要的是,韩国应向朝鲜传递韩国将会严厉应对朝鲜挑衅的坚定意志。即便朝鲜想发动挑衅活动,但是当其判断无法取得胜利时,会相应保持“克制”。为此,韩军有必要确立起应对朝鲜各类挑衅的军事对应态势,并具备“有事时”能够实施断然打击的严厉打击手段。也就是说,通过威慑(deterrence)和胁迫(compellence)来遏制朝鲜的挑衅行为。

  面对挑衅,韩军应基于自卫权(right of self-defense)进行应对。同时,为了防止冲突扩大,有必要设定合理的交战规则(rules of engagement)。此外,为确保快速应对,需向现场指挥官赋予必要的权限。为了能够让一线官兵熟知自卫权和交战规则概念,应加大专题教育的力度。

  目前,在非武装地带,联合国军司令部/韩美联合司令部制定的交战规则仍在使用,结合当前的形势和任务,这一部分内容有必要进行改进与完善。关于超出交战规则范围的情况,如何启用自卫权的问题,还有待进一步深入研究,在此基础上,制订相关规定或指针。

  需确立起断然、快速应对敌挑衅,并能有效防止冲突扩大的应对体制及应对步骤。此外,还需要加大评估验证力度,不断完善和发展应对能力。

  针对朝鲜威胁、周边国家威胁等多种威胁,需根据不同威胁,制订相应的对应措施。此外,还需引进各类武器装备,提升部队应对能力。当挑衅发生时,进行大规模的报复式严厉打击是一种应对方案。但是,绝对不是最佳方案。如何通过外交努力,和平解决问题是极其重要的。为此,韩军在事态发展的每一个阶段都要保持理智、克制与冷静。

  为了从国家层面上管理各种危机状况,需以宪法规定的总统咨询机构-国家安全保障会议为中心,实现国家危机管理体制一元化。此外,为了保障危机管理工作的实效性,还有必要强化国家安全保障会议事务处的作用。

  在天安舰事件、延坪岛炮击事件发生时,曾召开安全部门长官会议等非正式的机构会议来讨论应对方案。这种会议不具备专业性,难以拿出有效的应对方案。由于会议明显带有临时性的色彩,因此很难明确责任所在。其结果,会议往往围绕着青瓦台参谋们的发言进行,各部门长官发挥的作用不够明显。今后,发生国家性的危机时,总统应直接主持国家安全保障会议,认真听取各专业部门长官提出的意见和建议。

  平时遏制各类挑衅活动、“有事时”进行断然有效应对的做法,需要得到公众的理解与支持。为此,有必要向国民宣传当前的安全形势,并适时公布韩军的应对措施。此外,还需增强国民的国家安全意识,并开展各种形势的安全教育活动。

  三、深入研究韩美联合司令部解体问题

  1、现状分析

  卢武铉政府时期,从2003年起,韩国以战时韩美联合司令部对韩军实施作战指挥侵犯韩军的军事主权为由,向美国政府提出了移交战时作战指挥权的要求。2007年,韩美国防部长商定2012年4月17日起,战时作战指挥权由韩美联合司令部移交给韩军联合参谋本部,并明确韩半岛防御采取“韩国主导(supported)、美军支援(supporting)”的方式。

  “战时作战指挥权移交”并非只意味着韩国接收战时作战指挥权,还意味着“有事时”主导韩半岛所有军事作战的韩美联合司令部的解体。韩美联合司令部成立于1978年,从侵略临近时(DEFCON-3级)开始,负责韩美部队的作战指挥,主要担负遏制战争及遏制失败时的战争胜利责任。继1994年平时作战指挥权移交之后,又面临战时作战指挥权移交问题。战时作战指挥权移交后,韩美联合司令部的存在就将失去意义,不得不面临解体。因此,韩美2007年达成的核心内容不是战时作战指挥权的移交,而是韩美联合司令部的解体。正因为考虑到国民会担忧韩美联合司令部解体,所以韩国刻意使用“接收战时作战指挥权”一词,强调了军事自主性。正是由于上述原因,公众并未深层次地了解韩美联合司令部解体问题的严峻性。

  关于战时作战指挥权移交问题,曾有1,000万名预备役官兵联名反对韩美联合司令部解体,并对此表示强烈担忧。尽管如此,国防部仍在推进韩美联合司令部解体的准备工作。这主要是因为军队指挥部坚持了“文民统治”(civilian control:军人需遵循政治指导者的决定)原则。如果军队指挥官可以就韩美联合司令部解体问题发表自己的意见,那么一定会存在很多不同的看法。其实,通过韩美联合司令部体制,有效使用美军的军事资源,并不能削弱韩国的自主性。2010年3月26日,天安舰事件发生后,韩半岛紧张局势加剧。在这种背景下,韩国防部认为有必要延期解散韩美联合司令部。经过协商,韩美决定将韩美联合司令部解体日期延长至2015年12月1日。

  卢武铉政府时期,在讨论韩美联合司令部解体问题时,曾经预测朝鲜的威胁会日趋减少。但是,事实上却是朝鲜加快了核武器开发,并在小型化、轻型化方面取得了很大进展。最近的东北亚局势,同样不容乐观。韩军不但要应对朝鲜的核威胁等多种威胁,还要应对周边国家的潜在威胁。现实情况则是韩军不具备充分的应对能力。在这种情况下,按约定移交战时作战指挥权、解散韩美联合司令部显然不是什么非常明智的选择。1994年以后,韩军联合参谋本部行使平时作战指挥权,战时则由韩美联合司令部负责韩美两国部队的作战指挥。从军事作战角度来讲,这是非常必要的。但是,坚持战时作战指挥权的移交,只能视为是带有感情色彩的做法。

  目前,距离战时作战指挥权移交还有一段时间。新政府应该充分考虑各种情况,拿出不愧对历史、不愧对后人的、客观有效的解决方案。

  另外,还有一个重要问题是韩美联合司令部解体对联合国军司令部的影响。作为停战协定的签署方,联合国军司令部担负防止南北韩重返争端状态的冲突预防及国际仲裁的作用。但是,由于联合国军司令部没有下属部队,所以通常使用联合国军司令部/韩美联合司令部的称谓。事实上,联合国军司令部被视为是韩美联合司令部的隶属部队。韩美联合司令部解体后,联合国军司令部也随之消失。那就意味着如果非武装地带发生冲突,将没有能够下达相关指令,并进行协调的部门。当然,也有可能由美国的韩国司令部来承担联合国军司令部的职能。如果出现这种情况,韩国在韩半岛问题上的发言权极有可能被弱化。

  2、政策方向

  战时作战指挥权移交并非仅仅意味着指挥权限的移交,还意味着韩军主导韩半岛防御的责任和作用的移交。1978年以来,韩美联合司令部在遏制战争及“有事时”保障胜利方面,发挥了核心作用。今后,韩军能否发挥这种作用,真正具备这种能力,还需要去全面分析与评估。

  在措辞中,不应使用“战时作战指挥权移交”这种含糊不清的词语,而应该直接使用“韩美联合司令部解体”一词。只有这样才能说明问题的本质,在充分认清问题严峻性的基础上,讨论和研究具体的解决方案。所有国民都应该认识到,韩美联合司令部的解体是事关国家安全的重大问题,绝不应该为了所谓的国家自主性而盲目去推进。

  韩美联合司令部的解体既有有利的一面,也有不利的一面。韩美联合司令部解体可以增强国家自主性、发展韩军独立的战争执行能力等有利因素,同时也意味着战争遏制力的削弱、国防预算的增加以及构建新的防卫体制会造成相当时间的混乱等不利的因素。在韩美联合司令部解体问题上,可以考虑按计划解体韩美联合司令部的方案,同时附加“朝鲜核问题得以解决”或者“朝鲜开始改革开放”等条件。像1994年平时作战指挥权移交时的联合权限委任事项(CODA: Combined Delegated Authority)一样,战时作战指挥权移交后,继续保留韩美联合司令部,并重新赋予韩美联合司令部部分核心权限的方案等。如果韩美联合司令部解体的方案本身是基于错误的观点和想法的话,那么还可以考虑全面取消韩美联合司令部解体的相关计划。

  韩美联合司令部解体问题,需要与朝鲜的核武器威胁联系起来去研究。2006年,韩美决定解散韩美联合司令部。现在的半岛局势今非昔比,已经发生了很大变化。其中,最主要的问题就是朝鲜的核问题。目前,朝鲜的核问题已对韩国安全构成了严重威胁。在这种背景下,以上一届政府达成的协议为由,不再对此进行深入的研究与讨论,就将解散在遏制战争及“有事时”保障胜利方面发挥核心作用的韩美联合司令部,只能让人们认为是不负责的表现。韩国目前并不具备对朝鲜核武器的有效遏制及防御对策,在这种情况下,如果韩半岛发生核战争,那么这一责任该由谁来承担?另外,地区周边形势也应纳入考虑的范围。从以往的经验可知,如果世界主要势力在韩半岛舞台上发生尖锐对抗,韩美联合司令部往往能够从中发挥重要作用。

  在出现核战争威胁的情况下,解散韩美联合司令部,这种做法显然是迎合国民情绪的不正确选择。如果朝鲜朝着积极的方向发生变化,也许用不了多长时间就可以解散韩美联合司令部。是否解散韩美联合司令部是关乎国家安全的重大问题,需要从军事、政治、经济、社会等领域去研究。为此,政府应成立专门的研究机构,全面分析和评估各种可能性。

  基于重视亚洲、重视韩半岛战略,美国正在考虑继续保留韩美联合司令部的方案。韩国应充分利用这一时机,重新研究韩美联合司令部解体相关事项,并制订合理的对策。在此基础上,与美国进行磋商,寻求最佳的解决方案。

  当然,应该尊重和理解希望通过移交战时作战指挥权和解散韩美联合司令部来彰显自主性的国民感情。今后,在发展韩美关系的同时,韩国既要强调国家自主性,也要通过深入开展战略合作,实现互惠双赢。从目前来看,韩国需要依赖美国的核保护伞及延伸遏制力。但是,从长远发展角度来看,韩国需具备应对朝鲜核武器的自主的遏制力量。

  四、扎实推进国防改革

  1、现状分析

  从2004年开始推进的《国防改革2020》与过去的国防改革计划一样。当时,韩国政府描绘了国防改革发展的宏伟蓝图,并为成功推进国防改革,不断提高法制化保障水平。尽管做出了各种努力,但是国防改革并未取得实际效果。考虑到《国防改革2020》的预算需求难以落实,所以很难期待国防改革能取得预期效果。

  2011年3月8日,韩国政府发表了《国防改革307计划》。《国防改革307计划》因相关法案未获得通过,所以虽然过了两年多时间,但是未取得任何进展。由于侧重于上层指挥结构改编课题,所以浪费了本来可以发展其它领域的时间和精力。也就是说,为了促进部队发展的上层指挥结构改编课题,反而成为分裂陆军、海军、空军、预备役的重要原因,同时影响了国防运营领域改革课题的顺利推进。

  如果上层指挥结构改编与战时作战指挥权移交相关,那么在首次决定解散韩美联合司令部(2012年4月17日)的三、四年前,即2008年或2009年,就应着手上层指挥结构的改编工作。在第十八届国会上,《军队上层指挥结构改编案》未获得通过。其主要原因是,很多军人出身的国会议员认为,推进上层指挥结构改编得大于失。

  为了稳定军心,有必要扎实推进国防改革。国防改革不仅需要宏伟的计划,还需要实质性的进展。在国防改革过程中,当出现错误时,要认真总结经验、吸取教训,有效防止类似情况再次出现。

  2、政策方向

  《军队上层指挥结构改编案》应当予以废除。主要是考虑到军队上层指挥结构改编的动机不够明确,内容不够完整充分。这样,可以恢复因上层指挥结构改编问题引发的陆军、海军、空军及现役、预备役间的不信任感,并增强国防改革的针对性和实效性。废除《军队上层指挥结构改编案》后,通过推进更为全面、更为合理的国防改革,获得军队及国会的关注与支持。

  通过指挥结构改编等硬件(hardware)变化来推进国防改革是很难成功的。国防改革是部队发展的强大动力,在全体官兵的积极参与下,对国防所有领域进行根本性的调整与变动。这种变化积累相当长的时间后,许多不合理的部分被剔除,使更多的方面变得合理、完善。这时,可以认为国防改革取得了具体进展。

  国防改革的口号有必要从“推进国防改革”变为“国防内容具体化”,这意味着国防改革要紧贴实际,扎实推进。“国防内容具体化”听起来不够响亮,缺乏力度,但是与以往历届政府出台时提出的宏伟目标相比,“国防内容具体化”更让人觉得可信度高。在以往的《国防改革2020》、《国防改革基本计划2012-2030》中挖掘短期课题、中期课题及长期课题。其中,要重点推进短期课题。对于中期课题和长期课题要加强研究,做好规划和管理工作。

  短期课题应由国防部本部国防改革室来负责推进。中期、长期课题应由政府层面的国防改革促进委员会负责推进。

  国防改革室的工作有必要进行调整。目前,国防改革室负责挖掘并推进国防改革的中长期改革课题。今后,国防改革室应把工作重点放在短期国防课题上。主要内容包括挖掘短期国防课题,提出今后促进方向,评估短期课题促进情况,提供各种支援服务等,这意味着国防改革室应由计划部门转换为实践部门。从这种角度出发,还可以将国防改革室更名为“国防业务具体化支援团”。

  在推进国防改革的过程中,各军本部和全体官兵的参与非常重要。国防包括所有官兵的任务与活动,因此,国防改革仅局限于国防部本部或者联合参谋本部的业务是不合适的。在国防改革过程中,国防部/联合参谋本部提出国防改革具体化的发展方向,各军本部和各级部队负责改革的具体落实。这样可以形成全体官兵共同参与的氛围,确保国防改革扎实有效推进。这种“计划集权化,实施分权化”概念用于短期的国防改革往往可以取得明显的成效。

  五、增强军队团结

  1、现状分析

  从上世纪六十年代以来,韩军强调“总和团结(全体官兵团结一致)”,重视上下级间的相互尊重与一体同心。随着时代的发展,极端个人主义思潮开始流入军营,官兵关系不像过去那样亲密和谐。军队干部不同出身、不同级别间存在对立现象,上级与部属间真正拥护和爱戴、关心和爱护的情形越来越少见。军队干部学历低于士兵的情况也不少见,这使得干部很难充分发挥坚强有力的领导任用。

  每当发生各类事故案件时,不是从根本上查找原因,采取适当的措施,而是在强调军规军纪的基础上,对当事人进行严厉惩罚。结果,类似事件却不断发生,上下级间的不信任感更加严重。今后,在军队内部应建立团结友爱的融洽氛围,并为解决和改进军队内部存在的各种问题做出不懈的努力。

  天安舰事件和延坪岛炮击事件发生后,为了应对朝鲜的军事挑衅,韩军保持了高度的警戒态势。部队官兵经常从事高强度的军事训练,并要求绝对服从命令,杜绝个性,统一行为。此外,还强调使命感、责任感、荣誉感。但是在国防改革领域,虽然需要全体官兵共同参与,但是并未形成部队内部讨论、研究的氛围。可以说,部队只强调上情下达,根本不重视下情上传,结果导致上下级间的沟通出现问题。

  部队干部的职业满意度不高,无私奉献精神淡化,利己主义和个人主义滋长。干部独断专行、以权压人,让部下感到痛苦的情况屡屡出现。很多干部在军旅生活中感觉不到自豪感,缺乏工作激情。为了解决这一情况,国家投入了庞大的预算,保障官兵的薪酬待遇,改进和完善现行的福利制度和措施。但是,这些努力并未取得明显实效,部队干部的满意度依然不高。

  2、政策方面

  军队领导层应该改变过去那种以权压人的领导作风,精神上鼓励官兵,工作上爱护官兵,生活上体恤官兵,努力将部队建成军纪严明、士气高昂、团结互助的战斗集体。此外,部队要做到赏罚分明,标准一致,行为要保持一贯性。每一位官兵都要充分发挥主观能动性,严格要求自己,遵守各项规章制度,树立良好形象。

  军队指挥部要发挥模范带头作用,做好与官兵的沟通和交流,努力营造民主化的军队文化氛围。各级部队指挥官要具备基本的领导素质,能够发挥合理的、民主的团队领导力。今后,部队应在激发战斗精神、维护军队士气,提高军人的使命感、自豪感和荣誉感方面做出不懈努力。

  要保障官兵的正常休息。部队不但要鼓励官兵努力工作,多做贡献,还要帮助官兵解决生活中的实际困难。此外,部队还应引导官兵立足本职,学习成才,提高素质,促进官兵健康成长和部队建设。

  任命干部时,首先要考虑专业性,做到知人善任、用人之长,让更多有能力的人,有作为的人得到晋升任用。韩军的晋级和任职在年底公布,这种做法有一定的局限性。今后,应该考虑根据具体情况,灵活考评干部,任命干部。这样,空缺岗位不仅能够得到及时补充,还可以有效缓解因年底同时公布任命造成的过度竞争现象。

  要扎实推进国防改革,让官兵正确对待改革,积极参与改革。切实解决现实问题,使官兵能够切身感受到国防改革的成果。要积极了解官兵在工作、生活中存在的困难,想方设法为官兵解决实际问题。坚持军营文化建设的正确方向,营造健康浓厚的军营文化氛围也是非常必要的。此外,还需要改变不合理的规定和制度,为官兵生活提供各种便利。

  营造比学赶帮超的训练氛围,激发官兵训练热情,是部队的根本所在。军事训练是军人的职责,军人必须在严格的军事训练中磨砺战斗精神。今后,部队应尽可能减少非战斗人员的数量,让更多的人投入到军事训练当中。军队要尽量不参加对民支援活动、环境保护活动等,警戒防护任务也尽量不使用军人。总之,尽量让官兵们专心致志地投入到军事训练当中,为国防建设做出应有的贡献。

  过分关心士兵的活动,在某种程度上可能会弱化战斗力,因此不宜过分提倡。像同批兵在一起的军营生活馆编制制度等一些制约部队协调发展的措施需要改进。要培养官兵逢战必胜的坚强意志,必须真心实意关爱每一名官兵的健康成长。

  扩大士兵的作用同样是非常重要的。明确士兵责任,赋予士兵权限,发挥士兵的积极主动性,推进部队干部化进程。考虑到韩国士兵的高学历及责任感,可以认为这是完全能够做到了。在扩大士兵责任和权限的同时,还要对相关规定做具体修订。如卫生所的干部监督,前线部队指挥官的过度检查等措施明显带有不信任的成分,需要及时进行改正。通过这些努力,将会促进官兵之间的相互尊重与团结和谐,并可以大幅增加投入到作战任务中的士兵数量。

  第五章 新政府需要关注的五大课题

  政府并非需要对所有的国防问题都要予以关注。国防领域大部分的工作在现有的体制推动下,会自然而然地向前发展。下面,提出了新政府需要重点推进的核心课题。这些课题是由国防部负责推进的,但是需要政府的跟踪监督与督促落实。在必要的情况下,还需要国家领导层做出决断。新政府需要重点推进的五项核心课题包括引进、培养优秀的军队干部,确立公正的军队人事、晋级管理体制,减少兵力、缩短服役期限,确保适度规模的国防预算,改进防卫力量建设体制。

  一、引进、培养优秀的军队干部

  1、现状分析

  从韩国目前的情形来看,很多人不愿意当兵,初级军官的竞争率偏低。此外,用于培养优秀高级干部的教育及晋级体系不够完善。

  陆军士官学校保持了较高的竞争力,但是学士军官缺编。从学军军官的情况看,一流大学的学军军官人数逐年减少。一些大学为学军军官开设了军事课程,并提供奖学金。但是,这些大学以地方大学为主,显然与部队吸引高素质兵源的宗旨是不相符的。

  空军和海军军官以士官学校毕业生为主,结果导致空军、海军军官缺乏多样性,容易导致成员之间思路相同,想法单一。特别值得一提的是,空军投入数十亿韩元培养的飞行员,大部分都提前退役到地方航空公司工作,给空军战斗力的维持造成了严重的人才流失。

  建设高素质的军队干部队伍是形势发展的客观要求,为此有必要分析评估军队干部队伍现状,并制订相应的对应措施。培养高素质的军队干部需要相当长的时间,因此在培养年轻干部的过程中需要做出长期规划和战略安排。特别是初级军官的能力素质很难评估,很容易被忽略。但是,当发展到一定程度时,就会变得棘手。若是处置不妥,还会引发很多问题。

  今后,韩半岛防卫将由韩国军队来承担,这意味着韩军需要大批具备战略企划、作战企划能力的高素质军官。但是,韩军的实际情况则是,在晋升高级军官的过程中,军官需要在野战部队或政策机关工作多年,期间很难得到再教育机会。一般来讲,韩军军官少校阶段在各军大学进修后,很难再获得学习战略企划、作战企划方面的培训机会。

  2、政策方向

  为了提高部队干部的素质,有必要对相关情况进行综合分析,并制订综合对策。

  既然认识到吸引、选择、培养、保留优秀人才的重要性,就应当尽快完善和制定各项政策措施。此外,还应采取支付奖学金、改善工作环境、提高薪金待遇、提升对军队职业的满意度、对退役后的军人进行职业培训等措施。今后,需充分利用三军士官学校优秀的教育资源,增加学员人数。此外,还有必要考虑毕业后学员服完一定期限的兵役后,退出现役或者转入其他行业(消防、警察、公务员)的方案。

  缩短学军军官(28个月)、学士军官(40个月)的服役期限,尽量减少与士兵服役期限(21个月)的差距。

  有必要将学军服役期限和学士服役期限分别缩短至24个月和36个月。授衔周期一年可以增加到2次(一半在春季授衔、一半在秋季授衔),尽可能改变野战部队初级干部数量不足的现状。此外,部队还需积极营造良好的环境,大量吸纳和集聚优秀人才。

  目前,韩军军官到了少校级别后,基本上没有了接受再教育的机会,这种情况造成具备战争企划、作战企划能力的高级军官数量严重不足。今后,军官在晋升为中校、上校、将军的过程中,有必要接受系统的再教育。部队还应与政府有关部门密切协商,为军人在自己的业余时间能够获得地方教育机关学位及学习技能创造有利条件。另外,为了提升韩美联合作战效能,有必要加大联合作战领域的再教育力度。

  今后,还应该研究预备役军官的再使用问题。目前,野战部队正在实行预备役军官的检查及训练观察团制度、精神教育制度、事故预防管理制度、训练执行与评估官制度等。在教育训练、射击训练、训练场管理、教材编制、作战理论研究、战争史研究与分析、驻地警戒、福利设施运营、维修保养等领域也应该加大预备役干部的使用力度。这样,就可以使现役部队集中力量进行作战训练,努力提升战斗力。预备役人员则通过部队的再使用,解决了再就业问题。充分发挥退役人员的经验、特长和优势,使得节约预算成为可能。

  为了提高陆、海、空军三军的一体化联合作战能力,有必要不断改进与完善相关制度及措施。今后,要不断扩大三军士官学校及联合军事大学的联合性教育力度。此外,在必要的情况下,有些部队可以将陆军、海军、空军、海军陆战队混编在一起。对于在其他军兵种工作过的干部,在任职、晋级时应优先考虑。

  坚持把培养军人正确的价值观作为根本任务是非常重要的。当然,提高官兵的福利待遇也是部队发展的客观要求。但是,让军人拥有自豪感和荣誉感及勇往直前的自信心更为重要。为了鼓励更多优秀的年经人参加海军陆战队、空降部队、坦克部队、特种作战部队,需制订顺应形势发展的能够满足青年发展需求的各种制度。

  在不断增加女军人数量的同时,需要解决女军人在生活、工作中存在的各种困难和难题。在一定规模的部队有必要开设幼儿园,并进一步扩大福利设施的规模。

  二、确立公正的军队人事及晋级管理体制

  1、现状分析

  军队的特性决定了级别的不同,拥有的权限和享受的待遇也不一样。这就造成了在晋升和任职问题上的矛盾十分突出,竞争非常激烈。

  为了保证晋升、任职机制的合理性和军队的稳定性,军队曾做出了多种努力。但是,效果并不明显,部队很多干部并不认为选拔任用干部做到了公平、公正与合理。另外,由于干部评估标准及选拔制度经常性地发生变化,造成很多人不清楚会以什么标准考评干部、选拔干部。可以说,在选拔任用干部问题上,公信度不高。

  最近,一些人质疑青瓦台正在左右军队将领的人事调整工作,这更加导致人们对选拔任用干部的不信任。如果政治参与到军队高层的人事调整,那么势必会破坏军队在政治上的中立。另外,当人们对干部选拔任用机制不信任时,对军队战斗力和官兵士气也会造成一定的负面影响。

  2、政策方向

  了解军队干部对于选拔任用问题的看法,制订能够切实解决问题的具体对策。

  改进干部选拔任用制度时,需要放眼长远,要努力做到干部选拔任用制度科学规范,富有生机与活力。

  对于个人考核鉴定工作,要重视业务“专业性”原则。

  如果个人的考核鉴定涵盖面太广,那么选拔出的人员往往是更加适应制度的人,而不是军队真正需要的人。另外,过多的考核标准也会增加干部选拔任用过程中的干扰因素。

  目前,将军以上军官的选拔由各军本部负责,然后由国防部向青瓦台提交推荐名单,最后经青瓦台批准后正式任命。今后,需继续沿用这一做法。但是,需要明确的是青瓦台要尽可能批准国防部的提案。这样,可以有效防止青瓦台参谋以各种借口干扰高级将领的选拔任用。如果青瓦台对于国防部的提案有不同意见时,需在文件上写明否决国防部提案的原因,以明确问题的责任所在。军队介入政治是不应有的,同样,政治也不应介入军队。政治不介入军队,青瓦台不参与高层军官任用,是确立正确的职业军人观的基础。

  需实施部队高层及部队指挥官的任期保障制度和军官的事先预告制度。要保障联合参谋本部议长及各军参谋总长的任职期限,必要时可以延长一年任期。对于大部分的指挥官和参谋,应在任期结束前的3至6个月提前通知,让他们有足够的时间为下一阶段的工作做准备。

  建立健全有效的全过程监督机制,从根本上解决军队干部选拔任用工作中存在的突出问题。为此,各军本部有必要设置专门的“人事监察员”,负责干部选拔任用过程中非法事件的调查、处理、制度改进等工作。

  有必要重新研究军官频繁变动工作岗位的问题。军官的任职期短,虽然有益于干部交流与循环流动,增加干部的成长阅历与工作经验,但是不利的方面更多。比方说,在干部岗位变动期间的业务空缺问题、专业性弱化问题、不必要的行政浪费问题等。因此,对于一些岗位,有必要将工作基本年限延长至2年。根据情况,还应引进特定岗位长期服役制度,因为与拥有更多的阅历相比,具备高层次的专业化任务执行能力更为重要。

  三、减少兵力规模,缩短服役期限

  1、现状分析

  依据《国防改革2020》,截止到2020年,韩军的兵力规模将减少至52万人。对于这一规模,意见不一。陆军强调兵力规模减少幅度过大,会出现战力不足现象。但是,一些国民则强调有必要进一步削减兵力规模。

  从现实的情况来看,韩国社会的低出生率,很难满足大规模的兵源需求。如果不采用增加女军人数量,扩大利用地方资源等措施,将难以解决兵源不足的问题。

  军队的整体兵力规模需考虑国家安保必要性及可用兵源等因素来综合判断。韩国实施义务兵制度,对于正在读书的年经人来讲,服役期的长短成为非常重要的问题。因此,在每次大选时,都会提到服役期问题。

  军队非常清楚,只有削减兵力,减少部队的经常性开支,才有可能将节省下来的预算投入到战力增强项目上。但是,面对不断增加的朝鲜威胁,不稳定的东北亚局势,韩国很难做出进一步裁军的决定。另外,国民强烈希望缩短士兵服役期。对此,政府很可能会妥协,在考虑兵源不足等因素的基础上,会做出适度的让步。

  在士兵服役期问题上,卢武铉政府曾提出缩短至18个月的计划(目前的士兵服役期为21个月)。今后的政府可能会提出比这个时间更短的士兵服役期缩短计划。

  2、政策方向

  要综合研究适度水平的兵力规模、干部和士兵的比例、国防预算规模等。军队也不应只强调扩大部队规模的必要性,而是应该基于合理的判断和标准,制订出规模适当的战力需求。

  当前的安全环境若不发生巨大的变化,兵力规模大体上会基于《国防改革2020》缩减至52万名。为了保持作战兵力规模,现役部队应主要执行作战及战斗训练任务,尽可能不参与对民支援等活动。另外,还有必要考虑提高培训层次,提升高级军官的素质和能力等,不需要大幅增加预算也能提高部队专业性的各种措施。

  士兵的服役期应维持在21个月的期限。若要进一步缩短士兵服役期,那么应该在国民要求和军队需求之间找到一个平衡点,以确保缩短士兵服役期的合理性及正面推动作用。如果要将士兵服役期缩短至12个月,那么还要发展以“有事时”的预备役部队为中心,遂行战争的作战概念。同时,还要探索现役部队与预备役部队协调发展的模式,努力建设一支规模适度、结构合理、编成科学、可靠管用的预备役部队,大力提高预备役部队的快速动员和遂行作战任务的能力。

  今后,应通过裁减非战斗兵力、实施在线军事教育、开展大学夏季军训以缩短新兵训练期、减少对民支援等非战斗任务、强化预备役部队训练等措施,来弥补因缩短士兵服役期所带来的实际问题。

  今天,韩国军队正朝着科学化、先进化、机械化的方向迈进。只有作战人员具备高水平的技战术水平,才能够最大限度地发挥武器装备的性能。因此,今后应扩大可长期服役的副士官编制,在技术领域增加地方人员的使用,加快以“以战斗任务为中心”的部队建设。

  地方政府应为依法履行兵役义务营造良好的社会环境,积极鼓励青年人参军入伍,消除他们对服兵役的畏惧心理,努力形成民主的开放的军队文化。以兄弟情战友爱关怀新兵,让新兵早日适应军队生活。此外,还要与新兵的父母保持联系,化解新兵父母的不安情绪。尽可能在军队和地方之间建立起有效的沟通机制,防止官兵与社会完全隔绝。

  此外,还应考虑为完成服役的士兵提供补偿的方案。比如,向退役士兵支付一定数额的退役费等措施。但是,也不应过于强调补偿的重要性,因为这样做很容易破坏“国民皆兵制”的原则。也就是说,补偿规模要适度,不能因为补偿而过多地占用武器装备的引进资金。

  大多数的政党及候选人往往承诺将士兵的薪金(目前,二等兵81,500韩元,一等兵88,200韩元,上等兵97,500韩元,兵长108,000韩元)提高2倍至10倍。但是,这只是挪用其它项目资金的方案,并无追加财源作保证。因此,应该首先去研究是先引进尖端武器装备,还是先提高士兵的薪金。

  对于完成服役后继续学业的学生,应考虑为其增加一定学分的方案。通过军队生活的磨练,可以让人得到非常好的教育,而且对今后的人生也是一笔不小的财富。此外,还应该保障服役中的官兵有机会利用业余时间进行学习深造。

  四、确保适度规模的国防预算

  1、现状分析

  尽管韩半岛仍处于分裂状态,但是国防预算仅占国内生产总值GDP比重的2.4%,占政府财政支出比重的14%。这与上世纪八十年代(占国内生产总值GDP比重的4%,占政府财政支出比重的30%)相比,减少了很多。

  2010年,天安舰事件及延坪岛炮击事件发生后,朝鲜的局部挑衅威胁增加。此外,也不能排除朝鲜发展核导弹攻击能力,加大对韩国威胁的可能性。与此同时,东北亚地区安全形势的不稳定性、不确定性也在持续增加。在这种背景下,加大国防领域的投入显得日益迫切和紧要。

  最近,在没有追加国防开支的情况下,为了提高士气和官兵福利,用于改善士兵内务生活、上调士兵薪金的支出却在增加,最终导致增强战斗力的预算有可能进一步受到限制。

  目前,韩军在引进尖端武器装备时面临诸多困难。此外,由于武器装备的运营、维持费用严重不足,难以有效推进老化武器装备的更新换代和维护保养。像建设导弹防御系统等大规模的投资项目,因财源问题,也未能进行深入研究。科技强军、质量建军计划,未能得到有效落实。

  韩军一直在努力争取更多的国防预算,但是并未投入很大的精力去研究如何高效使用国防预算,其结果造成国民对国防预算的执行及使用效果产生怀疑。

  2、政策方向

  国防预算通常会根据安全环境的变化做出相应的调整。从韩国的情况来看,为了提升国防实力,有必要逐步适度增加国防预算。虽然很难提出具体的增加规模,但是普遍认为国防预算占国内生产总值的比重至少要达到3%的规模。

  国民需改变对国防预算支出问题的观点和看法。国防预算指用于国防建设的专项经费,国防预算并非被消耗,而是生产出面向所有国民的被称为“安保”的公共财产,这与保险费类似。面对各种安全威胁,如果没有足够的国防预算投入,那么很难建立起牢固的、断然的军事对应态势。如同缴纳的保险费用少,得到的保障就少一样,投入的国防预算少,那么国家的安全水平就会相应降低。

  从国家战略层面或者从政治层面,当国防领域需推进新增的项目时,应该追加相关预算。举个例子来讲,从国家战略层面需建设导弹防御系统,但是因国防预算不足而难以有效推进时,可以为此设立专项预算。从政治层面需要大幅提高士兵薪金或者支付相当规模的退役费时,应该设立专项预算予以保障。

  军队不但要提出增加国防预算的要求,还要实施“国防经营效率化”,防止国防领域重复建设和资源浪费。此外,军队还应在保持战斗准备态势的基础上,加强国防预算管理,寻求节约预算的各种途径和方法。通过这些努力,可以提高预算资源配置效率,保证有限的资源投入到最需要的领域,发挥最大的效益。

  国防部国防改革室有必要设立“军队效率性提高促进组”。军队效率性提高促进组负责制订在不影响战斗准备态势的情况下,提高国防运营效率的方案。

  美国前国防部长拉姆斯菲尔德从2001年起在推进军队转型的同时,就强调国防效率化的重要性。为此,美国在国防部设立了业务转型局(BTA),改革落后的军事管理方式。韩国需在借鉴美军做法的基础上,认真研究业务转型局是以何种方式运营的,取得了什么样的效果,采用了什么措施,以此推进韩国国防运营的高效化。

  节约下来的预算,应该投入到更有可能实现战力增长的领域。为此应制订相关措施,以保证预算资金的合理配置。

  在部队建设过程中,韩国曾多次出现盲目推进新项目,导致项目失败或搁置的情况。为了解决这一问题,国防部、联合参谋本部、各军的政策部门需引入“政策实名制”,以杜绝在没有充分验证评估的情况下推进新项目、浪费预算、重复建设等情况的出现。通过“政策实名制”,对于正确的、好的政策可以进行奖励,对于不正确的、错误的政策可以追究责任。

  军队在提出国防预算需求前,要首先加强预算资金管理,提高预算的使用效率。在此基础上,才有可能使国民理解进一步提出预算需求的必要性。如果做不到这一点,增加国防预算势必会遇到很大的阻力,难以获得公众的支持。

  五、改进防卫力量建设体制

  1、现状分析

  尽管每年都投入大规模的国防预算,但是韩军的防卫力量改善项目(过去称战力增强项目)未取得令人满意的成效。与上世纪七十年代的“栗谷计划”时期相比,无论是从强度还是从系统性来看,都存在相当的差距。

  防卫事业厅10亿韩元的预算中,很大部分用于行政业务,结果导致用于武器装备的引进项目预算,难以满足部队实际需求。2006年1月,防卫事业厅成立后,虽然在项目的自主性方面优势明显,但在推进项目的过程中,过多考虑预算执行的效率性和准确性,并加大了对军队需求的评估力度,结果导致武器装备的战力化速度明显缓慢。

  需要从长远、国家战略层面推进的国防科学技术及军工产业的发展项目等,受经济起伏影响较大。因此,各军种提出的军事需求容易被忽略,从而导致部队需要的武器装备难以适时实现战力化。与此同时,确保战力发挥的相关措施也未能得到有效落实。

  防卫事业厅主要负责军事采办工作。目前,防卫事业厅已建立起了较为完善的运作机制。但是,在中期计划制订、编制预算、试验评估等方面,与国防部间存在较多分歧和矛盾。另外,防卫力量改善预算与其它预算是完全分开编制的。因此,在预算的执行过程中,很容易出现预算使用缺乏融通性和灵活性的问题。

  2、政策方向

  一些人提出,防卫事业厅的运作存在一些结构性问题,因此应该将防卫事业厅重新置于国防部的管理之下。其实,这种提议带有一定的片面性。作为负责防卫事业改善、军需物资筹措、防卫产业工作的中央行政机关,防卫事业厅在强化业务独立性、扩大出口等方面发挥了突出作用。因此,与其改变现行体制,不如在现行体制基础上,查找存在的问题,及时整改不失为一个更为可行、合理的做法。

  从根本上来讲,国防部和各军种负责武器装备的建设。因此,国防部应负责武器装备采办、军事技术发展、防卫产业培育等领域的政策制订、项目推进工作。尽管防卫事业厅作为政府的中央行政机关而存在,但是仍需受到国防部的监督与管制。

  防卫事业厅担负的部分职责有必要移交国防部。具体来讲,需要移交国防部/联合参谋本部的职责包括中期计划制订、预算编制、测试评估等。由防卫事业厅专门负责军事采办和出口,将会有效提升防卫事业厅的运作效率。

  国防部、联合参谋本部、各军本部负责提出武器装备需求、编制预算及测试评估工作。

  防卫事业厅负责国内自主研发、海外引进武器装备及军工出口工作。

  防卫事业厅可以对国防部、各军提出的军事需求发表自己的意见。但是,归根结底,防卫事业厅的主要职责是及时向军队提供所需的武器装备。

  防卫事业厅应该尊重军方的判断,而不应将时间浪费在评估军事需求是否合理上。同样,军方提出的军事需求也应该建立在科学合理的基础上。为此,今后需强化教育司令部、战斗发展团职能,加强对军事需求的分析与研究,以保障部队提出准确的、合理的未来战争军事需求。

  将国防预算划分为防卫力量改善费和经常运营费的目的是防止防卫力量改善费被挪用为经常运营费。因此,在国防预算中,要保证一定规模的防卫力量改善费,并尽可能减少其中的行政费用,防卫力量改善费规模可以确定具体的数额或者比例。为了防止因划分防卫力量改善费和经常运营费,导致不必要的浪费、预算重复投入等情况的出现,在必要的情况下,国防部可以综合管理预算。在保证预算执行的严肃性、重要性的同时,兼顾预算执行的灵活性。

  防卫力量改善项目中最为重要的是,基于赢得未来战争胜利的概念,如何采办武器装备。只有这样,军队才能根据军事需求引进武器装备。国防部和各军种应该深入研究“今后10年至20年的未来战争将以何种方式进行?”、“未来战争需要什么样的武器装备?”以及“如何取得未来战争的胜利?”等问题。在此基础上,提出的符合韩国军事战略概念和作战执行方法的武器装备需求,才是科学的、合理的,也是适应未来发展的。

  实际上,武器装备的采办并不是战力增强的全部内容。战力增强还包括大力发展作战理论、部队结构与体制编成、军事训练、教育与培训、人材建设、设施建设等,这些因素甚至还能不同程度地弥补武器装备体系中存在的不足。因此,国防部在投入大规模的财力引进武器装备前,首先要研究以现有作战理论等因素能否解决现实问题。也就是说,先尝试以非物质(NON-MATERIAL)手段来寻求问题的解决方案。这样,可以把节约下来的经费投入到更加重要的建设项目中,从而有效提高国防预算的资金使用效率。

  第六章 新政府任期第一年需要推进的十大重点课题

  韩国每届政府任期为五年。国防改革的很多课题不可能一蹴而就,而是需要投入相当长的时间,如果新政府把过多的时间和精力用于分析研究和计划的制订上,毕竟五年时间并不很长,很多项目到了后期很可能会出现虎头蛇尾的现象。因此,新政府在任期第一年及时确立需要推进的重点课题是非常必要的。总体来看,新政府任期第一年需要推进的十大重点课题包括:中止军队上层指挥结构改编;扎实推进国防改革;在政府内设立“朝鲜核威胁评估团”;强化国家安全保障会议的作用;研究导弹防御一揽子应对方案;提高遏制军事挑衅的能力,完善应对态势;重新考虑韩美联合司令部解体问题;制订综合对策,提高官兵素质,加强部队内部团结;保障军队人事管理的独立性;改善军营生活条件。

  一、中止军队上层指挥结构改编

  现阶段,立即中止军队上层指挥结构改编是非常必要的。2010年天安舰事件和延坪岛炮击事件发生后,李明博政府认为有必要加快国防改革进程,并将军队上层指挥结构改编作为核心课题来推进。但是,时至今日,军队上层指挥结构改编并没有取得任何进展,只是在现役部队和预备役部队间、各军兵种间制造了更多的矛盾和冲突。近年来,公众对政府推行的国防改革明显表现出不信任,人们开始对国防改革产生怀疑和抵触情绪,而且还带有一定的普遍性。其实,在延坪岛炮击事件发生后,政府提出了《军队上层指挥结构改编案》,其目的是急于向国民展示正在加快推进大规模的国防改革,以此稳定国民的恐慌心理。从整体来看,《军队上层指挥结构改编案》军事层面考虑的较少,其它因素考虑的较多。正是这个原因,《军队上层指挥结构改编案》在十八届国会上未获得通过。从目前的情况来看,有必要中止关于军队上层指挥结构改编的讨论,并及时将这一情况对外公布。

  在推进国防改革项目的过程中,要定期进行评估,一旦发现问题应及时纠正。军队上层指挥结构改编其实是试图通过形式上的变化,来实现国防改革的创新发展,这种做法不具有实效性。因此,今后在推进国防改革的过程中,应该充分考虑到这一点。

  为了保障三军的“联合性”,有必要强化联合参谋本部的权限和职能。此外,还应引入美军联合资格制度(JQS)类似的制度,从制度上保障培养一体化联合作战人员能够顺利进行。军队需增强培养联合作战指挥人才的使命感、紧迫感,并在军队指挥机构、高级将领间建立起沟通、协调、合作共事的良好氛围。

  在提高作战效率、强化联合作战能力方面,发挥重要作用的是文化和意识的创新。所有的官兵都应该摆脱军兵种本位主义的束缚,要从全军的层面、全局的角度去思考问题、解决问题。部队还要做好上情下达、下情上传工作,鼓励官兵敢于发表自己的意见和看法,对那些具备专业性的优秀人材可考虑优先提拔使用。如果军队文化和意识领域不发生根本性的变化,就无法解决联合作战能力方面存在的问题。今后,部队应该加强民主主义时代健康的、尊重专业性的军队文化建设。

  二、扎实推进国防改革

  为国防改革勾勒一幅宏伟的“蓝图”是很重要的。但是,如果过于侧重于长远规划,在推行改革的过程中就很容易丧失改革初期的激情和锐气,从而影响到改革的整体推进。政府或军队领导层更迭之际推出的改革措施,往往容易引起官兵的关注,因此也更容易得到具体落实。为此,在新政府出台后,马上提出要着手的改革课题与方向,并稳步推进是非常重要的。

  国防改革要保持稳定性和连续性。为此,应当继续推进李明博政府时期制订的《国防改革基本计划2012-2030》。新政府应当在《国防改革基本计划2012-2030》中挖掘出需要马上推进的项目,并加以具体落实。国防改革室的工作重点应当由制订计划转变到监督国防改革的有序推进上。国防改革室应以三个月为周期上报国防改革进展情况,为国防部统筹协调推进项目的建设提供可靠依据。

  全面挖掘未来五年的国防课题是非常重要的。这些国防课题要充分考虑实现的可能性,并需要进行充分的论证。为了稳步推进国防改革,还需要保障国防部长的任期。五年时间本身就不长,可是韩国的每届政府居然要更换4名左右的国防部长。国防部长的频繁调整,显然不利于保持国防改革的延续性和一贯性。

  与制订长期的国防改革计划相比,更应该着眼当前措施。从国防改革的推进情况来看,越是长期计划就越难以有效落实。

  为保证国防改革取得短期实效,需要全体官兵的积极参与。国防改革的主体不是国防部长、也不是国防部本部,而是全体官兵。因此说,各级部队和全体官兵应以更少的兵力和费用去完成同样任务,或者以同样的兵力和预算完成更多的任务。

  三、在政府内设立“朝鲜核威胁评估团”(临时称呼)

  应当从国家战略的层面去应对朝鲜的核威胁。对于韩国而言,朝鲜的核威胁是关乎国家安全的重大威胁。因此,面对朝鲜的核威胁,韩国应当集中政府的一切力量去应对。也就是说,朝鲜的核问题应当由韩国去主导解决,而不是以美国为首的国际社会来负责。作为韩国政府,有必要制订针对朝鲜核问题的短期、中期、长期对策,并予以具体落实。

  作为应对朝鲜核问题的措施之一,有必要设立“朝鲜核威胁评估团”。“朝鲜核威胁评估团”应直属于青瓦台,负责评估朝鲜核武器威胁,制订核问题应对方案。据推测,朝鲜通过核开发已经拥有了数枚核武器,并且很有可能具备了核武器小型化的能力。可以说,朝鲜的核威胁已发展到相当的程度,但是韩国对于朝鲜核威胁的评估却非常不全面。另外,关于朝鲜核武器,韩国掌握的相关情报也非常有限。今后,韩国应从政府层面综合评估朝鲜的核威胁,并制订具体的应对方案。

  “朝鲜核威胁评估团” 应当以客观现实为依据,认真分析,做好评估。在这一过程中,可以动用国家及军队的所有手段去收集情报,分析情报,并基于此制订最佳的应对方案。“朝鲜核威胁评估团”应保持一定的独立性,不受政治等因素的干扰和影响。

  制订应对朝鲜核问题的方案时,需充分考虑韩国的实际情况、具体条件等因素,并要排除政治意图等一切不当的干扰。

  朝鲜随时都有可能进行核威胁或发动核攻击,因此,在评估朝鲜核武器威胁的同时,还要研究制订实质性的、有效的应对方案。也就是说,在分析研究现阶段韩国面临的核威胁的同时,还要研究可行性的应对方案、应对措施,并且确立明确的应对方向是极为重要的。

  当然,基于韩美同盟,充分发挥核遏制力同样重要。新政府上台初期,朝鲜发动军事挑衅的可能性非常大。针对这种情况,应该充分发挥韩美延伸威慑政策委员会的作用,展示牢固的韩美应对态势,向朝鲜传递明确的联合应对意志。此外,韩国还应加强与中国、俄罗斯的战略对话,呼吁中国和俄罗斯在遏制朝鲜使用核武器及进行核威胁方面发挥重要作用。

  四、加强国家安全保障会议的作用

  韩国宪法规定,国家安全保障会议负责重大的国家安全事务及危机管理工作。重大的国家安全问题在安全部门长官会议等缺乏法律依据及责任不明确的会议上进行讨论,很难取得什么实质性的效果。因为在这些会议上,青瓦台参谋们的声音可能会占据优势,拿出的方案更多的是政治层面上的对策,而不是什么专业性的对策。其结果,许多重大的国家安全问题应对方案不具备系统性,很难保证具体措施的有效落实。

  为了充分发挥国家安全保障会议的作用,有必要让国家领导人及公众充分认识国家安全保障会议的重要性。国家安全保障会议成员需以高度的使命感、责任感和紧迫感,解决各种重大安全问题,并且尽可能增强工作的预见性和主动性。此外,国家安全保障会议还需制订具体的应对措施,防止青瓦台参谋的直接参与和过度介入。当发生重大安全事态时,总统及安全部门长官随时召开国家安全保障会议,综合讨论应对方案是非常必要的。如果只是为了向公众展示政府的应对意志而召开国家安全保障会议,那么国家安全保障会议只是发挥了形式上的功能,根本无法发挥真正作用。国家安全保障会议还可以举行多种形式的工作组会议,讨论问题的具体解决方案。

  今后,需改变国家安全保障会议由统一部长官组织,总统只听取报告的模式。其实,由总统负责组织国家安全保障会议,是非常好的方式。在总统的直接主导下,安全部门长官可以充分交流和沟通,共同探讨问题的解决方案。通过这种方式,才能充分发挥国家安全保障会议的作用。

  此外,还需大幅强化国家安全保障会议事务处的职能。国家安全保障会议事务处由青瓦台安保首席秘书负责,具体研究是否召开国家安全保障会议,国家安全保障会议议题等事项。在必要的情况下,事务处还应下设业务机构,业务机构的人员应主要由专业人员来组成。

  国家安全保障会议应主要讨论重大的国家安全事务。一旦威胁国家存亡的重大危机与一般性国家危机同时出现,如果不分轻重缓急,在处理过程中就可能会弱化国家处置真正危机的能力。因此,针对小规模的灾难或政治事态等,尽可能由相关部门负责处理,而不应把所有的危机事项均提交国家安全保障会议来处置。

  五、研究导弹防御一揽子应对方案

  导弹威胁与核武器威胁关系非常密切。从目前的情况来看,朝鲜的核武器小型化已取得了相当进展。如果朝鲜具备在弹道导弹上搭载核武器的能力,那么导弹防御问题将发展成为影响韩国国家安全的决定性因素。

  朝鲜拥有800枚至1,000枚各种型号的导弹,并且导弹性能不断提升,种类不断增多。但是,韩国的导弹防御能力非常有限。到目前为止,韩国未从政府层面对导弹防御问题进行过深入研究。从国防部、联合参谋本部、各军本部的情况来看,也没有设立专门负责导弹防御任务的部门。可以说,从现实情况来看,导弹防御问题被忽略甚至被漠视。这种被动局面必须尽快扭转。一个国家面对各种各样的威胁,不是有选择地应对某种威胁,而是应该有效应对所有威胁。只有这样,才能真正维护国民的生命财产安全。

  目前,美国、日本、欧洲国家等正在建设或者计划建设导弹防御系统。在这种背景下,只有韩国顾忌朝鲜或者周边国家的反应,在建设导弹防御系统问题上犹豫不决,这显然是不合适宜的。面对朝鲜的导弹威胁及周边国家潜在的导弹威胁,韩国需制订有效的应对方案。为此,政府应成立专门的委员会,负责研究导弹防御问题,国防部和作战部队则应该成立导弹防御作战机构。此外,韩国还需制订导弹威胁应对方案、国家政策发展方向、导弹防御武器装备体系引进计划等。

  尽快引进能够对主要战略设施进行有效防护的PAC-3型爱国者导弹是非常必要的。尽管仅靠PAC-3型爱国者导弹防御系统还远远不够,但是有无这种导弹防御系统,实际作用还是非常明显的。虽然国防部主张依靠自主技术研发导弹防御系统,但是考虑到当前威胁,按国防部的提案十年后进行部署,显然不具备现实性和实效性。韩国应充分考虑自身的实际情况和条件,研究导弹防御系统建设的可行性、合理化方案,并逐步推进导弹防御系统建设。

  在建设导弹防御系统问题上,韩国需要加强与美国的合作。韩国还应考虑将美国X-band雷达部署至韩国的方案、综合运用驻韩美军PAC-3“爱国者”导弹大队和韩军导弹防御力量的方案。另外,为了建设导弹防御系统,韩国应基于韩美同盟,从美国购买尖端的武器装备。当然,购买美国的导弹防御武器,并非意味着韩国要加入美国的导弹防御系统,它其实与购买F-15K战斗机一样,只是从友邦国家购买武器装备而已。

  国防部和联合参谋本部应尽早设立专门负责导弹防御的部门,空军和陆军之间需明确具体的导弹防御责任范围与任务。针对朝鲜对韩国后方城市发动导弹攻击的可能性,韩军还需研究以何种概念、何种方式进行应对。在此基础上,军方应提出武器装备体系建设需求。

  六、遏制军事挑衅,完善军事对应态势

  为了应对朝鲜多种军事挑衅的可能性,韩军制订了军事应对计划,并实施了针对性、实战性的军事训练活动。但是,韩军的这种努力是否能够真正取得实效,还很难令人信服。举个例子来讲,当朝鲜的火炮对韩国目标发起攻击时,在没有炮兵观测手的情况下,是很难对朝鲜火炮发动摧毁式打击的。因此,有必要对韩军的军事应对能力进行全面评估。尽管韩军再三强调已经建立起了完善的军事对应态势,但是朝鲜再次发动挑衅时,如果不能进行有效处置和应对,那么韩国国民对军队的不信任感将会进一步增强,朝鲜的挑衅活动也会愈加频繁。

  有必要对韩军的军事对应态势进行全面评估。举个例子来讲,当朝鲜对延坪岛或其它地区进行炮击时,“韩军进行对应的武器装备体系包括哪些?”、“自卫权和交战规则怎样进行协调?”、“如何摧毁正在攻击的敌火炮?”等等,都是需要评估的内容。如果评估结论为无法摧毁敌攻击火炮,那就应该研究其它的应对方案,或者引进其它的武器装备。

  应对朝鲜的挑衅活动,除了军事打击手段外,还应该考虑外交的、经济的制裁方案。为了保证军队的严厉打击措施发挥最大的效果,外交部应予以积极配合和支援。为此,需要通过实施政治-军事联合演习,实现军事领域与非军事领域的有机结合,充分发挥军事作战的效能。

  对朝鲜内部情况进行全面分析同样重要。朝鲜在内部不稳定的情况下,极有可能为了强化内部团结,而对韩国发动挑衅。当朝鲜的内部状况发生变化时,特别是当朝鲜陷入严重的危机状态时,韩军应调整军事对应措施,确立牢固的对应态势。

  针对朝鲜及周边国家的挑衅可能性,韩国应制订详细的应对方案,并在此基础上,大力发展相应的军事力量。只有时刻做好军事斗争准备,才能为通过外交努力来解决分歧与矛盾提供可靠保障。

  七、重新考虑韩美联合司令部解体问题

  现阶段,有必要重新研究韩美联合司令部的解体问题。面对严重的朝鲜核威胁,今天的韩国安全环境与当初韩美决定解散韩美联合司令部时的安全环境相比,已经发生了很大的变化。其实,美军也希望能够重新研究韩美联合司令部的解体问题。因此,新政府应尽快就是否解散韩美联合司令部问题做出决定。

  韩美联合司令部的解体问题是从卢武铉政府时期推进的。当时,卢武铉政府强调韩美联合司令部解体可以“恢复国家主权”。其实,卢武铉政府的这一决定,并没有充分考虑韩美联合司令部解散后,韩国面临的危险及国家需承担的责任等因素。保守市民团体和预备役团体曾对此提出疑义,并联名反对解散韩美联合司令部。2010年3月,天安舰事件发生后,韩美决定延期移交战时作战指挥权。之后的韩半岛紧张局势轮番升级,东北亚安全环境日趋恶化。

  有必要让公众充分认识到解散韩美联合司令部问题的严重性。韩美联合司令部解散后,韩国会面临“战时指挥单一化能够实现?”、“战争遏制力是否会弱化?”、“联合国军司令部能否发挥作用?”等问题。其实除了韩美联合司令部解体方案外,还可以考虑附加“朝鲜核问题得以解决”等条件,延期解散韩美联合司令部方案;像平时作战指挥权移交时的联合权限委任事项(CODA: Combined Delegated Authority)一样,战时作战指挥权移交后,继续保留韩美联合司令部,并重新赋予韩美联合司令部部分核心权限的方案等。

  2012年6月,前驻韩美军司令瑟曼上将曾经非正式提出保留韩美联合司令部的必要性。由此也可以看出,关于韩美联合司令部的解体方案,美国也并非完全认同。韩美两国应本着互信、互惠原则,就这一问题展开进一步协商,并努力寻求问题的最佳解决方案。

  如果决定解散韩美联合司令部,那么在发生全面战争等的情况下,就应具体研究指挥权的统一方案、联合司令部的停战协定履行方案以及韩美军队的合作义务与合作步骤等。

  今后,韩美应在相互信任与相互尊重的基础上,不断巩固与完善韩美同盟。在美军基地搬迁、防卫费用分担等问题上,韩美应加强协调与沟通,推动韩美关系向前发展。此外,韩美还应定期举行工作会谈,围绕如何加强韩美战略同盟、实现延伸威慑、发挥韩美同盟的突出作用等问题展开协商。

  八、制订综合对策,提高官兵素质,加强部队内部团结

  今后,需要全面分析评估现役军官、副士官的教育培训及再教育情况,并从国家层面研究制订改进对策。此外,还应该缩短学军军官、学士军官的服役期,增加各军士官学校的新生数量。同时,提高军队干部的工资福利待遇,切实提升现役干部的服役自豪感也是非常必要的。

  韩军应重新研究军队干部再教育体系,定期或不定期开展思想教育活动,营造晋升、任职向成绩优异者倾斜的氛围。此外,还要通过具体措施,完善考核评估体系。对于重要的课程,可以选拔优秀人员参加培训,这样就能够拉开干部间在培训经历上的差距。鼓励官兵在驻地附近的地方大学接受教育也是一个重要方面,为此需制订必要的支援措施。对于前方部队、偏远散部队的官兵来讲,远程教育是非常好的教育模式。远程教育可以保障官兵不受任何时间、空间限制获取所需的知识。这不但对高等教育的普及与发展,对提高军人教育水平有着重要的意义,而且还对推行军民教育一体化起到非常重要的促进作用。

  通过改善军官的福利待遇,可以增强军官的责任感、荣誉感、自豪感与献身国防的信念。在工作中,下级尊重上级,上级爱护下级,是保证部队内部和谐稳定的基础。上级应该信任下级,能够果断地下达任务命令,要做到任务式指挥。保障官兵的正常休息也是非常必要的。这样,官兵可以利用业余时间进行学习,培养广泛的兴趣爱好。通过这些方式,可以进一步稳定军心、振奋士气。

  今后,部队应积极引导官兵加强沟通,增进团结。为此,需制订旨在加强官兵团结的部队指针。从韩军的情况来看,军队内部表面上团结一致,但实际上因晋升、任职等一些利益关系的存在,也常常是矛盾重重。在这种情况下,加强军纪、提高士气、增进部队内部的团结统一显然是非常重要的。另外,为了防止军队高层出现政治化现象,应该最大限度地保障军队的独立性和专业性。

  上下级之间要相互尊重、相互理解、相互关心,让部队充满和谐力、凝聚力。部队还要引导官兵积极参与到部队的建设当中,激发官兵爱岗敬业、无私奉献的热情。官兵士气会直接影响到军队的战斗力,因此,必须高度重视提高官兵的福利待遇,全面推动军营先进文化建设。

  九、保障军队人事管理的独立性

  军队的干部人事工作需要具备一定的独立性。但是,一直以来,政府以各种理由介入军队高层的人事调整。对此,很多人担心这样做会破坏军队政治上的中立原则。为了晋升,很多高级将领试图与政治圈建立某种联系,拉关系。其结果,很有可能造成优秀的军事人才得不到提拔重用,而有深厚政治背景的人升官晋职。

  今后,军队有必要确立起以国防部长为中心的军队人事工作管理体制。除了极少数需要政府考核的职位外,大部分将领级军官的人事调整都应由军方来负责,政府只需履行相关程序和手续。此外,还有必要保障军队高层将领的任期。只有保持军队高层将领的相对稳定,才可能保证业务的连续性和专业性。公正合理的人事管理体系,在提升士气、加强军队内部团结方面发挥着重要的作用。为此,有必要认真分析与研究现行的军队人事管理体系现状,主动查找问题,及时解决问题。

  有必要建立公平、公正、合理的晋升、任用制度。可以参考借鉴发达国家军队的晋升、任用制度,努力提高韩国军队晋升、任用制度的公开、透明度。此外,还要重视专业性军事人才的培养、选拔和任用,从更深层次、更宽领域推进部队干部人事制度改革, 进一步完善选拔任用机制,拓宽选人用人渠道。

  十、改善军营生活条件

  对于“国民皆兵制”的国家而言,履行兵役是每个公民应尽的光荣义务和神圣职责。但是,在韩国,逃避兵役、私自逃跑、自杀、体罚等事件屡禁不止。在优越的生活环境和经济条件下成长起来的年轻人,缺乏上一代人丰富而充满磨难的经历。因此,这些士兵往往会因繁重的任务、枯燥的生活、艰苦的条件,觉得部队生活难以忍受。目前,部队正在全面配套营房设施,积极改善官兵住宿条件,但是距离官兵的期待还有一定的差距。今后,部队应继续改善官兵衣食住行,努力提高官兵的生活水平。

  尊重士兵是极其重要的。如果没有了平等,那么交流与沟通就全部失去了意义。其实,仅靠强调服从命令、听从指挥,是很难振奋士气的。部队干部要端正对士兵的态度,尊重士兵,理解士兵,相信士兵,赋予士兵相应的权限和任务。通过这些努力,相信可以提升士兵士气,增强士兵的忠诚度,并有效强化军队的战斗力。

  有必要改变以预防事故为主的部队管理模式。尽管治事故于末现是非常重要的,但是到目前为止的统计结果表明,事故的发生并不因指挥员强调预防的重要性而会减少。今后,应该在统计资料的基础上,分析研究事故原因及问题所在,并制订合理的、科学的安全防事故措施。事实上,当军队加强逢战必胜的部队建设,把工作重点放在军事训练上时,事故的潜在发生率反而会相应降低。

  关于履行义务服兵役,政府应该制订相关的补偿优惠措施。但是,也应该清楚仅靠提高薪金、退役费等措施是不能完全解决问题的。当兵服役是国民应尽的光荣义务和神圣职责,过分强调补偿的必要性,反而会破坏服役的真正价值所在。今后,应积极开展尊重、优待军人、保护军人合法权益等各种形式的拥军优属活动。

  士兵都比较年轻,心智的成熟度相对较低亦属正常。为了让新兵调整好心态,更好的适应军营生活,有必要开展心理咨询、心理调适活动。高强度的训练、严格的军纪、恶劣的生活环境等很容易引发新兵的心理问题。针对这种情况,军队有必要引入先进的、科学的医疗体系。自杀行为有其特殊性,但也有可预防的特点。为了做好心理危机干预、自杀行为的预防工作,应该建立“自杀预防干预机制”。保障士兵正常的休息也是非常重要的,防止士兵身体过度疲劳,才能让士兵始终保持旺盛的战斗力。此外,还需要紧跟时代发展步伐,加强军营文化建设,丰富官兵生活,不断增强部队的凝聚力。

  关注多文化家庭出身的官兵也是非常重要的。今后,多文化家庭出身的士兵会逐年增加。对于这部分群体,部队不应区别对待,要做到公平公正、一视同仁,特别是部队指挥官尤其要做到这一点。

  指挥官必须尊重士兵的基本权利。今后,应该努力保障士兵的民主权利、尊重士兵人格,形成一种全新的、密切和谐的官兵关系。为此,不但要转变观念,更需要制订相关的法案。

  第七章 结论

  失去健康,就等于失去一切,健康是对生命的执著追求。国家的健康是“安保”,其核心手段是国防。如果忧患意识淡化,国防建设就会失去动力,国家安全就会失去保障。韩国历史上经历过军备废弛,国防空虚,最终导致丧失国家主权的情况。历史就是一面镜子。这面镜子告诫人们, 如果一个国家不发展国防,那么国家就要面临侵略,落后就要挨打。

  国家的基本使命是抵御外来侵略,维护国家独立,保护国民的生命财产安全。因此,国家领导人应当认识到加强国防建设的极端重要性。2010年,天安舰事件和延坪岛炮击事件发生后,国民对韩军的危机应对能力甚至产生了怀疑和不信任。围绕独岛问题,韩国和日本外交摩擦不断,但是在加强应对能力建设上,依然未引起韩军足够的重视。今天,军队领导层应当首先反省过去,并以全新的面貌,重新赢得国民的信任。此外,韩国军队在推进部队建设的同时,还需要大力倡导艰苦奋斗的创业精神。

  从当前的情形来看,全面评估朝鲜的核及导弹威胁,并确立起牢固的应对态势是非常必要的。尽管存在朝鲜发动核导弹攻击的可能性,但是如果认为朝鲜不会选择这种极端的行动,而不采取任何应对措施,显然是极不负责任的态度。

  在所有的国防政策当中,应当将应对朝鲜的核威胁放在最为优先的位置。为此,需要成立政府层面的“朝鲜核威胁评估团”,建设导弹防御系统,并向公众宣传应对朝鲜核威胁的决心和意志,即,当朝鲜核武器攻击临近时,韩军发动先发制人打击的必要性。

  具体分析周边国家威胁,并制订长期应对方案是非常必要的。但是,韩国加强军备也可能影响东北亚的稳定,并引发地区军备竞争。因此,韩国的军费要保持适度增长,不应过度发展军备。

  今后,韩国应继续稳步推进国防改革。如果新政府像往届政府一样,提出国防改革的宏伟蓝图,那么极有可能达不到预期的改革效果,也得不到官兵的支持。值得注意的是,在推进国防改革的过程中,上层指挥结构改编等不合理的改革课题应当马上中止。总之,推进国防和军队建设,是时代发展的必然要求,是顺应世界军事变革潮流的必然选择,通过国防改革,韩国应建立起与国家安全和发展利益相适应的强大军队。

  现阶段,应该重新研究韩美联合司令部的解体问题。2006年,韩美最初商定解散韩美联合司令部之际,曾认为韩国面临的威胁会逐步减少。但是,事实上,在之后的几年间,朝鲜的核武器开发取得了相当进展。从东北亚的局势来看,中国和日本都在大力扩张军备。在这种背景下,以达成协议为由,坚持解散韩美联合司令部,其实是一种极不负责任的做法。在韩美联合司令部解体问题上,可以考虑按计划解体韩美联合司令部方案;附加“朝鲜核问题得以解决”等条件,延期解体韩美联合司令部方案;战时作战指挥权移交后,继续保留韩美联合司令部,并重新赋予韩美联合司令部部分核心权限的方案等。

  文章中没有过多强调“联合性”问题。对于这一点,可能会有人提出疑问。当然,一体化联合作战的重要性不言而喻,但是问题是,三军“联合性”并不能马上就能实现的一件事情,三军“联合性”建设还有非常漫长的路要走。一直以来,韩军在部队建设过程中非常重视“联合性”。每当发生重大问题时,韩军总是先从“联合性”着手,去查找问题,解决问题。但是,并没有取得实际效果。不但如此,在追究责任过程中,往往会引发诸多混乱。“联合性”的目的是有机融合诸军兵种的作战能力, 实现多种作战要素的集成,从而实现作战效能成倍增长。其实,联合作战能力建设应该由各军种自发去推进。这样,通过国防改革就可以逐步实现作战单元、作战要素之间的协同、互补,从而形成新的作战能力。国防力量的重要性在平时并不显得突出。如同人们有时会舍不得缴纳保险费一样,对于军费支出有时也会觉得是一种浪费。但是,当危机来临时,国防实力就会发挥重要作用。常言说:前人栽树,后人乘凉。当今时代,在国防领域进行大规模的投入,筑起牢固的国防,下一代就能以强大的国防为后盾,推进经济、政治、文化、社会等各个领域的全面发展。总之,国防建设是这一代人的责任,同时也是留给下一代的最好礼物。 知远/珠峰

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140210/n394709490.shtml report 50537 【知远导读】本报告书是由韩半岛先进化财团下属的国防先进化研究会综合研究的成果。该研究会结合当前的韩国安全环境和国防现状展开综合研究,对韩国国防领域存在的主要问题
(责任编辑:黄添翼)

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