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奥巴马第二任期的亚太政策

来源:搜狐军事 作者:知远

  摘要:本文是2049计划研究所(Project 2049 Institute)的研究员塞布丽娜•蔡(Sabrina Tsai)2013年9月的一篇分析性文章。2011年到2012年初,奥巴马政府的外交和国家安全团队确定了对亚太地区实施“转向”或者“再平衡”政策,把亚太地区作为美国外交的重中之重。文章对这个政策在奥巴马第二个任期内的发展前景进行了分析,作者认为对于这个政策,奥巴马政府在未来的首要任务应该是不再仅限于言辞,而是要具体贯彻落实。作者一方面重点从美国外交和国家安全团队的人事变动情况和国防预算缩减的角度,分析美国亚太政策的发展趋势,作者认为美国政府高层关注的重点区域可能转移到中东地区,而不是亚太,这会对美国“再平衡” 的亚太政策产生负面影响,而国防预算的缩减会对美国军力部署重心调整到亚太地区产生不利影响,这会影响到美国亚太政策的具体落实;另一方面作者分析了亚太地区的国家领导层的变化,这些变化会影响美国在亚太的联盟关系,从而对美国的亚太政策产生不确定性影响。

  前言

  在奥巴马总统的第一个任期内,亚太地区是美国外交政策的一个重点。中国东海、南中国海的主权纠纷、金正恩继任朝鲜最高领导职位和随后的挑衅、和在过去的二十年中国快速的军事现代化仍然将是奥巴马政府关切的主要安全问题。经济伙伴关系、政治发展、救灾以及在亚太地区的其他问题都要求华盛顿加以关注。 2008年全球金融危机使全世界当然包括亚太地区的经济增长迟缓、出口急剧减少。某些独裁政权仍然漠视民主权利和公民自由方面的要求,但是也有一些国家承诺做出改革,并接受国际援助。事实上,亚太地区的政治格局是多样化的,处于迅速变化中,奥巴马政府也认识到了这一点,开始向该区域转向。

  对亚太地区,无论是采取“转向”政策或“再平衡”政策,奥巴马政府的高层官员在2011年年底通过一系列的会谈、新闻稿以及出版物,及时作出调整。其新的战略重点集中在亚洲,奥巴马政府明确宣称对美国在太平洋地区的国家利益,华盛顿不能被动地领导,要求美国积极参与和指导,尤其是面对中国的崛起。

  然而,在总统的第二个任期,政府内阁进行了改组,其中联邦参议员约翰•克里担任国务院国务卿,参议员查克•哈格尔担任国防部部长,已经引起在华盛顿以及在亚太地区的决策层质疑政府能否继续兑现其“再平衡”政策的承诺。事实上,许多观察家通过研究美国高级官员的行程,评估奥巴马总统的优先事项。国务卿克里自2013年2月上任以来,反复和频繁访问中东——相对比,他访问亚洲却是零星的和短暂的——已经引起了亚洲地区的领导层的一些疑问,奥巴马政府是否仍致力于实施“再平衡”政策。在奥巴马的第二个任期初期,关键职位——包括负责亚太事务的国务院助理国务卿(最近上任)和助理国防部长——的长时间空缺,结果导致华盛顿的亚洲政策缺乏明确的领导,这意味着对亚太的“再平衡”的政策可能不再是奥巴马政府第二任期内的首要任务。此外,正如前负责亚洲事务的副助理国务卿兰德尔•薛瑞福(Randall Schriver)指出,20年来,第一次在华盛顿出现没有明确的负责亚洲事务的内阁级或副处级人选的局面。

  本报告的目的是勾勒出奥巴马政府第一任期内的亚洲政策,考虑到在美国政府内部的领导和人员的变化以及亚洲各国政治领导的更改,评估在其第二个任期内美国在亚太地区的政策的轨迹。这份报告将分析奥巴马对上届政府的政策的继承性,勾勒和分析奥巴马第一任期内的政策在他,并评估在第二个任期中美国的亚洲政策的动向。

  背景

  奥巴马总统对布什政府亚太政策的继承可以最恰当的描述为“混合的袋子”。总体而言,美国当局在2001年9/11攻击后面临着一个机具挑战性的国际安全环境,在其“全球反恐战争”政策下其主要关注中东地区。在阿富汗和伊拉克进行的战争消耗了美国外交政策的努力,在亚太地区,特别是在东南亚,政府官员感到一种“美国缺席感”(American absenteeism)。在华盛顿的官员和外交官忙于应付在中东地区发生的事件和任务,资源被分配去进行打击恐怖势力的战争。华盛顿在亚太地区的盟友和伙伴因此质疑美国能否兑现他们在该地区的安全承诺。

  虽然美国官员不关注亚洲地区破坏了美国在该地区的关系,但是布什政府进行了许多重要的外交谈判。布什政府时期,美国与澳大利亚和新加坡的双边自由贸易协定(FTA)获得签署。布什政府也启动了建立韩美自由贸易区和泛太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)的谈判,它们都给奥巴马政府继续开展谈判奠定了一个良好的基础和前景。布什政府的官员采取措施,巩固与现有盟友的关系,并,与印度、印度尼西亚、越南建立新的伙伴关系。正因为如此,奥巴马政府已经完成了美-韩自由贸易协定,这对于华盛顿和首尔的政治领导人来说是一个重大的成就。

  除了经济成就,布什政府通过多边框架以应对地区安全挑战,也取得了进展。在处理朝鲜的核计划问题上,六方多边会谈于2003年启动,平壤的官员与来自中国、俄罗斯、日本、韩国和美国的代表在谈判桌上坐在一起,鉴于朝鲜半岛可能发生的核危机,这些会谈标志着多边机制可能达成共识,有关各方之间的合作可能产生解决方案。布什政府还推出了防扩散安全倡议(PSI),根据前国防部长罗伯特•盖茨的观点,是亚洲反扩散努力的基石,现在正在取得进展。此外,集装箱安全倡议(CSI)的制定是为了帮助维护和保护全球贸易航线的海上航线和基础设施,包括在亚太地区的设施。CSI的主要目标是遏制可能为恐怖分子所利用的非法武器的装运。

  在布什和他的团队成功地处理了2001年4月在海南岛附近发生的EP-3事件后,美国与中国的关系是相对积极、正面的。美国领导的打击全球恐怖主义的战争开始后,中美关系也得到了显著的改善。北京启动了自己的“反恐战争”,打击在西北部的新疆地区的分裂分子,在这个地区维吾尔人长期支持从中央政府分裂出去。正如后来担任国务卿的鲍威尔指出,美国与中国的关系自1972年以来处于最好的时期。

  美国总统布什和日本前首相小泉纯一郎保持了非常密切的关系,在布什的第一任期强化了美日同盟。小泉大力支持“9/11袭击”后美国发动的反恐战争,快速派遣日本自卫队支持美国在阿富汗采取的军事行动。但是,在2008年秋天,布什政府将朝鲜从“邪恶轴心”的名单剔除,东京把这样的举动视为无视日本的国家利益。

  美国-韩国关系在布什的总统任期内面临诸多麻烦,这主要是因为在对朝政策上的立场与美国在韩国的军事存在的不同滋生了反美情绪的结果。自由派总统金大中和卢武铉支持的“阳光政策”,被华盛顿视为是处理与朝鲜政府关系的无效的方式。反对以更多的“胡萝卜”奖励朝鲜恶意行为的主张,布什政府奉行对平壤采取强硬立场,强调其彻底的、可核查的和不可逆的拆除朝鲜的核武器计划的要求。2002年美军杀害了两名韩国女学生,引发了反美示威后,美韩紧张局势进一步加剧了。

  总体而言,与地区盟友和伙伴的安全合作和经济交流都构成了美国对亚太战略的支柱,即使美国的双边关系经历了各种类型的挑战。在奥巴马总统的领导下,亚洲对美国的重要性通过其“转向”或“再平衡”模式得到反映,已经给该地区的盟友和伙伴吃了“定心丸”。奥巴马政府试图追求更大程度的参与亚洲事务已得到亚洲大多数国家的政府积极肯定——中国除外——已经增加了对美国要努力确保一个更加和平与繁荣的亚太地区的承诺的政治信心。

  奥巴马的第一任期:2008年金融危机之后的时代

  虽然2008年金融危机起源于华尔街,其对亚洲金融市场影响没有对西方的影响那么剧烈,但是它仍然影响了亚太地区的经济增长和投资水平,因为相应的贸易水平降低了。亚洲拥有世界上增长最快的经济体,它在2008年和2009年受到很大的影响。新加坡是重灾区之一,其国内生产总值的增长率从2007年的7.8%暴跌至2008年的1.1%。因为来自发达国家,特别是G3——美国、欧盟和日本——的需求萎缩,贸易水平大大下降。出口需求下降导致工厂倒闭,失业增加,对亚洲市场有兴趣的消费者和投资者面对一个不利的整体环境。由于全球市场大宗商品价格下跌,结果是东南亚商品出口国成为重灾区。

  在2008年金融危机发生之后,在亚太地区保护主义的威胁升高。尽管在2008年11月的首脑会议上,G20努力减少在该地区的保护主义,成员承诺“令保护主义”,但是随后的一份报告显示自2008年11月以来至少有121个保护主义措施已被G20政府实施,而其他134个措施尚不明确。这种倾向保护主义的经济学与确保美国在世界上人口最多的市场的利益背道而驰。

  为了推进美国在亚太地区的经济和安全利益,希拉里担任国务卿以后,其第一个出访地点为亚洲,以表明美国政府在该地区存在战略利益和将兑现其对亚洲盟友和伙伴的承诺。她在2009年2月访问了日本、印尼、韩国、中国,向亚太地区的领导人表明美国承担其安全义务的意图,并开辟一个促进经济合作的新途径,以及其他形式的接触(engagement)。

  美中关系

  在奥巴马总统第一个任期的初期,美国对中国的政策可以概括“战略再保证”(strategic reassurance),这是美国官员对中国的一个基本需求,要表明他们的发展“不会以牺牲他人的安全和福祉为代价”这是建立相互信任的战略,“战略再保证”是华盛顿为北京规定的主要政策工具,以向区域内的国家确保和平崛起的中国具备透明度和尊重法治。这对中国很重要,不仅因为中国可以向华盛顿证明其和平意图,而且对美国在亚洲的安全盟友和伙伴也至关重要。再确保的目的是使中国发展成为一个“尊重法治和共同规范……为本国人民提供更大的稳定和增长”的大国, 此外,在“新接触时代”(new era of engagement),在奥巴马的领导下的,区域性多边机构将发挥关键作用,塑造中国崛起的区域环境。

  正如前副国务卿斯坦伯格2009年9月24日在新美国安全中心(CNAS)的讲话,中国的战略保证对下面的关键领域尤其重要:

  •在空中、海洋和太空领域以及核武器和日益重要的网络领域,中国的军事活动的的透明度和保证;

  •保证中国的资源需求不会导致发展中国家走向不负责任的重商主义,如缅甸、津巴布韦、苏丹;

  •美国与中国的经济关系中的确保,以减少误会和失误发生贸易战。

  “战略再保证”概念的设计是为了确保北京和华盛顿的共同愿景,即在多个问题领域得到双赢的解决方案,而不是零和对抗。然而,在奥巴马执政的头两年,“战略再保证”政策使美国和中国的邻国从北京得到的保证很少。中国共产党没有遵守全球规范和规则,这表现在中国政府对南海提出的修正主义要求,扩大海军活动,与谷歌在互联网自由问题上的争斗,以及故意阻挠2009年在哥本哈根举行的气候变化谈判。对这个政策持批评意见的人认为,“战略再保证” 实际上是对中国的绥靖,让北京从不负责任的行为脱身,如破坏人权和建立法治需要的其他重要的全球规范。“战略再保证”已经在很大程度上被“再平衡”的亚洲政策所取代,提供了与亚太国家,包括中国,新的更广泛的接触框架。

  奥巴马政府努力加强美中合作,在2009年4月中美发起了战略与经济对话,希拉里•克林顿认为这是“有史以来我们两国政府彻底的和议题最广阔的会谈” ,此战略对话是一个论坛,双方能够走到一起,讨论一系列双边问题,从能源安全问题倡议到人权。每年安排一次会议,在华盛顿和北京交替进行。战略对话获得了,虽然有些新进展(work-in-progress),批评者认为会谈缺乏具体的成果,尤其是对网络安全和政治纠纷等紧迫问题而言。

  在2008年国民党的马英九担任台湾总统后,两岸关系向积极的方向发展。随着两岸和解的官方政策的出台,马英九政府改变了民进党总统陈水扁的台独立场。马的友好政策得到了北京的高度青睐,缓解了两岸政府之间的紧张局势。经济合作框架协议(ECFA)在2010年的签署标志着一个两岸关系进入一个新的时代,经济关系日益深化。虽然两岸和解的努力已经消除了在奥巴马第一任期内中美关系中对台湾的争论,但是美国对台军售仍然是一个有争议的话题。2011年秋季完成的对台军售引起了中国的批评,表明北京对华盛顿武装台湾的愤怒。由于台湾继续要求美国销售F-16战机,奥巴马政府将在履行其对台湾的安全保障义务与和中国保持建设性的关系之间如履薄冰。

  美-中-东南亚关系

  奥巴马政府的头两年,中国在中国南海的武断行为导致了华盛顿开始担忧北京在海洋领域的意图。中国与越南和菲律宾的领土争端在中国南海的争端中最突出。作为世界上最重要的能源贸易航道之一,马六甲海峡是非洲和波斯湾的供应商和在亚洲的消费者之间的主要航运路线。每年几乎有三分之一的全球原油和一半以上的全球液化天然气通过此通道。考虑到海峡的重要性,东南亚各国政府已经表明,面对一个更加武断的中国,他们也不会轻易放弃在海洋领域的主权。

  从2009年到2010年,中国当局扣押了大量在西沙群岛附近海域的越南拖网渔船,而且在南沙群岛附近部署了更多的巡逻舰。中国越来越具有侵略性的行为使东南亚国家在领土方面的要求不安。此外,2009年5月马来西亚和越南联合提交给大陆架界限委员会(CLCS)的报告要求在中国南海的海底资源,无视文莱、中国、菲律宾等其他有关方面的利益。此举加剧了其他国家在中国南海的主张之间的摩擦。

  2009年3月9日,五角大楼的声明报告,五艘中国船只骚扰美国监测船“无瑕号”(USNS Impeccable),当时“无瑕号”正在南中国海的国际水域进行例行行动。华盛顿对这些行为向中国外交部以及中国驻华盛顿大使馆表示抗议。海事纠纷彰显了中国的一艘海军在中国南海引起的紧张局势,大大惊动了华盛顿的官员,他们开始担忧中国的地区和全球性意图。

  2010年7月在河内召开的东南亚国家区域论坛上,奥巴马政府解决了在南中国海的紧张局势,国务卿希拉里表示,美国支持“在南中国海实行航行自由、开放亚洲的海上公域和尊重国际法”。 国务卿希拉里强调不使用或威胁使用武力解决争端的重要性,传递了美国要在南中国海的海上通道维护和平的消息,更重要的是使这个问题国际化,中国反对国际化。美国政府公开声明其在南中国海的商业通道拥有国家利益,展示了在美国的外交政策议程中东南亚的重要性上升了。

  除了海上安全问题外,在美-中-东南亚关系中人权和民主建设也是奥巴马政府考虑的重要议程。美国倡导民主价值观,坚持普遍人权观念、自由和开放的市场,与中国的治理方式相冲突,其特点是威权的、统一的经济计划,拥有不遵守人权法律和规范的不良纪录。其结果是,中国要成为一个负责任的利益相关者,仍然存在问题。与中国的行为相反,东南亚地区的崛起大国日益坚持共同的价值观,能挑战中国不遵守民主价值观和民主权利区域规范的行为。

  接触和多边制度主义

  奥巴马政府前两年,美国在东南亚进行了大量的活动:有史以来美国国务卿第一次访问东盟秘书处,美国签署了东南亚友好合作条约(TAC),向东盟任命常驻大使,举行美国-东盟领导人峰会。此外,美国宣布与缅甸的接触政策,做出关于湄公河下游倡议(LMI)的声明,并明确声明美国在南中国海的利益。美国对区域机构的支持是明确的和前所未有的。美国积极与该地区的每一个国家政府接触,因为美国与在东南亚地区崛起的新选手的利益一致,这些国家还可能在全球范围内发挥越来越大的作用。

  奥巴马政府具有浓厚的兴趣参与与亚洲地区的多边机构,如亚太经济合作组织(APEC)、东盟地区论坛(ARF)、东亚峰会(EAS)。在这些会议上,美国政府解决海上安全、防扩散和救灾的挑战的利益得到强调。总统频繁参与区域机构表明华盛顿有兴趣积极参与该地区的多边体制构架。

  除了参与东南亚的多边机构,奥巴马政府也使美日印、美韩日、美日澳三边合作成为优先事项。2011年12月19日在美国国务院举行了第一次美日印三边会议。共同的价值观,如民主、人权、法治、开放的市场,使三国团结在一起。有些人声称,这些宣示的共同价值观,是抵制中国在亚太的影响力的努力。美日韩三边会谈已在“需要”的基础(“as-needed” basis)上召开,致力于解决区域问题,包括安全威胁和人道主义援助。安全三角围绕朝鲜政府的挑衅引起的关注,所有三个政府呼吁朝鲜半岛的无核化。这些会谈表现出奥巴马政府重视与合作伙伴的合作,促进其亚洲地区的外交。

  美日关系

  在奥巴马政府的第一任期与日本的关系是不稳定的,经历了四个不同的日本首相——麻生太郎(自民党)、鸠山由纪夫(民主党)、菅直人(民主党)、野田佳彦(民主党)。在短时间内东京的领导层的频繁变更导致联盟关系的困难和紧张。奥巴马政府时期,美军在普天间的海军陆战队空军基地搬迁到冲绳引起的争议,使华盛顿和东京之间的裂痕进一步加深了。

  在2009年9月,鸠山由纪夫就任。鸠山由纪夫的外交政策重点从以美国为中心转移到以亚洲为中心,并誓言关闭普天间基地,把其转让到冲绳县。

  国会的立法者质疑重新安排基地的费用,由初步估计的103亿美元激增至239亿美元,进一步激化了美军搬迁到冲绳的争议。参议员卡尔•莱文、约翰•麦凯恩、詹姆斯•韦布牵头对现有的搬迁计划进行审议,表示担忧美国的承受能力。他们担心把8000名海军陆战队员及其家属从普天间转移到关岛成本太大。虽然美国和日本正式承诺建设新的基地,政治和预算方面的约束使搬迁计划在短期内取得显著进展是很困难的,即使不是不可能的话。

  历史纷争持续破坏日本与韩国和中国的区域关系,间接影响到美国在东北亚地区的双边关系。日本在二战期间的韩国“慰安妇”问题上的立场、参拜有争议的靖国神社、在独岛/竹岛的领土争端都增加了紧张局势。作为同是东京和首尔的合作伙伴,华盛顿面临挑战,说服两国政府采取更加谨慎的和友好的政治手段和政策。

  在2011年3月的地震和海啸之后,美国的援助显着改变了联盟关系的基调。一连串的自然灾害破坏了几个城市,估计有16000人死亡,并引发了福岛第一核电站的核事故。奥巴马政府为灾民提供救济。这涉及近24000名美军、189架飞机,24艘海军舰艇,总成本近9000亿美元。援助行动专注于运送救灾物资、自卫队人员和装备。根据皮尤研究中心,美国在日本民众中的受欢迎程度显著提高,达到85%(十年来的最高点)。

  美韩关系

  奥巴马的第一任期内在朝鲜半岛取得的最重要的成功是签订了韩美自由贸易协定(KORUS-FTA)。作为布什政府发起的一项倡议,韩美自由贸易协定标志着两大经济体之间的双边经济关系在21世纪的重要发展。

  在奥巴马总统的第一个任期内,朝鲜一再挑衅引发的安全挑战,促使华盛顿和首尔紧密团结在一起。奥巴马政府开始希望与朝鲜握手言和,但平壤缺乏互惠的承诺,导致这种想法迅速幻灭。此外,2009年朝鲜的核试验、2010年天安舰的沉没、炮击南韩的岛屿延平岛(Yeonpyong)和火箭发射试验使朝鲜半岛的分裂更大,面对朝鲜活跃的威胁,美韩加强了安全联盟。

  2010年6月,为了应对朝鲜的挑衅,总统奥巴马和韩国前总统李明博同意推迟移交作战控制(OPCON)给韩国,在2007年最初的计划是从2012年4月至2015年12月完成移交。推迟“考虑到了朝鲜半岛当前的安全状况,将加强这两个国家的联盟关系”。移交的目的是“发出明确的信息,即美国在该地区的存在”,推迟宣布后杰夫•贝德大使在白宫举行的新闻发布会上说。根据最近报道,由于在2013年初来自朝鲜的威胁加剧了,韩国已要求再次推迟为作战控制移交设定为的期限——2015年年底。奥巴马政府处于大幅度削减国防预算的环境,很可能支持最终实现作战控制的移交。

  奥巴马总统的第一任期内韩美同盟已经发生了一些重要变化。2009年关于美韩同盟联合构想的声明表明发生了战略性转变,从以朝鲜半岛为核心的双边合作转变为专注于全球性挑战,包括从反恐、大规模杀伤性武器的扩散、海盗、有组织的犯罪,气候变化、贫困、侵犯人权、能源安全和地方性疾病。联盟如此广泛的关注点强调奥巴马政府的愿望,重新分配全球优先事项的责任和增加合作伙伴和盟国之间的责任分担。

  “空海一体战”概念

  中国快速的军事现代化使华盛顿越来越关注美国的防御能力和备战状态,以对抗中国在亚太地区的力量动员,特别是针对美国的盟友,如日本、韩国、台湾。为了对抗中国的反介入/区域拒阻(A2/AD)战略——其核心要素是建立在维持一个“不可进入”区域,限制或阻碍美国介入,2010年的《四年防务报告》引入了“空海一体战”概念来对抗和对冲中国在亚太的威胁。“空海一体战”概念是一个调整空军和海军的指挥的战略,从而使他们更一体化,如果发生一个突然的紧急事态,应该做好准备应对威胁。

  奥巴马政府没有忽视亚太地区军事姿态的重要性。“空海一体战”概念是美国实施的一个战略,创造性地利用各种资源和广泛的联合力量,与合作伙伴共同对付任何发生在该地区的传统安全威胁。对这一概念的分析表明,如果区域行为体选择在近海和领空发动侵略行动,它的主要目的是前沿部署力量的协调和动员。对称性武器作战与不对称作战相结合,美国寻求使其军力部署变得灵活,并发展一支集成化部队,具备赢得胜利的必要的特性和能力。

  总之,2013年5月国防部发布的题为《空海一体战:军队协作应对A2/AD挑战》的报告把“空海一体战”概念作为一项 “发展能够深入作战的网络化、集成化部队,扰乱、破坏和击败敌对力量”的战略。作为奥巴马的第一任期内国防部采纳的一个比较新的概念,“空海一体战”概念的贯彻和进一步发展可能在奥巴马的第二个任期内继续进行——尤其是考虑到中国持续的军事发展以及美国和盟友在该地区的利益。

  奥巴马的亚洲“再平衡”

  “转向”或“再平衡”是奥巴马政府在2011年秋季和2012年初出台的对亚洲的政策在一系列总统和内阁级官员的访问、演讲和文章中,“太平洋枢轴”已经获得亚洲盟国和伙伴的关注。美国强调亚洲的重要性,以证明政府的承诺和实现该政策的决心。“转向”(pivot)已被“再平衡”取代,“再平衡”更有相对论的味道,无论就地理区域而言的美国的优先级事项还是其重视的政策领域。安全、经济和人权构成了新外交政策的内容。

  奥巴马政府的首要任务之一是加强与联盟伙伴,包括日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾,的关系。这是希拉里•克林顿描述为“美国转向亚太地区的战略支点”。对于其联盟而言,奥巴马政府的核心目标是维持联盟核心目标的共识,巩固同盟关系;确保联盟是“灵活”、“适应”新的区域挑战;并保证能够威慑非联盟行为体的挑衅的联盟的防御能力。

  在后9/11时代的国际安全环境中,奥巴马政府寻求在亚太地区保持一个最具灵活性和精干的军事力量结构,以应对迫在眉睫的区域和全球的威胁。因此,“再平衡”政策的新举措在于在安全领域。通过战略性在澳大利亚和新加坡部署更多的前沿部队,以及通过更广泛的军事力量分布,包括在关岛和菲律宾,保持和加强其军事存在,奥巴马政府一直致力于在该地区维持一个更加灵活和强大的军事力量结构。国防部和白宫都强调他们希望在该地区增加与盟友和新的军事合作伙伴的训练和联合演习,作为“再平衡”重要的组成部分。

  此外,奥巴马政府已承诺削减国防开支不会牺牲亚太的利益,前国防部长莱昂•E•帕内塔承诺,海军将重新配置它的军事力量,从过去大西洋和太平洋之间的平分变为60 %的海军部署到太平洋。除朝鲜半岛外,作为主要海军战区,亚洲的防御结构在很大程度上依赖于海上航线。“再平衡”政策不仅旨在保护该地区免受不必要的安全威胁的影响,也要确保美国在该地区的进口和出口依赖的商业海上通道。保持从阿拉伯海到太平洋的航行自由,对美国而言越来越重要。

  经济方面,奥巴马政府下的“再平衡”已经很大程度上受到美国参加TPP谈判的影响,旨在推进制度化区域自由贸易做法。参加TPP谈判的美国贸易代表的构想是12个谈判方达成自由贸易协定——澳大利亚、文莱、智利、加拿大、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南——这形成了更广泛的协议的基础,最终这个协议可能包括亚太地区的所有经济体,包括中国。如果成功,TPP可以为美国带来许多好处。这将包括美国进入亚洲不断增长的市场,有利于刺激美国出口的增长,创造与出口相关的就业机会,促进经济复苏,同时加强保护美国知识产权的措施,并确保在一个公平的区域市场进行商业竞争。

  美国的“再平衡”政策的第三个重要组成部分属于“尊严篮子”(dignity basket),旨在维护民主、人权和法治。奥巴马政府强调普世的权利,拟将对北京施压,督促其作为一个负责任的利益相关者要遵循正确的实践。这将使人们认为中国的崛起对区域和全球的威胁会更少,中国更有可能成为国际社会中起建设性作用的成员。

  政府的“再平衡”亚太地区政策在本质上一个对中国的对冲策略(a hedging strategy towards China),一方面通过建立双边军事伙伴关系保持与北京的接触,另一方面维持亚太的联盟作为平衡中国崛起的潜在反制力量。其结果是,中国和西方的分析家担忧“再平衡”政策实际是对中国的遏制政策。为了做出回应,奥巴马政府的官员反复明确,“再平衡”亚洲不是一个遏制战略,而是随着亚太地区成为全球活动的主要重心之一,在战略上使美国处于有利地位。

  一些对奥巴马第一任期内的“再平衡”政策持批评态度的人认为事实上美国在该地区日益重要的作用主要是军事性质。观察家指出了奥巴马政府对亚洲在口头上的强调,怀疑“再平衡”是否可信。鉴于美军在亚洲日益增长的军事存在,在军事事务领域“再平衡”的效果可以明显地观察到。政府官员作出努力,通过演讲拓宽 “再平衡”的政策范围,声明该政策还包括经济、外交、文化元素。除了增强美国在该地区将感受到的军事存在以外,“再平衡”框架内的与亚洲国家的接触政策将要在奥巴马总统的第二个任期内实现。奥巴马政府在亚洲实行“再平衡”政策的承诺在未来四年将经受考验,总统的亚洲队要克服挑战和抓住新的机遇。

  奥巴马的第二个任期:人事变动

  奥巴马总统在2013年1月宣誓就职。在其第二个任期内,美国国务院、五角大楼和国家安全人员方面发生了一系列人事变动。约翰•克里任国务卿,参议员哈格尔任国防部长,约翰•布伦南任中央情报局局长。这三个人代表了奥巴马外交和安全政策团队的新面孔,对亚太地区必将产生潜在影响。

  对于“核心内阁”,其成员包括如下部门的最高职位,如国务院、国防部、财政部和司法部。奥巴马任职以来或更早,他挑选的人员一直追随左右。“再平衡”政策的两个关键策划者——前国务卿希拉里•克林顿和负责东亚和太平洋事务的前助理国务卿库尔特•坎贝尔的离开,已经引发了人们对华盛顿维持“再平衡”亚洲的政治支持的担忧。克林顿和坎贝尔的密切关系,以及克林顿与奥巴马总统之间的密切关系,保证“转向”亚洲政策获得自上而下的政治支持。

  在第一任期内政策争论已经发生,现在的问题大概会是少谈战略定位,多考虑维持整个政府的支持的能力。外交政策和国家安全系统内的人员变化可对在奥巴马政府的第一个四年中奠定的亚洲政策在未来四年产生实质性影响。

  国务院

  在国务卿克里的领导下,国务院的关注点多集中在中东。作为一个大西洋主义者,据报道,克里在国务院的首次简报给人的印象是他将主要关注中东、伊朗和俄罗斯——可能以牺牲亚洲为代价。在他担任国务卿的前几个星期,他首次出国访问的地点选择欧洲和中东,而不是亚洲(不像克林顿),加强了这些看法。此外,对提名负责亚洲事务的助理国务卿人选一事不紧不慢,令人质疑克里心目中的优先事项和他对“再平衡”政策的承诺。

  国防部

  在2013年2月下旬前参议员哈格尔接任国防部长莱昂•帕内塔。一走马上任,哈格尔的大部分注意力放在应对全面削减的压力,被称为“扣押”(sequestration)。这些削减使人们担忧美国增加在亚太军事存在的计划的落实,即在菲律宾、新加坡、澳大利亚。观察家也质疑前国防部长帕内塔在2012年6月的香格里拉对话上做出的承诺,他曾确认美国海军将重新安排军力部署,从今天的太平洋和大西洋的大约军力均分变为到2020年,在太平洋的兵力占总海军的60%,大西洋占 其40%。由于削减已发生,亚洲国家质疑美国继续推进以前的计划的能力,对亚洲“再平衡”美国的军事资产。为了对这些问题做出回应,哈格尔已经作出了努力,通过多边机构,包括2013年6月举行的香格里拉对话,对该地区的盟友和伙伴进行再次确保。在这个多边论坛,哈格尔强调美国对该地区的承诺,特别强调美军重新调整在亚洲的军力部署;双边联盟和伙伴关系;以及参与多边机构,创造一个可持续发展的地区安全架构。哈格尔的讲话重申了政府的优先事项和战略计划在奥巴马总统的第一个任期内的“再平衡”政策延伸至亚太。

  五角大楼领导层的变化有可能明显地影响在亚太地区的政策计划。面临国会的预算压力,美国国防部的任务是重新分配资源和裁减国防人员和项目,同时确保美国在世界各地的防御体系已准备就绪应对多元化的全球性威胁。

  如何做出部队能力和防御能力之间的权衡,哈格尔面临着艰难的决定。一种选择是维持一个庞大的军队,以确保海外存在和投射全球性军力。但是,这是以牺牲在网络战和特种作战方面的军事技术创新为代价的。其他选项,反之亦然,是改进技术,削减部队的数量,导致军事能力显著降低,从而导致军队只能被部署到很少的地方,做更少的事情,特别是如果危机同时发生在世界不同地区的时候。由于“扣押”继续影响到国防部和防务计划,“再平衡”的军事层面——它要求美国的海军、空军和地面部队进行新的前沿部署——可能受到审查,“再平衡”政策的可信度受到质疑。

  白宫

  对白宫外交政策和国家安全团队产生最重要的影响的人事任命是选择驻联合国大使苏珊•赖斯(Susan Rice)为奥巴马的国家安全顾问,替换退休的托马斯•多尼隆(Thomas Donilon)。国家安全工作使赖斯成为总统外交政策的信息通报官、把关者、解疑答惑者,就外交政策和安全问题与其他政府机构周旋。然而,就她的个人能力而言,赖斯是否能够像多尼隆那样影响外交/国家安全政策,仍有待观察。任何情况下,毫无疑问的是奥巴马政府第二个任期内与第一任期是不一样的。

  萨曼莎•鲍尔斯(Samantha Powers) 接替苏珊•赖斯的职位,被任命为美国驻联合国大使。鲍尔斯以前担任总统特别助理向和负责多边事务和人权事务的高级主管。像赖斯一样,鲍尔斯是一个著名的人权斗士,支持在发生公然侵犯人权的情况采取更多的“干预”政策。赖斯和鲍尔斯是人权团体的事业获得了强有力的倡导者。

  影响

  奥巴马外交团队的这些人事变动对美国的亚洲政策有什么影响呢?目前尚不明确。但是,可以预计到,建立的团队中的高级官员都有一个相同的动向,也总统有非常密切的关系,就有可能产生集体思维。

  有些人推测可能存在一个更集中化的政策制定过程,有白宫主导。与奥巴马总统执政的头四年相比较,政策制定过程中将会很少听到不同意见,也缺乏辩论。另一个影响可能是不那么强调“再平衡”的政策,某些圈子批评这个政策更多的是象征意义,缺乏实质性的东西。不仅奥巴马政府的领导人的变动对美国的亚洲政策很重要,而且奥巴马第二任期内在亚太地区的领导层也发生了巨大变动,这也会影响美国的亚洲政策。

  结论

  虽然在言辞表达上,奥巴马政府第二任期在亚太地区的目标在很大程度上是是相同的,但是只有官员和有限资源的分配展现出的承诺水平才可以真正做出评价。一系列人事变动和政府内部缺乏明确的人选负责亚洲事务使“再平衡”亚洲政策面临一些挫折。“再平衡”亚洲政策的强烈支持者,希拉里•克林顿和库尔特•坎贝尔,现在已经离开,亚洲地区也迎来新的领导班子。这提出了一个问题:美国把亚太地区作为其战略重点是否可信。在未来几年内,与盟友保持密切关系、管理中国的崛起和朝鲜半岛的突发事件、确保美国跨国商业利益所在的安全和自由贸易、并注入自由主义的意识形态,如公民自由,等战略目标,将是政府亚洲政策的首要任务。面临的挑战将是官员在奥巴马的第二个任期内如何实现这些目标。 知远/安德万

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20140208/n394616531.shtml report 14081 摘要:本文是2049计划研究所(Project2049Institute)的研究员塞布丽娜•蔡(SabrinaTsai)2013年9月的一篇分析性文
(责任编辑:黄添翼)

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