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国家安全委员会1947-2009

来源:搜狐军事 作者:知远

  杜鲁门时期的国家安全委员会1947-1953

  早期作用:国家安全首次会议是在1947年的9月26日召开的。杜鲁门总统参加了这次会议,到那时在此之后他并没有定期参加会议,这就强调了国家安全委员会的顾问作用。在这一阶段,总统指定国务卿作为国家安全委员会的主席,这与总统所认为的国务院应该发挥的作用的观点是一致的。杜鲁门认为国家安全委员会是一个研究和评估问题并提出建议的论坛,而不是负责政策制定或者作为一个协调政策执行的特定办公室。

  国家安全委员会在开始的10个月内会不定期的召开会议。在1948年5月,每两月一次的会议程序得到确定(虽然某些会议被取消了),但是根据需要也会召开特别会议。

  胡佛委员会。对于国家安全委员会行动的首次审查始于1949年1月的胡佛委员会(政府行政机构方面的顾问委员会)报告,这一报告认为国家安全委员会并没哟完全满足协调需求,特别是在对当前和长远政策进行综合性声明时更是如此。

  胡佛委员会建议在国家安全委员会和参谋长联席会议之间建立更好的工作级的联络、让国防部长成为国家安全委员会的成员之一、取消各军种部长的成员资格以及其他理清和加强作用和联系的措施。

  1949年修订。在1949年1月,杜鲁门总统指定财政部长参加国家安全委员会的会议。在1949年8月,《国家安全法案修订案》得以通过,这就将国家安全委员会的成员结构变成以下模式:总统、副总统、国务卿、国防部长以及国家安全资源委员会主席。这一法案同样指定参谋长联席会议主席担任“总统的首席军事顾问”,这就开启了他们参与会议的大门(始于1950年,即便各军种部长被排除在会议之外)。1949年8月,通过《第4号改革计划》,国家安全委员会同样成为了同样成为了总统行政办公室的一部分,这就形成了一种事实上的态势。

  后续的使用和评估。1950年6月朝鲜战争的爆发使得对于国家安全委员会的依赖性大大增加了。总统下令每周召开例会并具体指出所有主要的国家安全建议应该通过国家安全委员会及其成员来进行协调。杜鲁门总统开始定期主持这一会议并在1950年和1953之间71次会议中担任了62次会议的主席。国家安全委员会的规模得以扩大并成为了国家安全决策的核心。尽管如此,国家安全委员会的作用依然受到了限制。杜鲁门总统继续使用交替的信息源和建议。正如某一学者总结的那样:在杜鲁门整个执政时期,他对于国家安全委员会的使用程序依然从整体与其对于目的和价值的观点是一致的。一旦政策决定得以制定,国家安全委员会就可以就一些需要专门的外交、军事以及情报协调方面的专业知识的事务提供建议。

  艾森豪威尔时期的国家安全委员会1953-1961

  艾森豪威尔总统执政期间拥有规模更大的且有序的幕僚团队,这就为国家安全委员会注入了新的生命力。在其政府机构中,国家安全委员会的成员实现了制度化,并且人数也得到了增加,每一名成员都有清晰的职责和权力界线,这在很大程度上类似于埃伯施塔特最初的概念,即国家安全委员会应该成为总统主要的规划和协调军事、国际和内部安全事务的工具,除了埃伯施塔特本人以及其他法定成员外,与会者还包括财政部长、预算主任、参谋长联席会议主席以及中央情报局局长。

  机构改革。作为国家安全委员会的主席,埃伯施塔特创立了国家安全事务特别助理这一职务,这一职务主要的作用是监督国家安全委员会,包括行政秘书。特别助理(最初是由罗伯特•卡特担任的,他是第二次世界大战时期斯廷森手下的一名银行家)主要是作为总统在国家安全委员会中的代理人(而不是一名独立的决策者)和顾问之一。

  艾森豪威尔总统建立两个重要的下属机构:国家安全委员会计划委员会,该委员会负责为国家安全委员会的协调工作准备研究项目、政策建议和基本的起草工作,而行动协调委员会则是国家安全委员会的协调和整合工具,它负责国家安全政策执行的所有方面。

  到艾森豪威尔政府为止,国家安全委员会的成员发生了一些细微的变化。根据1953年6月的《第3号改革计划》,国家安全资源委员会被废止了,而这一空白则由民事和国防动员办公室主任来填补。

  1956年艾森豪威尔总统也在行政办公室中建立了对外情报活动方面的顾问委员会,这部分是因为第二届胡佛委员会就政府行政机构改革方面提出了一些建议。这一委员会是根据《行政指令10656》建立的,其任务是为总统提供美国对外情报活动方面的独立评估。在艾森豪威尔总统执政后期,顾问委员会丧失了其作用,但肯尼迪总统在“猪湾事件”失败之后建立了另一个类似的机构——总统对外情报顾问委员会。该委员会在1977年被废止了,但在1981年里根政府时期得以重建。委员会的成员是由总统选择的并根据总统的指令开展工作。

  评估。艾森豪威尔总统时期的国家安全委员会的正式结构使其能够处理更多事务。其工作包括对国家的基础安全战略进行综合性评估,而这些战略正式军事计划和制定对外政策的基础。艾森豪威尔总统时期国家安全委员会程序的复杂性及其冗长的文件遭到了一些指责,那就是其数量方面的增加是以其质量为代价的并且国家安全委员会的规模过于庞大以至于在行动中缺乏灵活性。这些批评者声称国家安全委员会无法将足够的精力集中到主要的问题上。某些观察家也认为国家安全委员会的建议通常都是建立在所有参与机构都能最大限度接受的基础上的折衷办法,这就导致我们明显缺乏具有创新意义的国家安全理念。尽管如此,艾森豪威尔总统确实确立了政府所能够接受的国家安全政策并且在其整个执政期间都得到了有力的执行,而这就奠定了在接下来的数十年中与苏联进行持续竞争的基础。

  有这样一种可能,那就是国家安全委员会的程序在艾森豪威尔政府后期变得过去官僚了,这可能是受到了总统日益恶化的健康状况的影响。1960年1961年期间,由参议员亨利•杰克逊主导的参议院政府行动委员会建议对这种过于制度化的结构从根本上进行重新定位,其替代品则是一个更加小型的、非正式的国家安全委员会,这一新的委员会结构将为总统提供一种更加清晰的关于数量有限的重大问题的选择方案。

  某些学者指出艾森豪威尔总统本人认识到国家安全委员会冗长的工作程序过于繁杂并且认为许多重要的决策是由白宫办公室做出的,而在决策过程中只有很少的顾问人员。尽管如此,艾森豪威尔依然认为国家安全委员会在负责有效政策执行的政府内部达成了一致的意见。根据这一观点,该程序在很大程度上是一种教育和说明性质的。近期的分析表明,国家安全委员会将艾森豪威尔总提供的思维方式摆到一个更加突出的位置上(这是通过迫使其与许多不同的方案进行权衡比较来实现的,这些方案是由那些其个人观点必须得到总统严肃对待的人提出并进行辩护的,而这些个人必须陈述那些他能够确定的信息和专业知识)。反之,这些个人将以同总统相同的方式来思考这些问题。

  肯尼迪时期的国家安全委员会1961-1963

  约翰•肯尼迪总统并不赞同艾森豪威尔总统采用正式的工作程序,而转而接受许多由杰克逊委员会所提出的建议并继续废除大部门国家安全委员会的机构,即将其降低到法定的基础水平上。国家安全委员会的工作主要有多个不同的部门和机构来完成,而个人关系和临时的特遣部队成为了政策讨论和规划的主要工具。国家安全委员会目前成为了许多顾问源中的一个。

  肯尼迪的国家安全顾问麦克乔治•邦迪在总统的直接领导下发挥了重要的政策作用。这些职务的本质不再是一名“机构中立管理人”;该顾问首次在制定政策的过程中发挥了积极的作用,这部分是因为那些会牵扯其精力 的明确的国家安全委员会工作程序的消失。

  肯尼迪总统会定期与国家安全委员会的法定成员以及中央情报局局长进行会晤,但是这些会晤并不是正式的国家安全委员会会议。相关的研究和协调工作将由专门的内阁官员或者一个强调个人职责、主动性和行动的系统的下级机构来完成。国务卿迪安•拉斯克最初被认为是在总统计划中第二名最重要的国家安全官员,而肯尼迪总统指出他并不需要任何其他的机构出现在他和拉斯克之间。然而,肯尼迪对于国务院的无能或者其不愿意完成作为国家安全政策的领导机构的任务感到失望。

  在肯尼迪政府执政初期,国家安全委员会据说从71人降低到48人并且取代了许多定期发布的重要的政策文件,邦迪的工作组制定了全新且及时的《国家安全行动备忘录》(National Security Action Memoranda,NSAMs)。这一新的名称意味着会将“行动”放在比“计划”更重要的位置上。在将重点置于目前的行动和危机管理这种情况下,特别临时集团投入了实际的使用。目前最突出的例子是1962年10月“古巴导弹危机”时期建立的“行政委员会”,这一委员会精心策划了针对苏联将导弹引入古巴的行动。

  机构改革。肯尼迪将应急计划办公室主任增补到了国家安全委员会中,从而取代了民事与国防动员办公室主任。根据计划,这一新进的成员将负责协调应急资源管理方面的事务,而最初的构想是由国家安全资源委员会来负责的。

  计划委员会和行动控制委员会都被废除了(《行政指令10920》),这是为了避免艾森豪威尔政府在计划和行动之间的分歧。国家安全委员会的规模受到了削减,并且还引入了外部的政策专家。邦迪指出这些人都是参谋官员:他们的职责是协助总统而不是取代或者补充那些在行政部门和机构中富有业务责任的高级官员。他们的任务都是参谋性质的:即拓展并增强他们所服务的人员的直接效能。在行动、协调和外交关系方面的沉重的责任能够移交给国务院。可以预见,其他的部门和机构能够全面使用所有的领导力量。但是总统本人依然负有沉重的责任和明确的工作;并且一个强大的总统所发出的像光辉一样的稳定的问题、理念和行政能量流依然也依然存在。如果他的内阁官员能够自由进行他们各自的工作,那么总统的工作必须完成到依然他个人所无法达到的程度,而这些工作需要相关的参谋人员在他的监管下来完成。但我重复一下,这完全不同于总统及其内阁官员之间的某一参谋所做出干涉行为。

  评估。某些批评家对肯尼迪政府中所存在的这种非正式性尽心了抨击,他们认为这种非正式性缺乏相关的体制和指导,包括协调和控制,并且其强调以计划的代价来换取目前的发展。正如我们所提到的那样,肯尼迪本人对于国务院是非常失望的,而这本是他期望能够依赖的。作为回顾,肯尼迪的国家系统是专门用于服务其任期内的理政方针的并且直接依赖于总统的主动兴趣和持续的参与。某些批评家(那时以及后来的)建议肯尼迪政府所采用的那种非正式的方法导致了 “猪湾事件”失败以及1963年美国在针对南越总统吴庭艳的政变中采取的政策的混乱。

  约翰逊总统时期的国家安全委员会1963-1969

  林登•约翰逊总统的突然就任、对于连续政策的需要以及来自即将到来的总统大选的压力都迫使约翰逊总统严重依赖于肯尼迪总统的国家系统和人员(至少到1965年),特别是约翰逊对于国家安全事务的熟悉程度低于国内事务。

  机构改革。同杜鲁门一样,尽管其严重依赖于国务卿迪安•拉斯克和国防部长罗伯特•麦克纳马拉,约翰逊依然致力于寻求除国家安全委员会及其成员部门以外的建议。

  约翰逊总统时期发展起来的共同机构系统严重依赖于国务院处理计划和协调程序的能力。这一系统源于1966年麦克斯韦•泰勒上将主导的一项研究,这一研究形成了《国家安全行动备忘录341》,该备忘录得出了这样一个结论,那缪师我们有必要加强国务院在政策制定过程和提升华盛顿“国家团队专业知识”(华盛顿在这方面的知识水平被认为远低于多个大使馆)方面的能力。《国家安全行动备忘录341》引领了一个新的跨机构委员会系统。这其中最重要的是高级跨部门小组(Senior Interdepartmental Group,SIG),其成员包括:副国务卿、国防部副部长、国际开发总署主管、中央情报局局长、参谋长联席会议主席、美国信息总署主任以及国家安全顾问。高级跨部门小组的支援力量包括各个跨部门地区小组(Interdepartmental Regional Groups,IRG),每一个小组都由一名相应的国务卿助理来领导。

  虽然在1966年沃特•W•罗斯托取代邦迪时,总统的国家安全事务特别助理这一职务名称被简化为特别助理,但是在国家安全委员会内部,结构和成员同肯尼迪时期是一样的(1968年应急计划办公室更名为应急准备办公室)。这反映了担任这一职务的人会频繁从国家安全委员会的事务转向更为常规的事务。

  评估。约翰逊的国家安全委员会系统仅仅是这样存在的。国家安全委员会成员的作用更加有限,并且预算和人员都下降了。关键的决策(特别是那些关于越南战争的)都是在每周四由总统、国务卿和国防部长以及一些其他受邀的官员参加的午餐会上做出的。

  约翰逊总统的非正式系统对于艾森豪威尔政府时期建立起来的高度结构化的系统的取代并不是完全成功的。高级跨部门小组/跨部门地区小组系统既没有完成旧的职能也没有实现《国家安全行动备忘录341》制定的目标。虽然这种新的结构并不是由国务院主的,但是从整体来讲,部门领导层对于这个系统并没有太大的兴趣。国务院并不能提供决定性的领导层而只是勉强接受了一系列一致观点。至于高级跨部门小组/跨部门地区小组系统中权力的模糊性降低了其在整个官僚体系中的作用。此外,对于这种新的组织并没有得到充足的资源份额来用于参谋支持。到1969年为止,国家安全委员会在很大程度上只是名义上的。约翰逊经常与许多政府内部和政府以外的顾问人员进行商谈;虽然他非常尊重机构职责,但是他自己的决策也是一种非常紧张的个人处理程序。

  尼克松总统时期的国家安全委员会1969-1974

  很明显,艾森豪威尔政府时期的经验对于理查德•尼克松总统建立国家安全组织的方法有着形成性的影响。由于其希望将白宫的重点从目前的行动的危机管理转向长远的计划,尼克松恢复了国家安全委员会。尼克松总统的国家安全委员会人员机构类似于艾森豪威尔政府,即强调审查政策选择和多种选择方案,其目的是使许多选择方案达到最高水平,这样这些方案就能够系统性的规划并随后得到有效执行。尼克松清楚地表明他希望能够获得清晰的选择方案来供他选择,而不是各方接受或者拒绝的一致意见。尼克松尼克松采用了类似于艾森豪威尔创立的国家安全委员会框架,但同肯尼迪一样,他最初的目的也是让国家安全委员会发挥一种强大的政策作用。

  机构改革。虽然采用了艾森豪威尔时期国家安全委员会的基基本样式,但是尼克松总统还是简化了他的程序。国家安全事务助理这一职务被恢复了,并且亨利•基辛格这一哈佛大学教授和临时政府顾问被指定担任这一职务。国家安全委员会的会议规模被限制在法定成员范围内,另外基辛格和参谋长联席会议主席也参与了这一会议而中央情报局局长则负责情报事务。1973年1月,应急准备办公室也被废除了,同时还包括国家安全资源委员会主席在国家安全委员会中的席位。

  同约翰逊总统时期的跨部门地区小组一样,6个跨部门小组构成了国家安全委员会支援网络,这就准备好了基础的研究并制定了政策选择方案。然而,国务院的影响力被降低了,而基辛格的影响力很快占据了优势地位。4个主要的新部门创立了:华盛顿特别行动小组(Washington Special Action Group,WASAG):这一小组由基辛格领导,其职责是处理突发事件计划和危机;国家安全委员会情报委员会:这一委员会主席由基辛格担任并负责为国家情报需求提供指导并对情报产品进行持续评估;国防项目审查委员会:这一委员会由基辛格担任主席,其目的是在自认资源的分配中更好地整合国防和国内要素。此外,该委员会的另一个目的是使总统能够通过国家安全委员会获得对国防预算及其影响力和政策需求的更强的控制力。然而,由于国防部长梅尔文•莱尔德,该委员会的作用受到了明显的限制;高级政策审查小组:这一小组同样由基辛格担任组长,该小组负责指导和审查政策研究,同时也是一个顶级的审议机构。

  该系统有两个主要的目标:首要的是掌握控制权,其次是为决策者制定清晰的选择方案。

  评估。大多数对于尼克松时期的国家安全委员会的评判集中在基辛格的作用。基辛格在许多重要委员会中的职务使他在实际上控制了整个国家安全委员会机构,这就导致人们职责该系统的有效性受到集权的影响,甚至在后来还有人指责基辛格本人控制了该系统。

  在尼克松总统的第一个任期内,基辛格在控制对外政策方面与国务院发生了竞争,并且很快使国务卿威廉•罗杰黯然失色。批评家们认为,基辛格压制了国家安全委员会中的不同意见以及其他国家安全机构。基辛格冒险采用“穿梭外交”而“水门事件”的特殊情况进一步强调了他的作用。1973年9月,基辛格接替了罗杰的国务卿职务,同时还保留了其在国家安全委员会中的位置,这就再一次引来了关于其作用的批判。国家安全委员会顾问直接参与外交谈判创造了一个先例,而某些观察家批评这种做法潜在地破坏了国务院现有的职责并且这是一种企图将国家安全政策置于国会监管之外的做法。

  基辛格的主导权源于其独特的智慧、官场谋略以及来自一名决定大胆处理国际事务而不受到官僚机构规则或者国会限制的总统的支持。这种主导权是在一个在对外政策方面发生深远政治分歧的时期实现的,在这一时期,政府和国会的目标有时会完全相反。然而,在尼克松主政期间,国家安全委员会恢复了其在政策制定过程中的中心作用,并且成为了规划国家安全政策方面的主要工具和中间机构。

  福特总统时期的国家安全委员会1974-1977

  虽然福特总统执政以后,基辛格的职务于1975年11月被空军中将布伦特•斯考克罗夫特所取代了,但是杰拉尔德•福特总统在国家安全委员会的体制方面沿袭了他前任的模式,而没有在本质上进行任何重大的改革。基辛格继续控制着国家安全政策程序,因为其保留了国务卿的职务,这表明了他在这方面的卓越成就同时也反映出福特总统在突然就任总统之前在执行对外政策方面的经验非常有限。

  1975年6月,政府对外政策执行机构委员会(也被称为“墨菲委员会”)发布了一份关于如何更加有效地规划和执行对外政策的报告。其建议在某种程度上是关于总统办公室和国家安全委员会机构的。

  “墨菲委员会”含蓄地批评了基辛格主导下的国家安全委员会膨胀的影响力,并且该委员会建议只有总统才应该负有白宫内的业务责任;而参谋官员本身不应该向部门官员发布指令;未来,国家安全顾问将不再负有其他官员的职责;财政部长将成为国家安全委员会的法定成员并且国家安全委员会的职责范围将得到扩大,包括重大的国际经济政策问题;而当需要考虑对于国内事务影响时,与国内政策相关的高级官员也将被邀请参加国家安全委员会的会议。

  该委员会也考虑了一些常规的备选机构并指出了他们的基本优点和不足。同时它还指出:决策并不是一种手段;然而即便是经过英明地设计或者谨慎地使用,也没有哪一种机构能够确保其结果。有选择地使用适合特定问题、职务和个性的多种手段和讨论会同决策实际事务一样也是总统必要责任的一部分。

  目前还没有立即采取措施来贯彻该报告的建议。

  机构改革。1976年2月,福特总统发布了《行政指令11905》来改组其情报力量以应对该领域正在进行的调查研究。除此之外,该指令还重新确认了国家安全委员会对于对外情报力量的整体政策控制。某些改革是由国家安全委员会的下级机构完成的,包括取消国家安全委员会的情报委员会。所谓的负责秘密行动和特定的敏感对外情报行动的国家安全委员会的“第40委员会”被“行动顾问小组”取代了。这一行政指令也创立了“情报监管委员会”(于1993年被取消)。该委员会由3个文职人员组成并负责审查情报机构行动规范性和合法性。1975年12月,福特总统否决了一项让财政部长成为国家安全委员会法定成员的提案,他指出邀请财政部长参与国家安全委员会的事务具有重大的经济和金融影响,但是还没有必要让其参与国家安全委员会的所有事务。

  评估。这些改革并没有削弱国家安全委员会在尼克松总统时期的中心作用。基辛格失去了他的“双帽”地位并不会降低其对于政策程序的影响力,这就导致某些批评家职责这种改革很大程度上是表面性质的。新的国家安全顾问布伦特•斯考克罗夫特之前担任过基辛格在国家安全委员会的副手,因此他似乎不可能挑战基辛格的优势地位。福特总统的国家安全委员会反映了总统和国务卿之间的密切关系,这一关系成为了1976 年的共和党的党内初选以及后来的普选中论战的导火索。批评家依然认为福特政府的决策都是秘密而不受到国会的影响并且也不予公众的观点发生联系。

  卡特总统时期的国家安全委员会1977-1981

  吉米•卡特在执政期间采取了一些措施来终止国家安全委员会的主导作用并让其成为一个与国务院和国防部更加平等和合作的成员。国家安全委员会在新政府执政期间经历一次重大的重组。

  机构改革。卡特总统在1977年1月就任后,他发布了一项指令(《总统指令-2》)来重组国家安全委员会。改革的公开目的是让各个部门和机构承担更多的责任请确保国家安全委员会成为总统在国家安全事务方面的助手,从而继续整合并推动对外和国防政策决策。

  国家安全委员会各个工作委员会的数量从7个减少为2个,即“政策审查委员会”和“特别协调委员会”。这两个委员会的职能分别是:

  政策审查委员会主要负责某些属于特定部门的而又与其他部门和机构有重大关系的事务。例如包含了重大军事或者其他跨机构事务的对外政策;具有国际影响力的国防政策问题以及每年的国防预算和对外政策目标之间的协调问题;为情报集团分配储备充足的国家情报预算和资源…;与美国对外政策和安全相关的国际经济问题…1978年1月24日发布的《行政指令12036》增加了建立国家对外情报需求和重点的责任,并要求对对外情报产品进行定期的审查和评估。副总统、国务卿和国防部长以及国家安全事务助理都是“政策审查委员会”的成员;中央情报局局长以及参谋长联席会议主席同样也要参加。当需要考虑有关问题时,财政部长、经济顾问委员会主席以及其他官员也将参加。更具所要讨论的事务,相关的内阁官员将担任“政策审查委员会”的主席;根据《行政指令12036》,当“政策审查委员会”讨论情报事务时,中央情报局局长将担任主席。根据总统指示处理具体问题的国家安全委员会跨部门小组隶属于“政策审查委员会”。

  “特别协调委员会”负责处理在制定方案和执行总统决策时需要协调的具体的交叉问题。这些问题包括监管敏感的情报行动…军控评估;…以及危机管理。《行政指令12036》指定“特别协调委员会”负责敏感的对外情报收集行动和反情报行动。因此,“特别审查委员会”就取代了“华盛顿特别行动小组”以及“行动顾问小组”。同“政策审查委员会”不同的是,“特别行动委员会”是由国家安全事务助理担任的;其他成员包括副总统、国务卿和国防部长以及中央情报局局长(或者他们的副职),在需要的时候,也会让其他官员参加。在讨论情报特别行动时,一下这些官员必须参加,即总检察官、参谋长联席会议主席以及行政管理与预算办公室主任;就反情报行动来说,联邦调查局局长将参加这一会议。

  最初强调国家安全委员会政策的协调者和“智囊团”作用清晰地表明了一种逆转的趋势,这一趋势是在尼克松总统和福特总统执政期间发展起来的。国家安全委员会的成员规模在卡特总统执政期间受到了削减,而国家安全顾问兹比格纽•布热津斯基在国家安全委员会中设立了许多地区和与时事相关的官员,其目的是采用一种更加“学院派”手段来处理国家安全委员会的事务。

  虽然相比于“特别协调委员会”,“政策审查委员会”有着更加广泛的权限,这是因为危机管理职能变得日益重要以及国家安全顾问影响力的日益增强,但是“特别协调委员会”正在掌握主动权而且“政策审查委员会”的会议几乎没有了。

  评估。在卡特总统执政的第一年,布热津斯基与国务卿塞勒斯•万斯之间发生争斗的谣传并没有那么公开和明显,但是随着高级政府官员对于诸如苏联和古巴在非洲的行动以及伊朗人质危机这类事件提出了不同的观点,这两人报告中的分歧也随之急剧增加。在政府执政的后期,万斯和布热津斯基之间的分歧已经非常明显并且很多人都觉察到了这一点,这也导致了美国在对外政策方面的软弱和摇摆不定。卡特的中央情报局局长斯坦斯菲尔德在后来写道:国家安全顾问、国务卿以及国防部长在之前发生过冲突,这在尼克松总统时期(基辛格担任国家安全顾问)表现得特别明显。但是由于尼克松更趋向于听从基辛格的建议,因此没有出现僵局,并且对外政策也在不断创新中稳步前进。然而,吉米•卡特却在布热津斯基和万斯之间摇摆不定,并且他们之间经常相互抵消。

  万斯曾经强烈反对美国注定要失败的伊朗人质营救行动,他最终辞去了自己的职务,而参议员埃德蒙•马斯基于1980年4月接替了他的职务。布热津斯基在政策制定过程中的坦率及其公众影响成为了一个问题,并且这要求参议院确认国家安全委员会各个顾问的资格并让国会对国家安全委员会的工作成员进行更加严密的监管。同样,国家安全委员会中卡特总统的支持者们与那些曾经为副总统沃尔特•蒙代尔(蒙代尔曾经负责主要的政策制定作用)之间也存在内讧。

  里根总统时期的国家安全委员会1981-1989

  为了在1980年竞争总统,罗纳德•里根对卡特政府中的各个部门进行批评并承诺恢复内阁的领导地位(正如其在1976年的竞选中攻击亨利•基辛格在福特政府中的绝对影响力)。然而,用内阁的领导地位取代一个积极的国家安全委员会被证明是一个重大的挑战。

  机构改革。在经历漫长的拖延和官僚内讧后,里根总统签署了一项总统指令,这项总统指令加强了国务院在国家安全决策中的作用同时削弱了国家安全顾问的作用。国家安全委员会的多国下属委员会分别由国务卿、国防部长和中央情报局官员担任主席,而不是国家安全委员会的工作人员。里根总统的国家安全委员会包括3个高级跨机构小组——一个用于制定对外政策,由助理国务卿担任组长;一个负责国防事务没有助理国防部长担任组长;第3个负责情报事务,由中央情报局局长担任组长。同样,还有若干地区和职能型跨机构小组,这些小组的组长由多个内阁部门的代表担任。危机管理通常是副总统的直接责任。

  然而,这种结构有一种严重的局限性。观察家们和参与者们认为这种结构缺乏一种有序的决策程序并且没有明确的责任界线。正如“特别审查委员会”(总统授命该委员会在“伊朗门”事件爆发时评估国家安全委员会系统的正确作用)所明显指出地那样:总统在开始就必须为国家安全委员会的成员、他的国家安全顾问以及国家安全委员会的工作人员提供指导。为了确保有效性,这些指导必须包括他们相互之间的应该保持怎样的关系、将遵循怎样的程序以及总统对于他们的期望。如果总统的顾问们不能够令他满意,那么只有总统可以进行干涉。

  里根总统政府总共拥有6个国家安全顾问。但是他们的任职史都是非常心酸的。第一位顾问理查德•艾伦无法直接向总统报告,而是通过总统助理埃德温•米斯向总统报告。艾伦的任期非常短暂;在受到进行权钱交易的指控后,他于1982年1月贾奇•威廉•克拉克(他在政府成立初期就一直担任助理国务卿)所取代,里根总统与克拉克保持了长期的关系。之后,克拉克于1983年10月辞去了国家安全顾问一职转而担任内政部长,而他的副职罗伯特•麦克法兰成为了国家安全顾问。麦克法兰在1986年1月被其副职约翰•波因德克斯特取代,随后他受到了来自国会的指控(用于其知情不报)。受到“伊朗门”事件的影响,波因德克斯特本人于1986年11月被解职并最终由于妨碍正义被送上了法庭。在前驻联合国大使弗兰克•卢卡奇(他月1986年成功击败了波因德克斯特)的努力下,国家安全委员会恢复了其作用。当卢卡奇被任命为国防部长后,他的职务在1987年11月被陆军上将科林•鲍威尔所取代。

  评估。在卢卡奇就任之前,里根总统的国家安全委员会结构一直都缺乏一个强大的、缺乏政治意识的国家安全顾问,这甚至成为了政府的一个特点(自1961年开始)。同样,政府还缺乏一个类似于艾森豪威尔、尼克松、福特以及卡特总统执政时期的政府体制。无论是缺乏一个有影响力的国家安全委员会还是一个有效的政府机器都受到了许多批评,即认为这是导致“伊朗门”事件中美国失败的主要原因。允许内阁官员担任国家安全委员会下属各个委员会的主席逐步降低了整个国家安全委员会或者总统必须处理某一问题的所有方面。“托尔委员会”指出:大多数总统都在执行和政策层面建立了跨机构委员会来揭露问题、制定方案并表明选择。一方面,这些小组在任期内常常需要面临国家安全顾问与国家安全委员会之间的斗争,另一方面还要面对各个内阁部长和部门官员之间的斗争。我们对于当前系统一起其他历届政府(各个委员会的主席来自政府部门)运行的审查导致我们得出了这样一个结论,那就是当各个委员会必须由与国家安全委员会系统正常运行有着厉害关系的个人担任主席时,这个系统才能更好地运行。我们建议国家安全顾问担任国家安全委员会系统的高级委员会的主席。

  里根政府在努力避免之前国家安全委员会各个顾问拥有绝对权力的过程中成为了长期以来的官场阴谋的牺牲品。在政治上处于弱势地位的国家安全委员会的顾问们(特别是麦克法兰和波因德克斯特)意图在高级内阁官员和国会领导的强烈反对下隐蔽地确保白宫的主动权的行动对于政府的基本能力提出了质疑。

  里根总统国家安全委员会的另一个引来严重批判的方面是让国家安全委员会的工作人员参与秘密行动。虽然国家安全委员会的工作人员在处理某些危机(例如抓捕抢劫犯阿希尔劳罗)是非常成功的,但是国家安全委员会成员(特别是奥利弗•诺斯)参与脱离传统情报机构的行动(包括释放美国人质和为尼加拉瓜起义者提供补给)受到了广泛的责难。这些行动被批评为抢夺了那些负责这类行动的机构的责任,而这应该向国会的监管委员会就行动作出说明;其次,没有充分利用情报力量提供的专业知识,并且潜在地让一些沉浸在错误冒险思想的国家卷了进来。处理“伊朗门”事件的委员会建议国家安全委员会的成员和工作人员不要参加秘密行动。

  里根总统最后两名国家安全委员会顾问卢卡奇和鲍威尔让国家安全委员会的行动进入了一个更加稳定的时期,同时他也让国家安全委员会避开了秘密行动。在波因德克斯特离任之后,卢卡奇建立了一个“高级审查小组”(由他本人担任组长),该小组将由法定的国家安全委员会成员组成(除了总统和副总统)。同时他还建立了一个“政策审查小组”(该小组由其副职担任)并由国家安全委员会各个机构的次级官员担任。

  里根总统在国家安全决策的具体事务中的个人作用依然并不清晰。他用于处理美苏关系的政策支持采用一种进攻性态度来与国际共产主义作斗争以及建立一支强大军队的需要,包括非常有名的战略防御;这种形势为政府官员提供了一种整体目标。然而,有一点是公认的,那就是同他某些前任不一样,里根总统本人并不参与具体的政策执行监管。某些人认为里根总统的国家安全委员会结构以及缺乏强大的国家安全委员会顾问直接导致了官场机构僵局和国家安全委员会不明智地参与了某些秘密行动。其他人总结指出里根政府的经验证明了一个强大而高效的国家安全顾问和工作团队对于国家安全决策来说是十分必要的,特别是如果总统本人无法提供具体的指导。缺乏这一顾问会潜在地破坏有效的国家安全政策的制定和执行。然而,后来某些历史学家对于里根总统的整体国家安全政策给予了高度评价(即使其国家安全委员会的工作团队通常是不稳定的)。

  乔治•H•W•布什总统时期的国家安全委员会1989-1993

  布什政府见证了布伦特•斯考克罗夫特再一次就任国家安全顾问。他任期的标志事件是放弃了与内阁官员的公开对抗并不总统保持了一个紧密的工作关系。《国家安全指令1》建立俄3个国家安全委员会的下属小组。国家安全委员会的首席委员会是由国务卿、国防部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席、总统首席顾问以及国家安全顾问(主席)。国家安全委员会的次级委员会是由国家安全顾问助理担任主席的,该委员会是由下一级官员组成的。同样,国家安全委员会还有多个协调委员会,这些委员会的主席由各个直接与国家安全委员会执行成员(担任行政部长)进行联系的部门高级官员担任。

  布什总统的国家安全委员会结构在设立一个担任大多数关键委员会主席的国家安全顾问方面同尼克松和福特政府非常相似。而其最关键的不同在于人物个性以及在对外政策方面的政治分歧。国务卿詹姆斯•贝克是政府中一个强有力的角色,他与总统保持了长期的政治联系;同样,国防部长迪克•切尼本人在福特政府时期也担任过白宫的办公厅主任并且在众议院中处于领导地位。然而,布什总统偶尔也会仅仅与数量有限的白宫办公室助理协商制定政策。

  评估。无论是因为国家安全委员会首席成员的个性,还是国家安全委员会各个下属委员会的机构,抑或是政治反对者们决定要将重点放在国内经济上,布什总统的国家安全委员会并没有像其前任那样遭受到严重的批评。大多数观察家们可能会认为布什政府建立一个合理而且有效的决策机制并避免了其前任的某些错误。有一点可以证明,一个标准的国家安全委员会结构已经建立起来了。布什政府在展开“沙漠风暴”行动的同时成功解决了大多数由苏联解体和德国统一引起的问题。

  克林顿总统时期的国家安全委员会1993-2001

  克林顿总统就任总统后决定开始将重点转移到国内问题上来。他的政府致力于强调国际问题之间的联系以及这些领域内的国内经济,例如贸易、银行业以及环境标准。安东尼•莱克(他在来自尼克松政府时期的国家安全委员会的反对声中辞职了并随后在卡特政府的国务院中就职)被任命为国家安全顾问并且直到1997年3月才辞去了职务。莱克的副职塞缪尔•R•贝尔格继任了他的职务直到克林顿政府结束。

  冷战结束之后,人们普遍承认我们需要经国家安全政策与国际经济政策更加紧密地结合起来。克林顿政府的一个重大创举是建立了国家经济委员会(National Economic Council,NEC)来协调国际经济政策,而许多批评家认为国家安全委员会的成员常常会忽视了这个经济委员会,因为他们总是狭隘地关注外交和安全问题。最初由罗伯特•鲁宾(后来他在1995年成为了财政部长)领导的国家经济委员会负责与国家安全委员会进行紧密协调。为了提高协调程度,某些国家经济委员会的工作人员同时兼任了国家安全委员会的官员。虽然某些观察家们认为最初的承诺并没有兑现(因为国际经济和贸易政策的许多方面成为了重大政治争端的一部分,例如北美自由贸易协定和中国的最惠国待遇),这种紧密的关系被认为能够加强白宫层级的政策协调。

  某些观察家们可能会倾向于在国家安全委员会内建立一个更强大的国际经济部门,但是其他人对此表示了强烈的反对,因为他们认为如果从外交和军方官员在某些重大决策方面的职责来看,国家安全决策与国内政治问题的关系并不像国际经济政策那么紧密。后一种观点的支持者们认为经济问题必然会涉及到多个国内群体并且国家安全委员会不适合将他们整合在决策程序中去。

  发布于1993年1月20日的《总统决策指令2——国家安全委员会的组织》扩大了国家安全委员会的规模,即除了法定的成员和顾问外还增加了财政部长、美国驻联合国代表、总统经济事务顾问以及总统办公室主任。总检察官将参加相关的会议,包括那些涉及秘密行动的问题。国家安全顾问将确定国家安全委员会的议事日程并确保准备好相关的文件。

  克林顿的国家安全委员会沿袭了让国家安全顾问担任由内阁级官员组成的首席委员会主席的做法。而下一层级的次级委员会则由总统国家安全事务副助理担任主席,该次级委员会包括来自各个重要内阁部门的代表(包括副总统的国家安全事务助理)。次级委员会同时还负责日常的危机管理。

  除此之外,克林顿还为各个跨机构工作小组制定了相关的条款,这些小组有些是永久性的而有些是临时性的,并且这些小组是在次级委员会的指导下建立起来的,而各个相关部门以及国家经济委员会和国家安全委员会的代表将担任这些小组的组长。各个跨机构小组就爱那个定期召开例会来审查和协调各自政策领域内的总统决策的执行情况。

  评估。总体上来看,克林顿政府的国家安全委员会并没有认识到前几届政府中那些造成两败俱伤的官僚斗争。《总统决策指令2》建立了一个强大的国家安全委员会。莱克在其关于国家安全决策的文章(在其成为国家安全顾问之前)中敏锐地认识到了官场内讧造成的不良后果。后来在其成为国家安全顾问之后他再一次强调了这一点。即“我担任国家安全顾问的模式是一种幕后的意见协调者,即将高级官员的一致意见转达给总统”。但是数月之后,莱克“决定改变自己的方法。我将依然居于幕后…我将尽我最大的努力去试图实现统一的意见并确保我的同僚们的观点能够与总统保持一致。但是当我的观点与我的同僚们发生分歧的时候我也会毫不犹豫地表达出来,即便这样会阻碍达成统一的意见或者可能会使我更频繁地与他们发生争执(无论是在北约扩员还是在波斯尼亚、海地或者其他问题上)”。

  2009年,克林顿的国家安全委员会在形成关于科索沃战争的政策中发挥了重要的作用。贝尔格(他在1997年3月击败莱克成为了国家安全顾问)谨慎地协调了美国公众观点的变化并将注意力集中到决策的政治方面来,同时他还试图避免可能会导致国内或者其他北约国家发生瘫痪性争论的选择方案。据报告称,他曾经帮助政府在那些建议对塞尔维亚发动一场地面战争的人和那些更倾向于与南斯拉夫领导层达成一种协议的人之间建立了一条中间路线,因此政府在科索沃战争中保持了一种高度的统一性。某一媒体报道认为“贝尔格最突出的成就是能够让自己在决策中心发挥接触作用的同时最大限度地降低国家安全顾问与国务卿和国防部长之间的历史性斗争”。

  乔治•W•布什总统时期的国家安全委员会2001-2009

  2001年2月,乔治•W•布什总统发布了《总统国家安全指令-1——国家安全委员会系统的组织》。这一总统国家安全指令表明国家安全委员会系统是为总统提供建议和帮助并协调各个行政部门和机构以有效地制定和执行国家安全政策。在参加国家安全委员会会议的法定和受邀成员中,总检察官会受邀参加那些与其职责有关的会议,包括与司法部的司法权相关的事务以及就根据《美国法典》第28章第511条与总检察官职责相关事务提出建议和与涉法问题方案。国家安全顾问负责确定议事日程、提供相关的件并跟踪国家安全委员会的行动和总统决策。

  根据惯例,国家安全委员会的首席委员会包括相关的部门领导以及顾问官员,并且这一委员会由国家安全顾问担任主席。当经济问题被提上议事日程时,国家安全顾问和总统经济政策助力将进行合作。国家安全委员会的次级委员会是由各个部门的副职领导和顾问官员组成的,而国家安全顾问助理将担任该委员会的主席。较低层级的协调将受到政策协调委员会(该委员会的主席由国务卿、其他内阁级官员或者国家安全顾问任命)的影响。

  “9.11事件”后,《情报改革和反恐法案》废除了中央情报局局长的地位并建立了一个新的职务,即国家情报总监,国家情报总监对政策情报集团拥有更强大的控制力。同时,国家情报总监还取代了中央情报局局长在国家安全委员会中的席位。

  某些评论阐述了国家安全委员会在审查2006年晚些时候美国在伊拉克战争中的方案中发挥了重要作用,因为这直接改变了战术以及部队规模,即后来的“浪涌”。虽然国防部和国务院的高级官员对急剧增加部队规模表示了怀疑,但是据报告称,国家安全委员会的成员们认为美军数量的增加能够为伊拉克民众提供安全保障,而这有利于政治的稳定。根据这些报告,布什总统最终采纳了这一方案。

  评估。虽然某些观察家们认为作为布什总统第一个任期内的国家安全顾问的康多莉扎•赖斯允许国防部主导决策过程,特别是关于伊拉克战争的,大多数人承认她与总统保持了一种非常良好的工作关系并且是一名非常出色的政府发言人。哈德利很少在公众面前出现并且强调国家安全委员会成员在监管国家安全委员会决策执行方面的重要性。正如以上所指出的那样,他在审查伊拉克战争政策方面(这直接促成了某些重大的变革)也被认为颇有建树。

  奥巴马总统时期的国家安全委员会2009至今

  在奥巴马政府初期,奥巴马总统指定退休的海军陆战队上将詹姆斯•L•琼斯担任国家安全顾问。琼斯之前担任过海军陆战队的司令官和北约的最高联军指挥官。2009年2月13日,总统签署了《总统政策指令-1——国家安全委员会系统的组织》。这一指令列举了那些曾经参加国家安全委员会讨论会的人员,包括总检察官、本土安全部部长、美国驻联合国代表以及总统法律顾问。同时它还为那些专门受邀参加与国际经济事务、本土安全、反恐以及科学技术问题相关的会议的人提供了参考。这一指令阐述了首席委员会和次级委员会的组成成员和相关职责(这两个委员会的主席分别有国家安全顾问和国家安全顾问助理担任)。首席委员会将成为一个用于讨论影响国家安全的政策问题的高级跨机构论坛而次级委员会将审查和监管国家安全委员会的款机构工作程序并共同负责日常的危机管理。使用“监管”这一词表明总统决定加强国家安全委员会的能力来监督总统在国家安全问题方面的决策的执行情况。对于国家安全政策的制定和执行程序的进一步管理将受到跨机构政策委员会(这些委员会是专门用于决策特定问题的)的监督。

  2009年5月,政府宣布将国家安全委员会和本土安全委员会的人员整合为一个国家安全工作机构(National Security Staff,NSS),其目的是结束白宫工作人员之间在处理国家安全和本土安全问题方面的认为的分歧。新的职务和职位将专门处理网络安全和恐怖主义方面(包括大规模杀伤性武器、边境安全、信息共享和恢复政策)的问题,暴力准备和响应。总统的本土安全助理这一职务目前是由约翰•布伦南担任的,这一职务能够直接和实时地向总统报告,但是从组织上来上来讲,本土安全助理也将向国家安全顾问报告。

  琼斯上将任期内的一个显著标志是他在处理各个主要机构在实现政府目标过程中的合作问题方面的成就。某些媒体评论员认为琼斯在危机管理方面的注意力有所下降。2010年10月,琼斯上将辞去了国家安全顾问这一职务而其副职汤姆•多伦尼(他在克林顿政府时期的国务院内担任过职务)接替了他的职务。

  评估。在最初的几个月,奥巴马政府采取了若干步骤来调整和加强国家安全委员会的作用。整合国家安全委员会和本土安全委员会的人员可以克服情报和执法方面的分歧,而某些观察家认为这些分歧在“9.11”之前就已经存在了。同时这还可以提升联邦机构、各州、地方和部落在处理本土安全问题方面的合作程度。然而,这些关系是复杂的并且源于独立的法定任务;观察家们建议建立新的能够影响(而不是决定)不同机构共享信息和合作完成行动计划和项目的能力的机构实体。相关高级官员之间的这种关系以及总统的作用依然是非常关键的。奥巴马政府并不是不得不向国家安全委员会与国务院和国防部之间的严重公开争执妥协,而且还存在着这样一些指控,那就是布伦南先生对情报活动施加了一些影响,而这些活动本应该是国家情报总监的责任。

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20131211/n391610488.shtml report 18944 杜鲁门时期的国家安全委员会1947-1953早期作用:国家安全首次会议是在1947年的9月26日召开的。杜鲁门总统参加了这次会议,到那时在此之后他并没有定期参加
(责任编辑:UN630)

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