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再聚焦澳大利亚与巴布亚新几内亚的关系

来源:搜狐军事 作者:知远

  澳大利亚与其相距最近的邻国——巴布亚新几内亚之间的关系可谓是源远流长、跌宕起伏。正式地说来,两国之间的关系可以追溯到1906年,当时的澳大利亚联邦从英国手中接过了巴布亚领地的管辖权,随后在1920年,国际联盟又把前德属新几内亚领地委托给澳大利亚管理。后来两国关系史上的重大事件还有在第二次世界大战期间一同与日本作战以及1975年巴布亚新几内亚从澳大利亚独立。

  澳大利亚与巴布亚新几内亚拥有深厚的历史渊源,相互之间的经济利益、人民关系也联系得非常紧密,并且双方还长期展开防务合作,按常理来推断,两国之间应该始终保持着友好的、牢固的、持久的关系。但实际的情况却是,它们的双边关系没有达到理想中的那种亲密程度。

  影响澳大利亚与巴布亚新几内亚关系的其中一个原因在于,每当巴布亚新几内亚国内出现纷争时,历届澳大利亚政府都会采取所谓的“隔空喊话”外交政策来斥责巴布亚新几内亚,并且这种情况似乎已经成为了一种惯例。尽管澳大利亚的这种斥责肯定是出于善意的目的,但在拥有被殖民历史的巴布亚新几内亚人民看来,这样的一种善意表达,常常会被理解为澳大利亚家长式作风的体现。

  影响澳大利亚与巴布亚新几内亚关系的另外一个原因在于,近些年来澳大利亚把国际政策和安全关注的重心转向至遥远的海外。在2001年“9•11事件”发生后的十多年的时间里,澳大利亚深深地卷入到美国主导的伊拉克战争和阿富汗战争之中,正是这样的一种军事参与,消耗了澳大利亚国防军(ADF)相当多的精力。虽然澳大利亚国防军肯定没有把全部的精力投入到代号为“催化剂”、“拖鞋”的海外军事行动之中,但这些军事行动毫无疑问地使得其降低了对我们大多地处南太平洋的近邻(尤其是所罗门群岛所出现的明显异常)的战略关注程度。

  随着在2014年或者更早的时间内,澳大利亚国防军将结束在阿富汗的军事行动,现在到了澳大利亚应重新关注与其周边国家,尤其是巴布亚新几内亚之间关系的时候了。为此,本文将着重论述重新关注与巴布亚新几内亚关系的重要性所在,以及在此过程中,应采取何种综合性的方法手段来最为有效地追求澳大利亚的利益。在此基础之上,本文还将把澳大利亚国防军在促进两国关系发展方面所应发挥的作用,作为政府整体工作的一部分,着重审视其如何发挥强大的、持久的和创造性的作用,以维护和强化澳大利亚的国家利益。

  为什么要重新聚焦?

  尽管在巴布亚新几内亚独立时,澳大利亚关闭了在其境内设立的行政管理机构,但是这并没有妨碍澳大利亚对这个新成立国家的密切关注。自1975年以来,澳大利亚一直是巴布亚新几内亚的最大援助国,其所实施的一系列援助项目的总金额约为150亿澳元,就在当下的2012/13财年,澳大利亚政府在其财政预算之内分配用于援助巴布亚新几内亚的金额还高达4.917亿澳元。

  除此之外,澳大利亚与巴布亚新几内亚每年的双边贸易总额超过了56亿澳元,许多澳大利亚公司,尤其是与自然资源产业相关的公司,在巴布亚新几内亚都有着巨大的商业利益。两国之间所存在的密切联系还远不止这些,因为每年都有为数众多的巴布亚新几内亚公民来到澳大利亚工作或求学,与此同时,澳大利亚常年在巴布亚新几内亚生活和工作的人数也估计在1万人左右。更为重要的是,澳大利亚与巴布亚新几内亚都是实行威斯敏斯特议会民主制的国家,双方展开军事合作的历史悠久且基础扎实,尤其是在第二次世界大战期间,还曾并肩参与盟军在巴布亚新几内亚的作战行动,等等这些都为深化和密切双边关系提供了宝贵的共同政治遗产。

  在当今时代背景下,《2009年澳大利亚国防白皮书》曾指出,维持周边临近地区安全是澳大利亚的战略利益之一,其重要性仅次于维护澳大利亚的国家安全。类似于这样的观点将很有可能在《2013年澳大利亚国防白皮书》中得到重新确立和强化,因为就在最近发布的名为《亚洲世纪中的澳大利亚》的白皮书中,其执行概要部分就阐述了类似的观点,即澳大利亚的未来将不可逆转地与周边各个地区的持久稳定与安全绑在一起。

  虽然维持澳大利亚周边地区的安全需要从很多方面来着手,但其中有两个方面需要特别引起澳大利亚国防军的注意。第一个方面,要在临近澳大利亚的地区内,阻止或削弱任何地区性国家展开持续作战行动的能力。第二个方面,显然与第一个方面息息相关,即帮助澳大利亚的邻国维持稳定、繁荣和团结。之所以单单强调这两个方面,不仅仅是因为它们的地位作用非常重要,更为重要的一点还在于,澳大利亚国防军能为这两个方面的工作做出有益的贡献。

  虽然澳大利亚国防军展开上述两个方面的工作无疑会引发巨大的争议,但是就在2012年4月,澳大利亚国防部政务次长——大卫•菲尔参议员所发表的题为《巴布亚新几内亚:维系将来本国繁荣和地区安全》的演讲中,对前段所表述的观点进行了有力重申。在这次演讲中,菲尔参议员还阐述了这样的观点,即如果周边邻国能够保持稳定、繁荣和团结,那么它们将不太容易受到可能对澳大利亚利益怀有敌意的外国势力影响。当然,菲尔参议员的表述实在是再平常不过了。但不管怎么样,它强调了这样一个事实,即周边邻国保持稳定、团结、繁荣且对澳大利亚持友好态度,那么它们是不太可能会为第三方势力提供在其境内建立或强化军事存在(包括建立、使用海军或其它军事基地的权利)机会的。

  有些人可能会对第三方势力在澳大利亚周边邻国谋求军事存在的观点持怀疑态度,认为这不太可能。但是,据见诸报道的中国计划表明,中国已经促成了在塞舌尔群岛建立海军基地的权利,未来还有可能会在斯里兰卡和巴基斯坦建立军事基地,等等这些迹象都提醒着我们不能忽视对其可能采取举动的重视。这方面的担忧还不只是局限于上面所提到的这些计划,其实早在1997年,中国就已经在基里巴斯建立了一个卫星跟踪站,

  有消息称这个卫星跟踪站被用于暗中监视美军在马绍尔群岛上的导弹靶场(这个靶场是美国弹道导弹防御系统实施导弹拦截的一个核心所在)。如果我们再把视野拓宽一些,就会发现这样的一个事实,即中国在近些年采取包括增加对外援助在内的诸多方法手段,已显著增强了其在南太平洋上的影响力。

  当然,我们除了要对传统安全领域继续保持关注外,还需要关注一系列非传统安全威胁,比如人口、毒品和非法武器走私等。对于这些非传统安全威胁,人们普遍认识到,如果一个国家保持稳定、繁荣并且政府治理有方,而不是恰恰与之处于相反的状态,是很难给国际犯罪活动有空子可钻的。因此,鉴于巴布亚新几内亚在地理位置上非常靠近澳大利亚,并且两国之间的托雷斯海峡可能(以及事实上)已经成为犯罪活动的温床的情况下,澳大利亚很明显地应该从维护自身利益出发,积极地为巴布亚新几内亚的国家发展提供帮助,打造有益于其国家发展的安全环境,以制止跨国犯罪活动增长,清除其滋生土壤。

  我们该怎么办?

  在评估澳大利亚能为巴布亚新几内亚的稳定、繁荣和团结做出什么贡献时,有一点相当明确,那就是要在政府总体战略和工作的框架下来达成相应的目标。尤其是在当前财政预算现实的条件下,如果政府制定出一整套的问题解决方案,并且加强跨部门之间的合作,不仅能够有效确保政府相关部门工作的统一和协调,还能在一定程度上分担相互之间的预算开支,从而为整体工作取得最佳的成本效益提供必要的可能。

  从传统意义上来讲,为巴布亚新几内亚的稳定、繁荣和团结提供帮助的主导权,是属于澳大利亚国际开发署(AusAID)及其前身机构的,这看起来也是符合逻辑和适当的。然而,在澳大利亚政府的一整套援助计划和项目中,与巴布亚新几内亚有着特殊的、悠久的军事合作传统的澳大利亚国防军,能在其中三个关键的“非武力使用”领域(帮助巴布亚新几内亚强化关键力量的能力建设、对巴布亚新几内亚的民间社区提供帮助、展开人道主义援助和灾难紧急救援)发挥特殊且重要的作用。

  帮助巴布亚新几内亚强化关键力量的能力建设

  对澳大利亚国防军而言,要帮助巴布亚新几内亚实现稳定、繁荣和团结,其所能发挥的潜在(及持续)作用在于加强与巴布亚新几内亚相关部门的合作,以进一步强化巴布亚新几内亚国防军(PNGDF)和巴布亚新几内亚皇家警察部队(RPNGC)等国家关键力量的能力建设。在这方面,澳大利亚国防军所提供的帮助,首要是帮助巴布亚新几内亚的军队和警察提高训练水平和职业素质,使其成为巴布亚新几内亚政府治理国家的有力工具。除此之外,澳大利亚国防军为巴布亚新几内亚国防军所提供的这些帮助,还有助于后者强化捍卫国家主权的能力,更好地保护其所拥有的包括近海资源在内的富饶的自然资源。

  澳大利亚国防军所提供的帮助,还能提高巴布亚新几内亚打击跨国和国内犯罪活动的能力,比如毒品走私、军火走私等。事实上,减少巴布亚新几内亚国内,尤其是山地省份部分地区的非法武器供应,不仅有助于降低这些地区爆发暴力犯罪、部落冲突、民众骚乱的频率,减轻其可能造成的后果,还有助于巴布亚新几内亚皇家警察部队,甚至可以说成是巴布亚新几内亚政府,强化对这些地区的管理权威。帮助巴布亚新几内亚国防军和皇家警察部队提高能力还有一个好处,那就是有助于提高法律的执行力和改善国家内部秩序,为政府能够更好的发挥公共服务(比如医疗、教育以及选举)职能提供必要的条件。

  巴布亚新几内亚的山地省份内拥有丰富的自然资源,如果其政府能够提高法律的执行力、改善国家的内部秩序,那么在一定程度也能增强投资者的投资信心,当然这些投资者中也包括澳大利亚从事资源开发的公司。这种投资信心的增长所带来的结果,将会从整体上提振巴布亚新几内亚的经济,从而使得其更加繁荣、团结和稳定。很明显,这不仅对巴布亚新几内亚有益,还对澳大利亚有益,双方的经济联系也会因此而更加紧密。其实在这些方面,澳大利亚国防军尤其是陆军早已付出了艰辛的努力,开展了大量富有成效的工作,比如与巴布亚新几内亚国防军展开了一系列的联合军事演习(“全体勇士”演习、“亲密战友勇士”演习、“鳄鱼”演习)。这些演习的科目涵盖非常广泛,其内容甚至包括了一些联合基础设施的建设与维护,以及相应的工程合作,其目的就在于强化双方的军事交流,提高合作水平和能力。

  由澳大利亚联邦警察实施的《加强合作计划》,也旨在为巴布亚新几内亚皇家警察部队提供了与上述类似的帮助,并且此类帮助已在近些年得到恢复和加强。2011年10月,在题为《翻开澳大利亚与巴布亚新几内亚关系的新篇章》的新闻稿中,吉拉德首相公开宣布要采取一系列新举措来深化与巴布亚新几内亚的关系,其中就有说到“我们已经在与巴布亚新几内亚展开合作,以把澳大利亚与巴布亚新几内亚警务合作关系提高到一个新的层次”。她在文中还强调,澳大利亚将为巴布亚新几内亚皇家警察部队提供一系列训练与支持的帮助,以增强后者的执法能力,其内容包括把一些澳大利亚联邦警察派往巴布亚新几内亚,在其皇家警察部队中的高级且能发挥战略作用的岗位上任职。

  前文所叙述的这些帮助,大多已经得到很好的落实,它们不仅有力促进了巴布亚新几内亚国防军和皇家警察部队职业素质、专业能力的提升,同时也为澳大利亚提供了实践证明有效且非常重要的对巴布亚新几内亚关键力量实施帮助的机制。然而,在这方面我们还有更多的工作要做,这些工作的开展要更经常、更全面,并且最好是建立在澳大利亚国防军广泛参与的基础之上。

  为巴布亚新几内亚的民间社区提供帮助

  为促进两国关系发展,澳大利亚国防军可能发挥作用的第二个领域在于,通过对巴布亚新几内亚的民间社区提供帮助,以提高其国家建设水平。出于这样考虑的原因是,虽然我们为培训巴布亚新几内亚国防军和皇家警察部队提供了帮助,但是这些帮助还不足以在巴布亚新几内亚的社会甚至是政府内,广泛的形成对澳大利亚的良好印象。这同样也指明了所存在的一个问题,即虽然澳大利亚所提供的一些外援,在巴布亚新几内亚政府的相关部门及职业培训机构中非常受欢迎,那怎么才能够使这些援助在其整个社会内广为人知呢?造成这种结果的一个特殊原因在于,巴布亚新几内亚国内85%的人口居住在偏远的农村地区,他们很少与政府特别是医疗、教育领域的机构和代表接触,并且也很少能接触到媒体宣传与报道。

  虽然澳大利亚国防军正在实施的具有实用价值的援助项目,已经在一定程度上改善了当地社区民众对澳大利亚的认知与情感,并且这种好感度的上升随着时间的推移,可以预计能够更好地促进两国之间的关系发展。但现实存在的突出问题是,澳大利亚国防军怎样才能够在最大程度上利用有限的财政预算,以摆脱当前援助项目的束缚,从而为巴布亚新几内亚广大的社区提供直接帮助,获取更为广泛的好感?

  解决上述问题的一个办法是,采取跨部门联合的方式,直接为巴布亚新几内亚的人民提供帮助。采取这种办法还一个好处,即能够以相对较低的成本达成解决问题的目的,亦有可以借鉴的模式。比如两年前,澳大利亚国际开发署(与在巴布亚新几内亚的澳大利亚防务智囊团合作)组织了一些联合医疗巡诊队,在巴布亚新几内亚的中央省开展医疗巡诊,其巡诊的区域包括了只能采取乘坐小船或步行的方式才能到达的平时难以进入的地区。

  这些联合医疗巡诊队中,名气最大且成效最为显著的是一支在阿巴乌区内的联合医疗巡诊队。它由巴布亚新几内亚国防军、澳大利亚国防军以及澳大利亚国际开发署的人员联合组成,其巡诊活动后来被拍成了名为《阿巴乌区》的纪录片。这支联合医疗巡诊队在为期超过两个星期的巡诊内,为许多村民提供了治疗和药品,受益的村民人数超过200人,他们中有一些人已经很多年没有看过医生,并且很多都患有严重的疾病,包括肺结核、疟疾、痢疾、肺炎以及各种各样的皮肤病。

  这样的援助活动得到了澳大利亚媒体的高度赞誉,理由当然地也会在得到帮助的民众心目中留下对澳大利亚、巴布亚新几内亚政府和国防军的良好印象。这种良好印象对于巴布亚新几内亚国防军是非常重要的,因为它如果得到了民众的普遍支持与信赖,将有助于建设一个更加强大和安全的巴布亚新几内亚。展望未来,采取类似于跨部门联合医疗巡诊方式,在进一步强化澳大利亚国防军与巴布亚新几内亚国防军,甚至澳大利亚与巴布亚新几内亚机构间更为广泛的合作方面,能被视为一种成本较低但潜在效力非常明显的方法手段。

  展开人道主义援助和灾难紧急救援

  澳大利亚与巴布亚新几内亚国防军之间,在展开人道主义援助和灾难救援方面,还存在进一步加强合作的可能。在这一领域,澳大利亚国防军联合后勤司令部已经与澳大利亚国际开发署展开合作,以在其可供支配的预算经费内,探索有助于促进国防部与国际开发署就相关事态展开联合响应的多种方法途径。

  其实到目前为止,澳大利亚国防军已经制定并且实施了一项全面的《防务合作计划》。这项计划实施的一个重要方面在于,派遣澳大利亚国防军的相关人员到巴布亚新几内亚国防军中担任各种职务,以对后者提供所需要的帮助,这其中就包括了为巴布亚新几内亚国防军的军事行动、军事训练和后勤保障提供必要的支持。除此之外,该计划的实施还涉及了定期组织联合军事演习,比如“全体勇士”演习,以及巴布亚新几内亚国防军派遣军事人员来澳大利亚接受个体和集体的军事培训与训练。

  对巴布亚新几内亚国防军人员的个体培训,包括在澳大利亚邓特伦皇家军事学院以及国防学院下属的指挥参谋学院、国防与战略问题研究中心对其初级军官进行专业、系统的培训。对巴布亚新几内亚国防军人员的集体培训,包括在汤斯维尔每年组织一次为期一个月左右的“亲密战友勇士”演习,通过该演习为编入澳大利亚陆军第3旅的巴布亚新几内亚国防军的一个步兵连(人数大约在100人左右),提供学习掌握陆军第3旅所拥有的作战经验以及使用巴布亚新几内亚所没有的军事设施和装备的训练机会,以提高其整体军事训练水平。

  对于澳大利亚国防军而言,适当延长这种联合军事演习的时间,能够增进与巴布亚新几内亚国防军的协同作战能力,培养两军人员之间的友谊,亦能够促进相互之间的军事技能交流,这其中就包括从巴布亚新几内亚国防军身上学习到在西南太平洋地区一些极为复杂、艰苦的地形条件下的作战经验。上述演习所取得的成效,在代号为“正极”的军事行动——澳大利亚主导的对所罗门群岛的区域援助任务(RAMSI)中得到充分体现,在这次时间长达数年之久的军事行动中,巴布亚新几内亚国防军派出了一个排,并且编入到了一个由澳大利亚国防军领导的多国士兵共同组成的连队。

  鉴于澳大利亚国防军和巴布亚新几内亚国防军之间的合作已维持了相当长的时间,亦达到了较高的层次,尤其是在合作展开训练、维和以及支援国家建设等方面的成效非常明显,诸如组建并维持一支由澳大利亚和巴布亚新几内亚国防军联合组成,主要担负西南太平洋地区人道主义救援和灾难紧急援助任务的部队,就可以被视为维持两军更加长久合作关系的一个选项。

  一旦“正极”军事行动结束,按照上述编成的一支营级规模部队,将能够成为执行所罗门群岛区域援助任务的更为有力的继任者。对于这样的一支部队,我们不应在其性质、任务和编成上过多纠缠,其实组建这样的一支部队的一个显而易见的选择就是,把巴布亚新几内亚国防军的一个步兵连编入澳大利亚国防军驻扎在汤斯维尔多个步兵营中的其中一个,在未来西南太平洋地区人道主义援助和灾难紧急救援事件,也可能是在每年为期6个月的飓风季节中,依据双边区域响应的规定和条款,使用这支部队为相关国家和地区提供支援与帮助。当然这样的一支联合部队的使用,很明显的要逐事逐案地征得双方政府同意,并且要在太平洋岛国论坛的体制下切实行得通,以最大程度的平息一些国家和地区对澳大利亚动机的猜疑。

  援助资金

  当前,中国和其它一些国家正在整个太平洋地区遍洒援助资金,在这方面澳大利亚不能并且可能也不应该试图与之竞争,尤其是在像斐济这样的一些国家内与之竞争,因为这些国家的政府早已倾向于从其它国家而不是澳大利亚获得资金援助。

  事实上,与相关国家提供的那些动辄总额达数亿美元之多的优惠贷款和用途不明、不附带任何条件的援助相比,澳大利亚要在援助资金方面达到那种程度,在当前财政预算受限的环境下是不太现实的,其原因就包括了澳大利亚已经推迟履行其为达成联合国“千年目标”所做出的承诺,即每年拨出国民总收入的0.5%用于对外援助。鉴于上述情况,澳大利亚亟需一系列创新的合作战略,比如像本文中所建议的那些,以有效应对这一现实挑战。

  当然,实施上述创新的合作战略不可能不付出经济成本,尽管采取像联合医疗巡诊这样的援助举措所产生的花费,在澳大利亚当前总额高达4.91亿澳元的对外援助预算面前,其数额简直可以忽略不计。但是在当前澳大利亚与巴布亚新几内亚业已牢固的国际合作基础之上,采取理性的方法举措加强和深化两国之间的关系,仍存在大有可为的空间,其所产生的效果亦能够在今后较长的时间内,与其它国家提供数额特别巨大的直接资金援助所催生的效果和善意相比肩。

  其实澳大利亚打牢与巴布亚新几内亚的防务合作基础,更为重要的目的就是为实现上述目标做好预先准备,并且这种防务合作还将在今后得到继续强化。在这方面澳大利亚已经释放出了一个积极的信号,即宣布在2012/13财年的联邦预算内增加与巴布亚新几内亚的防务合作预算,数额从先前的1200万澳元增加至如今的2100万澳元。这同时也证明,采取本文所阐述的成本相对较低的方法手段,是澳大利亚在西南太平洋地区展现“软实力”的有效途径,亦能够使澳大利亚国防军为澳大利亚的国家安全做出一种非常有益且“非武力使用”的贡献。

  结论

  强化澳大利亚与巴布亚新几内亚之间的关系,绝非是增强澳大利亚在这个邻国所拥有利益的一劳永逸之策。事实上,它只能对巴布亚新几内亚来源于经济落后的国内问题施加有限的影响。尽管如此,它将使得双方朝互惠互利的目标向前迈进一步,也将为双方展开进一步的、创造性的合作打下坚实的基础。

  从更为广泛的意义上来讲,澳大利亚与巴布亚新几内亚之间合作范围的拓展和合作层次的提高,还有助于进一步减少外国势力对西南太平洋地区的渗透及影响力。澳大利亚需要维持与深化与巴布亚新几内亚的这种合作关系,以确保澳大利亚在西南太平洋地区的主导地位,如果我们仅仅只依靠提供永无休止、负担承重的对外援助这一种方法手段,那将会使澳大利亚将该地区的主导权拱手让给潜在的战略竞争对手。虽然澳大利亚已深深地融入该地区的多边政治和安全体系之中,但增进澳大利亚与巴布亚新几内亚的双边关系,有助于更好地维持和强化这种多边政治和安全体系。

  澳大利亚国防军作为整个政府体系的其中一个组成部分,肩负着为实现上述战略意图发挥非常突出且重要作用的职责。当然,要切实履行好这一职责,澳大利亚国防军需要清晰地认清外部形势变化,以超出历史和当前合作项目的眼光来思考和谋划,从而进一步强化澳大利亚与巴布亚新几内亚历史上业已牢固的军事合作关系,更好地为维护和增进两国的国家利益服务。

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20131211/n391602990.shtml report 8993 澳大利亚与其相距最近的邻国——巴布亚新几内亚之间的关系可谓是源远流长、跌宕起伏。正式地说来,两国之间的关系可以追溯到1906年,当时的澳大利亚联邦从英国手中接过
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