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美国对私营承包军事公司的监督与控制

来源:搜狐军事 作者:知远

  如果一种战略不能提出目标、方法和方式,则不能称之为战略,而是雄心罢了。

  在传统理论中, 国家监督暴力的管制和使用,这是现代社会的公认规律,创建于马克思•韦伯的论述中——通常是以国家为中心的学术讨论的基础。德博拉•埃文特同样做了引证,将韦伯的贡献总结为“是多数研究的起点,甚至是争论全球化和非政府参与者对世界大部分政治格局产生影响的那些人,通常假设国家还应保持强力政治手段”。 然而,私营承包军事公司的兴起已经破坏了该秩序,以至于其影响或许已经不可逆转地破坏了国家行使强力政治手段的权利,正如我们在“自由伊拉克行动”中所见,对私营承包军事公司的依赖程度达到前所未有,在某些情况下,占国防部在伊拉克劳动力总数的50%。

  尽管在兵力增强方面私有化因素并未达到空前水平,但在伊拉克战争中私有化措施却达到了空前,事实是,私营承包军事公司现在执行的诸多服务,不久前被认为是军方的核心职责。此外,冲突本身的性质已经随着应急行动而发生改变,应急行动往往取代交战国间的传统战术。在这方面,私营承包军事公司提供了有效的措施,去执行和/或保护国家利益,而无需动用国防力量来完成,这对民主政体而言,有效应用私营承包军事公司是标榜其权利的最节约成本的方法,更具讽刺意味的是,使用私营承包军事公司也可以代表其国家利益进行兵力投递,具备一定的合法性。此外,跨国组织,如非政府组织和跨国企业将私营承包军事公司作为其完成任务的措施之一,这些均与威斯特法利亚国家的立场相关,因为“一个新兴的跨国兵力市场现在正与国家体制和国家武装力量并存”。

  埃文特写到“我们为什么应该担心,或者甚至是介意私营承包军事公司这个市场?答案很简单,私营承包军事公司或许影响人们如何及是否能够控制动乱。”

  尽管埃文特是根据军事安全与防务公司撰写其著作,本论文提出整个私营军事产业对动乱管理产生影响,因此,尽管本文同意其结论,也建议该话题应进行更为广泛的讨论。尽管如此,如果我们认为埃文特的结论是正确的,那么应立即领会构建本论文论点的必要性。也就是,制订控制措施,以减轻国内和国际上对利用私营承包军事公司支援国内兵力投递的关注。但是这些控制措施必须具备普遍性,例如适用于国家和非国家参与者,从而更好地发挥其作用。

  在《作战历史》一文中,约翰•基冈挑战了克劳塞维茨的理论,他说“战争是通过其他手段保持政治的稳定”。基冈假设克劳塞维茨描述了战争应该是什么, 例如,战争是代表民众所赋予的使命,埃文特将其描述为“政治制度是通过应用强制手段才能有效地同公众所认可的方式联系起来”。 克劳塞维茨的理论是持久的,因为它代表着一个国家之内,政府强制手段和社会规范之间的传统(常见的)关联。 但是,克劳塞维茨未能预测私营企业造成的巨大影响,例如,私营承包军事公司的繁荣壮大,及其被用于战争倍增器的能力,甚至单独用于国内和国际的兵力投递。此外,很难想象克劳塞维茨能预测当前的威胁环境,更不用提反叛乱战略对某些国家的影响,尤其是西方国家,非政府机构在一定范围内具备可操作性。

  所有这些暗示了国家安全与全球安全的界限正变得越来越模糊, 非国家参与者的利益使其变得更加模糊,因为他们缺乏集体的凝聚力。埃文特写到“对于那些深感有责任参与其中,并帮助镇压社会暴乱的道德家而言,这是真实存在的,实用主义者则担心经济影响,现实主义者担心恐怖分子的滋生。” 后者的评论具有重要影响,911事件之后,作为单极世界的美国,根据其国家安全策略,对边缘地域产生浓厚的兴趣。由于政治和经济上的原因,美国无法直接将兵力投递到这些区域,所以私营承包公司理所当然就承担起重任。在美国的带领下,非政府组织和跨国企业也如法炮制,他们在追求实现各自目标中发现使用私营承包军事公司的价值,同时远离了政治纷争。

  有效利用私用承包军事公司改变了强权政治管理的格局,并极大提高了相关党派超越传统手段推进其自身议程的方式和方法,例如,军方的兵力投递。这并不意味着国家作用被削弱,而仅仅意味着参与者和利益方有了更广泛的合作领域。然而,这种构想的复杂性要求强有力的监督,否则会破坏传统的国际秩序。对不同国家的能力而言,这尤为重要。发达的西方国家已经建立了牢固的社会基础和诸多体制,有能力限制私营承包军事公司的影响力,但其是否有效利用私营承包军事公司却是另当别论。然而,新兴民主势力仍旧与当前国家的管理体制进行抗争,鉴于此,作为民主世界的领导者,美国应制订措施为私营承包军事公司的合法应用奠定基础是非常重要的。

  本文将重点阐述私营承包军事公司从美国多数安全文件中被删除的特性,强调无法制订有效改革措施,除非得到公众认可,并大力发展有关私营承包军事公司能力的国家战略。本文也会号召政府履行职责,整顿其目前徒有虚名的“整个政府”方法,这是一种完全错误的方法,因其没有正式将私营承包军事公司纳入其中。最后,本文将阐述布鲁诺教授提出民主控制的三位一体, 并将其作为私营承包军事公司未来改革的理论框架。

  A. 美国战略上的三位一体对比四年防务评估报告:一种特殊的关系

  美国对私营承包军事公司的依赖是可以理解的,但是会造成怎样不好的影响?不管是被误称作唯利是图,还是谴责其动机令人质疑,私营承包军事公司的确是在政治微妙的领域运营。出于这个原因,政治家、内阁成员,以及国务院和国防部高级人员都想撇清与使用私营承包军事公司的任何直接关系,最好的例证是将私营承包军事公司、私营军事企业,甚至是合约承包商故意从美国三位一体的战略文件中省略不提——至少是直接的, 证实这种说法是契约合同商在2010年的四年防务评估报告中被直接提及, 意味着私营承包军事公司的使用得到认可,但仅仅是在既成事实之后,例如,当私营承包军事公司的使用,尤其是在“自用伊拉克”行动中被大规模使用时,无法逃避公众的监督。此外,四年防务评估报告代表的是整个国防部,而非任何个别机构或办公室,它来自五角大楼范围之内,即私营军事与安全合同商最大的政府雇主。

  或许我们猜测所有报告不经个人审议是比较合理的,因此四年防务评估报告代表整个国防部,比国防战略具有更广义的范畴,国防战略仅代表国防部长。尽管其假设合理,但它有一个明显的弱点——国防战略是一种战略,更糟糕的是,它是维护美国国家安全战略的一部分,类似的情况可以适用于国家军事战略。和国防战略一样,国家军事战略代表国防部和具体办公室,即参谋长联席会议主席办公室。这两个文件是更大规划的一部分,正式表明美国的国家利益,但是有与个人产生关系的不可靠性,这就意味着各自文件中的措辞故意含糊不清。如果说该论点明显比三个文件更精确,国家安全战略或许更是如此,因为它直接来自美国总统办公室。然而,这并非说选择含糊的措辞是一件不幸的事,作为高级政治文件,出于诸多原因,应为发行部门提供一定程度的分离,也就是说作为一种综合性战略,这些文件应该向其各自读者重申其意图,最起码这些文件应该严格审视实施其意图的目的(你想要做什么?)、方式(你想怎样做这件事?)和方法(可用哪些资源来完成?)毕竟,如果在战略制订期间未颁布有效的指南,那么后期战略的执行实际上是根本不可能的。

  任何特定的实体被其中一个文件遗漏或者囊括,通常另外两个文件也是如此。这完全是合情合理的,因为它表明实现美国目标需要团结努力。但是通过忽略美国实际上是如何实现这些目标的一个重要组成部分,例如私营承包军事公司,文件阐释了围绕反叛乱战略讨论的不合时宜性,也就是,文件中内容实际上等于白说。美国提出其战略文件都是相互之间有着直接的关联,这样做的目的就是与每个文件达到协同效应,将其合法性归功于其前任。例如,去年国防部颁布2011年国家军事战略,阐述了军方会如何支援国防战略,国防战略也反过来解释国防部将如何支援国家安全战略目标。综合考虑,这三个文件均可为我们的军方领导人提供他们在下一个年度需要的所有战略规划指南。

  三个文件均未直接提及私营承包军事公司, 这就意味着它们不是达到战略意图的合法手段,但是事实远非如此。从文件中直接删除属性,是一种完全不同的说辞——正如2010年的四年防务评估报告,代表了整个国防部发表以下声明:

  国防部正面临着增加范围、种类和复杂性的任务需求,为确保所需人才能有效满足未来需求,我们正在慎重评估当前和未来的劳动力需求,从而可确保国防部拥有适当的劳动力规模,并与相应能力匹配(军事/民用/承包商)。该评估涉及整个企业范围,使国防部能更好地招募和保留那些具有所需技能的人才。

  承包商作为一种平衡方式,他们所提供的服务会继续予以重视,平衡方式就是适当考虑需求与总体回报。为了与政府减少对承包商依赖而实施的举措保持一致,国防部在2010财年预算中提出内包计划。在未来五年中,国防部将支援服务承包商的数量减少至2011年之前的水平,即26%的劳动力(从目前的39%标准),如需要,可用全职政府雇员将其取代。这些举措将有助于建立一个由军方、政府文职人员、合同商组成的劳动力平衡体系,从而能更好地发挥公共和私营部门的职能,更好地体现纳税人的价值。

  在四年防务评估报告中提及承包商,表明承包商如何在本质上与国防部各级业务息息相关,甚至到目前为止,承认承包商的一些服务相反可由联邦政府劳动力进行更好地补充。

  本文提出,四年防务评估报告是认可私营承包军事公司影响力的积极步骤,这样做,需优先解决其继续使用的利弊,并鼓励认真审视其成本效益、合法性,以及它作为促进美国国家利益有效工具的合法性。相反,不管政治动机如何,不承认其在美国战略文件中的作用有三个较大原因:(1)如果私营承包军事公司未公开地、正式地列入美国词库,那么有关其使用的规章很难制订,更不用说制订改革措施。(2)私营承包军事公司被删除,促进了其继续在“灰色阴影”中运营,从公共谈论中被忽略,因为没有任何官方的关注,最终可规避法律和金融惩罚。(3)未在美国官方战略中提及,促进国际社会对美国动机的理解,尤其是一旦美国与私营承包军事公司缔约遭遇东道国的反对时;该做法同时也加剧对雇佣军的非公开讨论,例如,黑水公司;以及引发政府与私有公司之间可疑关系的非公开舆论,如KBR公司。

  1.整体政府方法及私营承包军事公司的纳入

  将私营承包军事公司排除在美国战略文件之外是不可靠的做法,未能承认其是目前“整体政府”方法的一部分,“整体政府”的意思是“跨部门”或“跨组织”,或者是描述当前国防部、国务院和非政府组织等密切合作的其他术语。整体政府方法于2010年由奥巴马政府首先提出,并将其作为一种概念,旨在实现美国政府团结统一的决心。美国国务卿希拉里•克林顿发表演说时证明了这一点:

  我们政府的目标之一是开始明确国防、外交和发展并不是独立的体系,不管在本质上还是在过程上,但事实上,它们必须被看作是综合性整体的一环,整体政府应着眼于目标的实现。

  整体政府方法渗透到整个国家安全战略中,表明总统在整个国防领域号召革新的雄心。私营承包军事公司可能在这方面是暗指,但是合约承包商予以公然承认。然而,正如前面所提,这种删除与其说是被疏忽,不如说是政治需求的副产品。2011年的国家安全战略是奥巴马政府的开始,是建立在“持久自由行动”和“自由伊拉克行动”,以及2010年四年防务评估报告的研究结论中所吸取的经验教训基础之上。出于这个原因,关于雇佣私营承包军事公司事宜应予以更多的考虑,毕竟,如果没有私营承包军事公司的援助,发动两场战争几乎是不可能的,而撰写四年防务评估报告中未提及私营承包军事公司,实际上是令人误解的。尽管“整体政府”这个短语具有良好的初衷,实际上却是不完整的,因为未直接承认私营承包商及其所提供服务的作用。

  此外,在最近的四年防务评估报告中承认私营承包商对美国军事行动的重要性,可鼓励国防安全战略中类似的措辞,尤其是考虑到四年防务评估报告中强调在适当情况下用联邦职位代替契约服务,这种认可意味着私营承包军事公司正在消耗国防部相当可观的预算。然而,脱离四年防务评估报告进行理解,国防安全战略掩盖了私营承包军事公司对当前美国国家安全举措所造成的影响,只是暗示了通力合作。但是当与四年防务评估报告放在一起理解时,差距却是惊人的,一方面是国防安全战略(及后来的美国战略文件),未直接提及任何相关的私营承包军事公司条款,这意味着私营承包军事公司的贡献最多只是外围的;而另一方面是美国的四年防务评估报告,不仅提出承包商的效用,也提出雇佣承包商已经是普遍现象,且涉及预算的有效性,以至于四年防务评估报告有必要对当前劳动力分工进行重新审视。因此,假设私营承包军事公司有关条款从国家安全战略中被排除是合情合理的,与其说是不屑一顾,不如说是类似于拒绝。

  将私营承包军事公司的相关术语从国家安全战略中排除,或许还有另一种可能原因,即控制。目前,究竟是谁对私营承包军事公司行使权利,以及私营承包军事公司如何对其行为负责,都处于极度的混乱状态中。 政治家和高级军事将领们对此也是高度关注,因为不能明确界定所有权或识别法律条款,实际上是允许准军事组织和获利的较大商业公司制订其自己的规则。这种建议退一步说是极其不合时宜的,但在战争时期是接近犯罪边缘的行为。没有一个商人、政治家或高级军事将领愿意将上述话题进行公开讨论,因为讨论提出的问题总是多于答案。这种公众讨论不管在商业上还是政治上完全没有意义,尽管不可否认的是,将此原因与个别政治动机联系起来或许引发争论,虽然如此,但其至少保留一种外围因素,这些外围因素与其他因素相结合,就掩盖了法律框架内的某些规定。

  B.军民关系与布鲁诺的三位一体

  美国战略文件缺乏统一性,不仅揭示了某种程度的政治动荡,也从前未有的视角对美国军民关系提出了挑战,这并不意味着这种缺乏统一性,能够识别出那些已确定的军民关系领域的“隔阂”。 相反,四年防务评估报告,主动承认对私营承包军事公司的依赖性,这就意味着这种关系值得讨论,例如,目前私有化部门与国防部的关系是共生的,需要详细进行阐述,否则,这种格局会形成一个不可分割的实体,有可能成为一个自我维持和自我调节的机构。鉴于此建议,“军民关系隔阂”几乎是一个受欢迎的术语,本节建议的是,美国正式承认私营承包军事公司超越传统的作用、民主国家民众控制军方的国内争端, 以及可能进入一个未知领域等问题均存在分歧。

  可通过以下两个声明进行阐述:(1)私营承包军事公司已经成为美国历史上最有影响力的非政府行为体。(2)全球化正在迅速扩大兵力市场及其影响力。

  本节将阐述上述两个单独的、但又有关联的声明,并综合分析它们是如何促使美国军民关系超越历史公认的准则。为有效阐述此问题,本节将从三个方面分析托马斯•布鲁诺教授提出的军民关系,布鲁诺是美国海军研究生院杰出的教授。“布鲁诺的三位一体” 将作为一种基本框架,有利于理解私营承包军事公司在美国军民关系体系和全球化社会内的地位和作用。这不仅有利于完成本论文的目标,同时也能提出私营承包军事公司纳入整个军民关系领域的规范化方法。

  布鲁诺的框架提出了一种比较方法,虽然最初设计仅适用于新旧两种民主政治, 但看起来既可作为一种可测变量,将私营承包军事公司融入美国军民体系中,又可作为一种单独的分析工具,能够通过三位一体的方法确定私营承包军事公司潜在有效性。该声明看似考虑了私营承包军事公司与军方,或其他新兴民主体系中的安全机构有着相似之处,虽然最初,布鲁诺的框架看似最适用于军事安全和防务公司,不难假设所有私营承包军事公司均具有普遍价值。

  布鲁诺认为,不管新兴民主国家的历史关系,或者专治、民治、军制体系,新的整体往往将重点放在民主政治安全上,而非国家安全上。他写到:

  换句话说,这些新的政权将重点放在如何确保平民对军队的控制,在多数情况下是军队事先自我控制,甚至是成立军阀政府。那些军队控制的政体,相反,往往会专注于国家安全,尤其是国内安全,通常对民权社会不利。

  但是这些新兴民主国家内,军事和/或安全条款的其他因素会发生什么?谁会定义其新的军事安全范围和责任?系统内部没有明确的指导和运营,系统只是对自身加以定义,这些军事机构和他们的安全部门通常内部相互协同,至少在一定范围之内,多数情况下,被看作是基本的控制措施,目的表明是保持安全和稳定,而实际上是遏制权利滥用。但迄今为止上述情况在私营承包公司中是否也存在?

  鉴于私营承包军事公司是非政府参与者,其边界尚不清晰,尤其是一些私营承包军事公司正在组建之中,这些新兴的私营承包军事公司与其相对一致。因此,如果布鲁诺的理论作为公认的理论,其理论框架是关于合法的军民关系的完整规划,特别适用于民主政体,显而易见,同样的框架也适用于军民关系中新兴的私营承包军事公司。在此框架内,将诸多私营承包军事公司进行整合,因此,有关军民关系的学术讨论应该提供更为广阔的前景,随后为委托人(多数情况下是美国)提供管理指南,同时为代理商提供理想的行为规范。此外,该框架有助于定义长期的、标准化的私营承包军事公司与美国政府的关系,而这些恰恰是当前讨论军民关系时所缺乏的。

  布鲁诺的三位一体模式是在民主政体下最有效的民主控制,本节将分别讨论三位一体模式,及其分别在美国政府与私营承包军事公司关系中的适用性。本节重点强调三位一体的目标,以及私营承包军事公司与军民关系相结合的弱点。从整体角度而言,希望该框架能够足以建立理论基础,并在此基础上制定相应规则。

  1. 民主政体下的民主控制

  布鲁诺写到,“民主政体下的民主控制”由三个方面组成:民主权利高于体制控制机制、规范化的监督体制,以及标准化和专业化的军事教育。必须在体制内落实方向和指南,必须很好地定义赋予民众其作用和任务的权利…最后,专业化的规范,支持前两个因素,务必使新兵招募、教育、培训、提升和退休形成透明化体制。

  在此处,控制是一个关键字眼,因为它需要多层次的方法,例如,布鲁诺正在强调的体制。然而当讨论私营承包军事公司时,长期控制通常与问责混为一谈,但这仅仅是用词不当,不足以说明说明事实,即迄今为止还未有任何实质性体制能够直接将私营承包军事公司的行为与公认的国际标准相结合。这意味着两个需考虑事项,首先,如果没有被推荐体制的控制,私营承包军事公司可能会“自说自话”,例如,确定其自己的作用和任务,而没有明确的授权审批;第二,美国作为私营承包军事公司的主要雇主,能切实实现私营承包军事公司法规的制度化,从而使美国利益达到最优化。

  上述两个需考虑事项——私营承包军事公司在无明确授权下进行运营,以及美国建立自我服务体制,似乎普遍缺乏透明度,因此,严重削弱民主政体下的民主控制。综合考虑,造成的结果甚至更模糊。然而,具有讽刺意味的是,似乎是目前美国与私营承包军事公司关系的默认方法,例如,依赖和否定并存。换言之,私营承包军事公司在两方面都存在挑战:(1)美国需要私营承包军事公司的能力和提供的服务——尤其是在“自由伊拉克行动”中得以体现;但是(2)当私营承包军事公司的运营与国际规范不相符时,它们被当作美国的代言被驳回。

  从历史观点上说,这时一个公认的趋势。但是如果私营承包军事公司被尽可能有效和高效进行利用的话,它们首先必须保持透明化和民主控制。然而,需要克服的最大障碍或许是让美国政府审查民主控制的可能性,在这种情况下,可很好地融入一个国家体系中-该提议将在下一章进行深入分析。这将是一个公认的障碍,因为美国几乎没有放弃对其影响范围之外实体进行实质性的监督。

  2.有效性

  民主政体下军民关系的第二位体存在很多细微差别,毕竟,一个实体(安全部队)如何很好地履行其职责,通常依赖于其影响范围之外的变量。当然,在这里联想到“整体政府”概念,在此概念中,整个美国政府范围内的机构均被鼓励共同努力,以实现理想的最终状态。但是如何更好地协调这些努力,以及机构间如何更加密切合作,完全是一个不同角度的问题。使事情变得更加复杂化的是威慑问题,如果一个国家、机构或部队由于其相对的无懈可击性,从而可保持不受威胁——即使它仅仅被认为如此,那么这是否意味着促使其安全性的因素是有效的?这很难进行评估,因为布鲁诺写到,它“试图将否定加以量化”。

  如果安全部队(在此情况中就是指私营承包军事公司)在军民关系中是有效的,他们必须了解他们被期望做什么,以及他们可利用什么资源,包括约束和限制。这再次强调了对体制需求的必要性。此外,有效性需要明确的方针和策略——在本文开始时已经进行了明确的阐述,由于阐述不够清楚,或者是在某些方面,从私营承包军事公司的阐述中遗漏掉。

  3、效力性

  效力性和有效性近似,在某些情况下,它们可互换使用。但是,有效性的本意是指在给定输入中获取最大的输出。例如在词组“物超所值”,或“事半功倍”均与该词义相符。“成本有效性”是一个更为正式的应用术语,通常被用于国防部开支或美国政府行动规划中。但是它更广为用于一定服务范畴之内,是一种最优选择,而不是作为一种衡量工具。

  效力性与有效性在另一方面也具有相似性,也就是说,如果没有相应政策,就不会产生效力。具有讽刺意义的是,在本文开始,在分析美国战略文件中,再次提及到未制订私营承包军事公司应有的战略。尽管缺乏国家安全战略也是意料之中的事情,鉴于大多数国家(尤其是新兴国家)还未制订国家安全战略,毕竟,当一个国家颁布其国家安全战略时,该政府会马上会受到其邻国的审查。虽然如此,缺乏正式的国家战略就会削弱民主政体下的军民关系,并且使该政体丧失有效性是绝对不可能的。

  结论

  本文提出证据表明缺少关于承包商的正式战略,会削弱美国政府管理私营承包军事公司的能力,尽管已经制订相应措施和利用代理机构来履行职责,以减轻对使用私营承包军事公司的顾虑——尤其是国防部至少颁布了有关文件指南 ——这些措施如果没有引起高层的关注,就不具备效力。美国政府未能在国家安全战略中提供目标、方法和手段来协调承包商,因而使问题变得复杂化。没有这些规定,美国政府实际上只是空有一腔热血,而未形成战略。

  抛开学术弊端,本文接下来的部分重点阐述托马斯•C•布鲁诺教授的“三位一体军民关系”,布鲁诺教授的三位一体民主控制、有效性和效力性是为新兴民主国家阐述军民关系的分析工具,因为这些政体常常会为其军队和各种安全部队寻求如何定义其作用和责任。本文得出结论认为,布鲁诺的模式同样适用于有关私营承包军事公司所使用的美国军民关系。

  缺乏明确的战略,以及布鲁诺教授承认体制的必要性,均为探索私营承包军事公司改革的广泛思路提供了坚实的基础。

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20131211/n391598488.shtml report 9820 如果一种战略不能提出目标、方法和方式,则不能称之为战略,而是雄心罢了。在传统理论中,国家监督暴力的管制和使用,这是现代社会的公认规律,创建于马克思•
(责任编辑:UM040) 原标题:美国对私营承包军事公司的监督与控制

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