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韩媒:中国国防预算政策分析

来源:搜狐军事 作者:知远

  近期,韩国国防研究院在出版发行的《2012国防预算分析*评估及中期政策方向》一书中,对中国的国防预算政策进行了分析。具体内容如下:

  一、国防预算现状

  有分析认为,随着经济的快速增长,中国正在大幅增加军费,加快推进国防和军队现代化建设。2012年3月,中国政府表示,坚持国防建设与经济建设协调发展的方针, 2012年中国国防费预算为1,060亿美元,比上年预算执行数增长11.2%。从中可以看出,中国的国防费预算继续保持增长势头。据英国国际战略研究所(IISS)称,2001年至2011年间,中国的国防预算年平均增幅为10.9%,略高于同期经济增长率10.6% 。

  特别值得关注的是,中国政府正式发表的国防费预算首次超过1,000亿美元,这一规模约是美国国防预算6,140亿美元的六分之一。2010年,美国的国防预算为6,910亿美元,约为中国国防预算的8.8倍。2011年,美国的国防预算为7,080亿美元,约为中国国防预算的7.7倍。

  表-1:中国公布的国防预算与实际费用之比较

  年度 中国国防费用 备注

  公布的国防费用 SIPRI推测值 IISS推测值

  (10亿人民币) (亿美元) (10美元) 占GDP比重(%) (亿美元)MER (亿美元)PPP (10亿人民币) (亿美元)MER (亿美元)PPP (人民币/美元)

  2003 190.8 230.4 288.0 2.1 347.8 1,410 328.4 396.6 755 8.28

  2004 220.0 265.7 331.0 2.0 399.8 1,611 375.3 453.3 872 8.28

  2005 247.5 306.7 379.0 2.0 469.6 - 418.9 519.1 1,034 8.07

  2006 297.9 381.5 452.0 2.0 578.7 1,882 - - 1,219 7.81

  2007 355.5 487.0 546.0 2.0 747.9 1,400 - - - 7.30

  2008 417.8 601.1 638 2.0 919.3 - 577.8 833 1,399 6.94

  2009 491.3 718.3 764 2.2 1,118.6 - 671.8 984 1,700 6.83

  2010 532.1 780 820 2.1 1,209.4 2,100 753.4 1,111 1,780 6.78

  2011 601.1 915 923 2.0 1,430 2,280 - - - -

  2012 670.0 1,064 - - - - - - - -

  注:IISS推测值根据The Military Balance 2012资料,对2008年至2010年的数据进行了更新。

  普遍认为,中国政府正式公布的国防费用与实际国防费用间存在很大的差距。中国政府宣布2011年度国防预算为915亿美元,这与专业研究机构的预测值间有很大的距离。美国国防部基于这种情况认为,2012年中国的实际国防费用要比正式公布的多出很多,大约应在1,200亿美元至1,800亿美元之间 。中国政府公布的国防费用与实际国防费用之所以存在较大差距,主要是因为中国政府并未将国防领域的其它很多方面的费用计算到实际国防费用之内。英国国际战略研究所(IISS)指出,中国公布的国防预算主要由人员的生活费、训练维持费和装备费组成,而海外武器进口、国防研发等与军事相关的项目未被列入其中。英国国际战略研究所还强调,除了中国人民解放军之外,中国人民武装警察(People’s Armed Police, PAP) 部队的预算也应纳入到国防预算之中。

  另外,中国的食品、原材料、居住费用等与西欧国家相比,价格相对低廉。这意味着中国军队可以以低廉的价格筹措军用物资。因此,如果仅引用中国官方公布的数据,那么很容易低估中国的国防费用支出 。正因为如此,<表-1>中的推测值(PPP推测值)超出中国公布的数据很多。从2011年的情况来看,中国国防费用推测值(PPP推测值)为2,280亿美元,这一规模接近美国国防预算总额的三分之一。

  中国在《2010年国防白皮书》中称,中国将国防预算的约30%用于推进武器装备现代化上 。另外,中国在向联合国提交的资料中称,中国的国防预算在人员生活费、训练维持费和装备费方面投入均衡合理。从2009年的中国国防预算来看,人员的生活费占国防预算的34.1%,训练费占33.7%,装备费占32.2%。2000年以后,人员的生活费一直占国防预算的33%,2009年首次达到34% 。

  2005年至2009年间,中国军人人均国防预算涨幅明显,主要是因为人员的生活费、训练维持费增加所致 。

  二、中国增加国防预算带来的影响

  预计,2015年中国的国防预算将达2,400亿美元,这一规模超过亚太地区国家国防预算的总和,相当于日本预计军事支出的4倍 。美国战略与国际问题研究中心(CSIS: Center for Strategic and International Studies)指出,在亚洲地区军费投入较多的五个国家和地区(中国、印度、日本、韩国、台湾)当中,除韩国之外,其它国家和地区的国防预算均保持了较高的增长水平。预计到2012年年底,亚洲地区的军备开支将超过欧洲地区 。亚洲地区军备竞赛的根源也许在于中国。显然,面对大幅增加国防投入的中国,印度、日本、韩国、台湾,是很难减少军备开支的。亚洲地区国家的军备竞赛与为了克服经济危机正在压缩国防费用的美国和欧洲相比,形成了鲜明的对比。

  掌舵中国未来的习近平新一代领导集体明确表明了大力发展军事力量的决心和坚定意志。胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会开幕式上发表谈话称,中国将建设与中国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队,是中国现代化建设的战略任务。这意味着,中国将继续大力发展军事力量 。虽然这一发言是由胡锦涛在开幕式上发表的,但是可以认为这将是习近平时代的总体发展方向 。不难预计,中国的国防费用将继续保持增长势头。

  三、对中国国防费用产生影响的因素

  目前,中国正在从所有层面推进国防和军队现代化建设。中国在《2006年国防白皮书》中称,根据国家总体规划,国防和军队现代化建设实行三步走的发展战略,在2010年前打下坚实基础,2020年前后有一个较大的发展,到21世纪中叶基本实现建设信息化军队、打赢信息化战争的战略目标 。2011年2月,中国发表了中国人民解放军现代化、精锐化推进计划。该计划提出了武器研究开发先进化、构筑核心先进国防工业、加速军事革新、提高武器生产效率、整合军民研究开发力量、扩大全球合作、加强与国防密切相关的产业投入等七项国防预算重点课题。2012年3月,诺斯洛普•格鲁门公司(Northrop Grumman)公司在其制订的《U.S.-China Economic and Security Review Commission报告书》中称,中国人民解放军正在建设C4ISR系统,加快实现军事能力现代化。这实际上是为适应高技术发展趋势,增强综合信息战能力做出的具体努力 。

  在推进国防和军队现代化建设的过程中,中国推行的最为重要的军事战略是区域控制战略(Area Control战略,通常这一战略被称为反介入和区域拒止A2AD战略)。该战略的核心是战胜技术上占据优势的敌军,攻击对手最为薄弱的地方,最终取得最后的胜利。在军事战略中,中国非常强调对东部沿海的军事管制能力的重要性 。正是因为这样的军事战略,正在促使中国加快推进国防和军队的现代化建设。

  另外,中国还正在谋求太空霸权,努力整合太空传感器的制导武器,以期在冲突中能够有效阻止敌方利用太空资源。为此,中国制订了多个重大太空武器项目。目前,这些太空武器项目正在稳步推进之中 。

  1、军事战略变化

  中国的军事战略变化会直接反映到国防运营和武器采购方面,同时又会在国防预算中体现出来。因此可以认为,军事战略的变化是影响国防预算的重要因素。据分析,中国新制订的军事战略方针是积极防御(Active Defense)和信息化条件下的局部战争(Local War under Conditions of Informatization)。积极防御是适用于部队所有单位的作战指针,其基本涵义是在战略防御的形式下,灵活运用多种作战样式和战法,积极开展攻势作战。也就是说,积极防御是与攻势的作战态势共同发挥防御作用的战略态势。信息化条件下的局部战争是中国基于未来局部战争突发性强、持续时间短这一判断提出的战略方针,这与军事变革(Revolution in Military Affairs)是一脉相承的 。

  中国军事战略方针中“信息化条件下的局部战争”,将会给中国的国防预算带来非常大的影响。“积极防御”这一概念,是在强调防御的同时,表明要加强攻击力。这实际上是攻势防御的另一种表现方式,与过去的提法实际上并没有什么本质的差异。但是,“信息化条件下的局部战争”概念与过去中国的那种全面战战略明显不同。这种军事战略上的变化,势必将会反映到国防预算上。

  打赢信息化条件下的局部战争,需要拥有能够在短时间内取得胜利的能力和先进的信息技术。为了做到这一点,中国需在重点发展空军和海军力量的同时,构建起集成多种尖端信息技术的C4ISR系统,相信中国可以通过武器装备采购及部队组织机构的改编来实现。

  2、军队现代化

  中国从上世纪80年代起开始裁减兵力,但是今天中国正在进行的更换老化的武器装备、引进并部署现代化的武器装备体系的努力,与过去那种单纯的裁军是完全不同的。目前,中国通过一系列具体有效的措施,着力提高部队整体战斗力 。其实,通过分析研究中国正在推进的军队现代化建设,我们可以看到中国国防预算的发展趋势。

  如上所述,为了打赢“信息化条件下的局部战争”,中国正在推进军队现代化建设。目前,应对台海突发事态仍然是中国军队关注的焦点,也是中国军事发展的重要推动因素。不难预计,中国将会把军队现代化建设的重点放在提升以信息为中心的高强度地区军事作战能力和对介入台海冲突的第三者的拒止能力上来 。另外,从中国的《2010年度国防白皮书》中,我们还可以看出,中国与其它强国一样,非常重视太空、电磁和网络空间的安全利益 。

  中国军队现代化建设中的一个重要方面是部队人力结构的调整。20世纪80年代以后,中国军队通过三次精简整编,压缩了兵力规模,部队整体比例变得更加合理。通过这一努力,海军、空军、第2炮兵的比例增加3.8%、陆军的比例减少1.5% 。特别值得一提的是,中国军队正在大力发展高科技水面舰艇部队、航空部队及地对空导弹部队。另外,与其它不断裁减的部队不同,第2炮兵部队依然保持着原有的规模。目前,第2炮兵人数接近100,000人,占中国军队的4% 。通常,与陆军兵力相比,在海军和空军兵力,特别是在使用尖端武器装备的兵力身上,需要投入更多的费用。因此,中国军队会出现兵力总数减少,但是整体投入费用增加的现象。这也是从2005年后中国军人人均军事费用剧增的主要原因 。

  中国还在加快推进武器装备现代化。从陆军的情况来看,老化的主战坦克(MBT: Main Battle Tank)和多管火箭炮(MRL: Multiple Rocket Launcher)正在大幅减少,而先进的步兵战车(AIFV)和装甲运兵车(APC)则在明显增加。随着陆军不断替换老化的武器装备,中国军队的现代化武器装备数量大幅增加 。从空军的情况来看,空军拥有的飞机中只有三分之一是新式飞机,而新式战斗拦截机只占空军飞机总数的20% 。通常,越是尖端的武器装备,价格就会越昂贵。随着中国军队现代化建设的进程不断深入,对尖端武器装备的需求量也会加大,势必会使国防预算的投入相应增加。

  中国的导弹战力正在发生着显著变化。目前,中国弹道导弹部队拥有洲际导弹、中程核战力及能够进行中程精确制导打击的常规导弹。据2012年发布的美国防部报告书称,中国正在研制生产可进行远程精确打击的巡航导弹 。

  在中国提出“打赢信息化条件下的局部战争”这一战略目标之前,中国导弹战力的核心力量——第二炮兵就已经在全面推进双重威慑和双重作战 (Dual Deterrence and Dual Operation) 概念。第二炮兵希望基于双重威慑和双重作战概念,通过常规导弹能力和核导弹能力来遏制中国的敌人 。第二炮兵的这种战力结构调整,还可以从常规武器装备和核武器装备的双重研发中得到印证。第二炮兵的常规导弹命中精度高、破障威力大,可以说第二炮兵在这一方面取得了长足的进展。另外,第二炮兵的核战力也在不断取得进步,第二炮兵还在自主研制具备精确打击能力的巡航导弹。尽管如此,中国依然拥有大量使用液体燃料的老化的导弹。除此之外,中国在多目标弹头独立重返大气载具(MIRV: Multiple Independently-targeted Reentry Vehicle)技术、弹道导弹防御(BMD)技术等方面也存在严重不足 。

  中国反介入能力的核心要素是反舰弹道导弹(ASBM)、攻击型潜艇和C4ISR系统。中国的反介入能力与前苏联的海洋阻入(sea denial)能力最大不同之处在于中国拥有反舰弹道导弹。中国的反舰弹道导弹(ASBM)为DF-21D,这种导弹能够携带用于打击海上移动目标的机动式再入弹头(MaRV: Maneuverable Reentry Vehicle),是战区级杀手锏武器。据推测,DF-21D反舰导弹具备相当于美军水平的初始作战能力(IOC: Initial Operational Capability)。由于DF-21D反舰导弹能够在各种侦察监视系统的支持下向航母发起攻击,因此已引起多方的忧虑与不安 。

  除了在导弹方面进行了大量投入之外,中国军队还在加强C4ISR系统建设的同时,不断强化军需保障能力。为了谋求军队的可持续发展,中国军队积极引进地方高端人才,大力吸引更多的地方计算机公司、高新技术公司参与到部队的建设当中 。

  一般来讲,与全面战相比,“信息化条件下的局部战争”会需要更多的、更为强大的海军、空军及导弹战力 。目前,中国正在加快海军力量建设。据2012年发布的美国防部报告书称,中国海军优先加强对空、对海作战能力,并在不断发展海上的核遏制力。为了确保在第一岛链内的制海权,有效阻止第三方介入台海冲突,中国正在增加部署攻击型潜艇、多功能水面战舰、第4代海军飞机。中国还在亚龙湾建设了规模庞大的海军基地,这一海军基地足以容纳核攻击潜艇、弹道导弹潜艇及先进的水面战舰等。中国海军的远程警戒能力也得到了长足发展,其中最值得一提的是中国海军已拥有了空间波/表面波超视距 (sky-wave/surfacewave over-the-horizon) 雷达。这种雷达可以与侦察卫星一道配合侦察识别远距离目标,为实施远程精确打击提供可靠保障 。

  为了实现海军现代化,中国海军正在加快推进反舰弹道导弹(ASBM)、反潜巡航导弹(ASCM)、对地攻击巡航导弹(LACM)、地对空导弹、水雷、有人飞机、无人飞机、潜艇、护卫舰、巡逻舰、登陆舰、海军飞机、反水雷舰等重要武器装备的建设步伐 。最近,中国海军建设取得巨大进步的领域有反舰弹道导弹(ASBM)、潜艇和航空母舰。

  20世纪90年代起,中国从俄罗斯批量引进了“基洛”级柴电动力常规潜艇。除此之外,中国还自主研制并实战部署了“晋级”核动力弹道导弹潜艇(Type 094)、“商级”核动力攻击潜艇(Type 093)、“元级”非核动力潜艇(Type041/039A)、“宋级”非核动力潜艇(Type039/039G)。这些新研制的潜艇性能优异、装备精良,据推测,俄罗斯的潜艇技术和设计思想在其中发挥了重要作用 。但是,据美海军情报局(ONI)2009年8月发表的报告书称,中国的核动力潜艇/非核动力潜艇在噪音控制方面还远远不如同等级别的俄罗斯潜艇 。由此可见,中国潜艇与俄罗斯潜艇相比还存在一定差距。1995年至2010年间,中国共有42艘潜艇,其中4艘是核动力潜艇。如果中国增加核动力潜艇,那么可能会相应地减少其它潜艇的数量。美海军情报局(ONI)在报告书中曾经预测,中国海军还是会集中力量引进数量不多但是具备高性能的现代化舰艇 。

  美国防部称,2009年,中国海军攻击潜艇的一半、驱逐舰的一半、护卫舰的42%现代化程度较高。总体来讲,中国海军潜艇的50%、水面战斗舰的25%较为先进。 美海军情报局(ONI)预测称,2009年至2020年间,中国海军潜艇将有所增加,航母及大型两栖舰(amphibious ship)数量也会有一定增加,但是护卫舰将有所减少。中国海军的这种变化,势必会提升其实际作战能力 。

  中国第一艘航母的下水,也让我们进一步看到了实力不断强大的中国海军。中国通过对从乌克兰购买的前苏联航母“瓦良格”号进行了一系列改造,使其焕然一新。2011年4月,中国举行了第一艘航母“辽宁号”的下水仪式,2012年9月航母进行了实战部署。到目前为止,尚无关于航母舰载机的公开报道。但是,周边国家普遍认为中国航母正在对其安全构成威胁。据推测,“辽宁号”航母将会把南中国海纳入其活动范围之内 。总之,航母可以认为是海军强国的象征,它代表着中国国防力量得到了明显增强。

  3、武器采购方式:国外引进和自主研发

  武器采购方式往往会决定预算规模的大小。国外引进方式是与国外军火销售商进行谈判、支付费用、接收武器装备的方式,这种方式需要投入大量的资金。而国内自主研发不但可以培育创新能力,还可以最大限度地减少国防预算的支出。在中国,国营企业是在计划经济体制下负责武器装备的生产,因此中国政府完全有能力去调控武器装备的整个生产过程。另外,中国劳动力价格低廉,具有明显的低成本优势。除此之外,还可以在中国国内以较低的价格购买原材料。因此,如果中国增加自主研发的比重,那么比起从海外引进同一级别的武器会节省大量的费用。

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