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美《国土防御和武装力量对民事当局支援战略》

来源:搜狐军事 作者:知远

  序言

  新公布的这份新《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》,详细阐述了国防部(DoD)遂行此类支援民事当局的核心任务的优先顺序。该战略所阐述的内容,体现了国防部的民事和军事领导层对相关工作的指导,也体现了共同担负此类职责的各联邦合作伙伴对此所提出的建议。它的颁布与实施,将使国防部在2012-2020年间,着眼未来财政现实,有效应对当前和隐现中的针对美国国土的威胁,及时处置美国国内发生的自然及人为灾难。

  该战略的实施,首先并且最为重要的是要依靠与各类机构建立的合作伙伴关系,这些合作伙伴对于国防部成功遂行所担负的国土防御和民事支援任务至关重要。这些合作伙伴分布于不同层次,包括联邦其它各部和机构,州、地方、部落、领地行政机构,防务工业和关键基础设施中的私营部门,以及我们的国际伙伴等。

  该战略还突出强调了国防部在准备处置各类灾难性的事件中,应优先致力于整合危机爆发时州及当地行政机构的初始应对方的处置措施,确保各方应对措施能获得统一的处置效果及与联邦和州行政当局制定应对计划方案能够有效整合;保证国防部在所有灾害应对过程中能够持续地发挥其必要职能;确保并提升武装力量应对包括民事危机在内的各类行动的适应性和弹性,并减少民事危机应对准备与现实处置时的差距。

  美国人民处在世界上最优秀的军队的保护之下。该战略的颁布与实施就是为了确保国防部在下个十年里,能够适应各类美国国土威胁的演进与发展,时刻保持应对能力以满足民事当局和我们的人民对国防部的需求。

  利昂•E•帕内塔(签名)战略概要

  国土安全和国家安全的传统区别已日益模糊。国家安全依赖于公民、社区和国家经济实力的强韧和共同努力。因此,我们必须协调国外行动、国内预防措施和行动,坚决反击恐怖主义发动的对美国人民的任何袭击。我们既要筑建更加安全、更具适应性的国家,同时又需保持商业和人员的自由开放流动。我们将继续发展面对各类威胁与灾害的能力、完善基础设施,以确保美国人民的安全和与国际合作的展开。

  《国家安全战略》

  2010年5月

  保卫美国领土和人民一直是国防部最优先的任务,同时,为民事行政当局提供适当的军事支援也是国防部的主要任务之一。1 因此,《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》的颁布,就是为指引国防部适应日趋复杂的战略环境,更好地履行其使命任务。它强调要运用不断创新、全面整合的方法手段,深化国防部与外界伙伴的合作关系,提高国防部组织国土防御和民事支援行动的效益和效率。为此,该战略强调要运用美国的全部武装力量(现役部队和预备役部队)的核心能力,以确保国家更加安全、对变化中的安全环境更具适应性。最后,就未来国土防御和民事支援事务而言,该战略所确立的指导原则,与美国《防务战略指导方针》、《四年防务评估报告》中述及的相关内容和立场保持一致。

  该战略为2012-2020年间,国防部在本土防御和支援民事当局的的行动确立了两个最优先的任务,要完成这两项任务,国防部必须与国土安全部(DHS)以及其它相关职能部门积极合作。

  ●保卫美国领土免遭国家和非国家行为体的直接攻击;

  ●在自然灾害和人为灾难事件中,特别是在应对特殊重大事件或特大灾难事件时,为国内的民事当局提供援助。

  通过实现以下目标,国防部在遂行这两类优先性的任务时可达成行动目标,或获得相关的强化及支援:

  ●在安全的距离范围内反击来自空中和海上的威胁;

  ●通过为执法行动提供支援,防止恐怖分子攻击美国国土;

  ●始终做好应对国内核、生、化(CBRN)危机事件的准备;

  ●在复杂的灾难事件应对过程中,制定相应计划和程序,以确保能为民事当局提供有效的军事支援。

  该战略还定义了其它一些优先性的行动或战略措施,以提高国防部在国土防御和支援民事当局时的行动效能。虽然这些工作的展开需要国防部付出特别的努力,但并不会显著增加对相关资源的需求,其包括:

  ●确保国防部遂行关键任务的能力;

  ●促进联邦和州灾难事件响应行动和效果的统一;

  ●与联邦和州行政机构制定整合的响应计划;

  ●在北美范围内拓展国际合作,以强化对民事救援行动的支援。

  组织美国的国土防御是一项既没有开端也没有终点的长期持续性任务。在积极的、分层的防御概念指导下,国防部制定其全球防卫计划,此全球性的防卫战略旨在威慑和阻止

  1 引自2012年1月发布的《维持美国的全球领导地位:21世纪国防的优先任务》。

  全球范围内的侵略行径,同时保护美国国土不受侵犯。国防部的全球防御是具有纵深性的防御体系,它依赖各类大量信息及情报的收集、分析和共享,战略和区域威慑的维持,武装力量的前沿存在,以及作战能力的快速生成和投射,以此捍卫美国及其盟国和美国的国家利益。

  美国本土是国防部遂行国土防御和民事支援任务的一个主要战场,在美国北方司令部(北美防空司令部,NORAD)、太平洋司令部和其他国防部组成机构的配合下,国防部遂行一系列多样化的、涵盖广泛的国土防御和民事支援任务。需要国防部担负这类非军事任务在于,武装力量是任何国家、政府最可依赖的国家力量。一旦本土出现了某种危机,例如美国遭受攻击或自然灾害所引发的特大灾难,国防部必须为应对危机做好快速响应的准备,同时保持国土防御状态,迅速展开民事支援行动。在美国本土,对任何危机的延迟处置从来都不是可以接受的选项。

  国防部通过在陆、海、空、天、网络全维领域内的全球行动来保卫美国安全、捍卫美国利益,同样的,这些全球行动也必须在全维领域为国土防御和对民事当局提供军事支援做好准备。为此,《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》中引入了一系列相互支持的国防战略和国家指导方针,包括《国家安全空间战略》、《弹道导弹防御评估报告》和《网络空间行动战略》在内的这些战略和指导方针为在太空和网络领域的行动提供了政策依据,指明了发展方向。其它一些与《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》相关的并对其起到支持作用的战略还包括:《国防部任务保证战略》、《第8号总统政策指令——国家准备》和《第25号国土安全总统指令——北极地区政策》。最后需要指出的是,积极的、分层国土防御任务不可能由单方面完成,更不可能只依靠军队的能力实现。在这方面,《西半球防务政策》、《打击跨国组织犯罪战略》、《国家反恐战略》、《全球供应链安全国家战略》和其它一些地区战略、功能性战略都清晰地阐明了美国要通过采取一系列的防务、外交、执法和能力构建行动,来寻求和邻国建立起一种全面整合、相互支持的安全概念与框架。

  与此同时,国防部还必须在《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》中所确立的目标与《2012年防务战略指导方针》、《2010年四年防务评估报告》所阐述的其它一些优先领域之间有所权衡。毕竟国土防御仍就是我们塑造未来联合军队规模、锻造未来联合军队能力时,所必须考虑的重要部分。因为在美国的军队正在全球任一个地区展开一场大规模的军事行动的同时,我们还必须能够威慑并击败另一个地区的敌人乘机发动的侵略。因此,国防部在确保其有能力应对全球各个地区多个侵略者的前提下,还必须慎重考虑其所担负的国土防御任务。除此之外,国防部在分配其资源、调整其部队结构以应对国土防御和民事支援任务时,也必须要进行折衷和平衡,而本战略将国土防御列为国防部所担负的首要职责,也为国防部的相关政策制定提供了依据。其次,作为次优先的任务,本战略寻求在出现灾难性事件时(本土范围内发生的复杂的灾难事件)时,确保国防部有能力为民事当局提供有效的支援。

  1.战略环境

  大规模杀伤武器技术的快速扩散与暴力极端主义意识形态的结合,需要我们对恐怖分子的威胁始终保持高度警觉。此外,敌对国家正在获取新的、更致命的打击手段,使其能够从很远的距离外就能对目标发起攻击。与此同时,美国还必须对可能发生的各种自然灾害做好准备。

  《四年防务评估报告》

  2010年2月

  《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》的出台,是考虑了一系列动态因素后的结果。自2005年第一部《国土防御和民事支援战略》颁布以来,国家安全的威胁、危险、漏洞以及政治、经济因素都已发生了深刻变化,因此国防部必须适时调整以应对新的变化,使得所有武装力量能适应新的任务需求。新颁布的《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》是国家级的安全与防卫指导文件,用以加强与国土防御和对民事当局实施支援时的战略指导。

  (1)安全环境:威胁、自然灾害和我们的弱点

  既面临来自敌对国家和恐怖分子的多样化威胁,又面临着越来越多的自然人为灾难,以及存在于现实和网络关键基础性设施中的大量弱点,成为了当前美国国土安全环境的显著特点。

  威胁:基地组织(Al-Qaeda)正在被击败,但是其分支、附属组织依然筹划着在美国国内发动恐怖袭击。此外,一些松散组织的个体虽不隶属于已被查明的恐怖组织,但由于其受到基地组织的启发,也将对美国形成一种持续的威胁,后者包括了本国暴力极端分子(HVEs),他们可能会因受到基地组织攻击方式的启发而发起攻击,虽然其攻击行为很少依赖海外恐怖组织的行动支持,但也可能具备高度致命性。这些本国暴力极端分子通过网络聊天室和社交媒体相互交流,通过极端主义网站获得制造威力巨大的简易爆炸装置(IEDs)的信息。而且目前使用非常普遍的通信、信息技术,也使他们在制定攻击计划、对目标实施监视以及实施攻击行动时更易成功。当今多样化的恐怖袭击阴谋,比如纽约时代广场汽车炸弹爆炸未遂事件以及对纽约、华盛顿公共运输节点实施攻击未遂的事件,都表明了来自本国暴力极端分子的威胁正呈上升趋势。

  美国武装力量的人员和设施是美国实力显著象征,他们同样也将是本国暴力极端分子的主要攻击目标,这其中就包括了来自军队内部成员的威胁,例如2009年胡德堡军事基地枪击案。当前,未遂和已实施的对军队人员和设施(比如征兵中心、国民警卫队军械库、武装部队预备设中心,乃至五角大楼)的攻击,都表明本国暴力极端分子对此类军事目标的攻击行动也呈上升发展趋势,对军队自身的安全防护和反恐需求也构成了重大、持续并且日趋严重的挑战。

  与此同时,我们所面临的安全挑战也依然存在于探测、监视和拦截来自空中、海上等领域的潜在威胁。这类威胁会以小型快艇、超轻型飞机、水上简易爆炸装置、被劫持的商业飞机或轮船,半潜和全潜式船舰以及其它运输工具的面目出现。同样的,非法贸易和跨国犯罪组织,也从美国的陆、海边界(包括美国与加拿大、墨西哥的陆地边界,加勒比海、大西洋上的海上边界),对国土安全构成持续的挑战。

  大规模杀伤性武器及其投掷手段在全球范围内向美国的敌对国家的扩散,加之恐怖组织对此类武器的强烈兴趣,意味着美国国土正面临着直接、现实且后果非常严重的威胁。当前,敌对的国家和非国家行为体组织正在积极寻求获取大规模杀伤性武器,以达成其在美国国内造成大规模平民伤亡、削弱我们的经济实力或破坏美军在海外军事行动的目的。

  与此同时,国防部也将继续高度关注来自一些国家和非国家行为体对国家网络基础设施所构成的威胁,这些威胁包括:恐怖分子和犯罪分子正越来越多地利用因特网进行通信,组织及训练,行动策划等活动;网络黑客在网络攻击和窃取数据能力等方也呈现出更为复杂趋势;那些对美国怀有敌意的外国政府,为技术手段先进的网络非法活动提供了技术和资金支持,并且伺机对我们网络基础设施中的信息、物质要素发起攻击。

  自然灾害:2011年,发生在日本东部的大地震、大海啸以及核反应堆泄漏事故,在巨大的范围内造成了一场特大灾难。2 与之相似的是,如果一场大范围的自然灾害,及其引发的人为灾难或技术故障发生在美国,也可能导致复杂的、波及甚广的特大灾害,并进而引发国家反应和恢复能力所无法承受的严重后果。除此之外,美国的国土还将继续经受多样化的的人为灾难和自然灾害,这也将继续考验联邦以及州 3 、地方、部落、领地行政当局的应急、应变能力。

  我们的弱点:当今信息系统、关键基础设施和供应链相互联系日益紧密的特性,使得由其组成的系统变得非常脆弱,从而导致威胁和危险的破坏性和造成的影响显著扩大。国防部所拥有的信息网络和工业控制系统,以及那些由商业运营商、基础设施管理者所维护的信息网络和工业控制系统,正在遭受手段日趋复杂的网络入侵,再加上这些网络和系统自身物理特性,使得其在遭受物理攻击、自然灾害和人为灾难时非常脆弱。与此同时,对国家商业电力基础设施的网络攻击或动能攻击,不仅能降低国防部遂行任务的基本能力,还会影响高度依赖商业电力系统的油料分配、通信、运输等军事保障行动。在相互联系日益紧密的安全环境背景下,看似孤立或遥远的突发事件,都能造成巨大的实质性影响,弱化国防系统的效能,并且迅速演变成重大或灾难性的事件。4

  2 例如,在我们所制定计划的预想中,如果在美国中部沿新马德里断层发生了一场7.7级地震,其所引发的灾难将十倍于“卡特里娜”飓风。这场地震将对8个州起到“生命线”作用的输电线路系统、供水分配系统、公共卫生系统、交通运输系统等关键基础设施造成一连串的破坏,进而对广阔的地区甚至整个国家造成灾难性的后果。

  3 除非另外注明,本文中所提到的“State”和/或 “SLTT”统指州、地方、部落、领地。

  4 《网络空间行动战略》就网络领域的威胁及防御作出了相关论述。以此为依据,《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》阐述了在某一网络攻击发生后,民事当局就此提出支援请求时,国防部应致力于缓解网络攻击所造成的物理影响,确保国防部持续履行基本任务职能——国防部许多基本任务职能作用的发挥依赖于网络连接。

  (2)增长的期望值

  在过去的十年内,美国人民对联邦政府果断、迅速、有效地应对灾难和实施响应处置的预期显著增长,特别是在“卡特里娜”飓风后,此类预期更为明显。尽管国防部在灾害响应方面一直扮演着为民事当局(主要是联邦紧急事务管理局,FEMA)提供支援的角色,这其中主要是对其实施支援,但由于军队所具备的能力、技能、训练和专业特点,也意味着国防部在危机响应行动方面,经常被期望发挥更为突出的支援性作用。美国武装力量在本土为挽救生命、保护财产所遵循的“大规模、尽早和快速出动,灵活应对”的响应原则,在2011年8月份“艾琳”飓风救援行动,特别是2012年10月份“桑迪”飓风救援行动中,作用发挥得非常明显。此响应原则亦要求国防部在美国国土内迅速、有效地动员其资源和力量,以便在灾难爆发后快速地响应民事支援请求。

  (3)财政现实

  在可用资源和我们的安全需求之间的平衡从来没有像现在这样微妙。

  《维持美国的全球领导地位:21世纪国防的优先任务》

  2012年1月

  《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》在对《国家安全战略》、《四年防务评估报告》和《防务战略指导方针》中所详细阐述的国土防御和民事支援的优先事务进行更一步的详述的同时,也及时顺应了当代对保卫美国、挽救生命、保护财产的更高期望。与此同时,该战略在制定时充分考虑了财政现实,所以在它所指导的行动亦可在2012-2020年间得到全面、持续的实施。

  国防预算的削减,要求国防部必须严肃地进行任务需求分析,进而做出基于风险考虑的决策,以确保在国防部在其能力发展和维持的各类优先事宜中,充分考虑各类本土防务行动的需求。与此同时,在当前的财政环境下,国防部还必须在主要防务任务和相关能力之中充分地管理和控制风险。为此,该战略精心设计了通过采取革新的方法、明确任务的优先顺序、深化与外界伙伴的合作关系、创造性地运用现在已经具备和正在计划发展的能力等,来实现战略目标,而不是寻求在新装备和新能力上进行大规模的投入。该战略的实施,不仅能够使国防部以一种负责任、可持续的方式应对复杂的安全环境,还能够为国防部遂行国土范围内的任务提供新的行动范式。

  (4)设想

  《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》建立在以下重点设想之上:

  ●某一国家发动一场针对美国国土的传统军事攻击的可能性已经变得非常低;

  ●当美国与海外的某一敌人发生突发性军事冲突时,针对美国本土的威胁会显著增加;

  ●潜在敌对国家会继续完善其针对美国国土的非对称攻击计划,并把此类计划作为他们军事行动原则以及针对美国的一整套军事战略的组成部分;

  ●国家、非国家行为体和犯罪分子对国防部网络所进行的网络攻击,在数量、强度和复杂程度上都会增加,同时他们也会攻击国防部所依赖的公、私信息系统和关键基础设施网络;

  ●恐怖分子将继续寻求在美国国土内发动恐怖袭击,包括使用大规模杀伤性武器,从而造成大量的伤亡;

  ●激进的松散网络组织或个体暴力极端主义者,将继续助长本土的暴力极端主义及其追随者;

  ○本国暴力极端分子将会单独行动或者是组成小团体一起行动,他们的行动将具备显著的独立性;同时,他们也将利用网络上的资源来帮助策划其行动。

  ○军事人员和设施将依然是恐怖分子,特别是本土暴力极端分子袭击的主要目标。

  ●当美国本土遭受某一灾难性事件时,国防部将应邀提供重要的救灾资源和相当强的支援能力。

  ○在灾难响应时,国家响应机制将依然是申请联邦力量支援能力的主要框架。

  2.任务、目标和核心能力

  该战略与其它的国家安全和防务战略一样,致力于将美国构建成免遭各种安全威胁的国度。美国所有的武装力量(现役和预备役部队)应积极主动与联邦政府、州政府以及私营部门的通力协作,能高效地为国内民事当局提供所需支援。该战略明确的目标,以及实现这些目标所需要的核心能力,如表4所示:

  任务 目标 核心能力

  1)保卫美国领土免遭国家和非国家行为体的直接攻击。 a.在安全的距离范围内反击来自空中和海上的威胁。 ●持续保持空中和海上态势感知的能力;

  ●反应迅捷、能适应任务需求的防空力量;

  ●反应迅捷、能适应任务需求的海上力量。

  b.为执法机构及其行动提供支援,防止恐怖分子袭击美国国土。 ●快速获取满足行动需求的恐怖威胁情报的能力;

  ●反简易爆炸装置的能力;

  ●防止恐怖分子在国土内使用大规模杀伤性武器的能力;

  ●快速获取、分析、分发威胁信息;

  ●制定应对内部威胁的计划;

  ●组织开展应对军事和非军事行动军事训练。

  2)为民事当局提供所需支援(DSCA)。 a.始终做好应对国内核、生、化危机事件的准备。 ●预置可快速部署的核生化响应部队。

  b.制定应对特大灾难的处置计划和处置程序,以确在需要时能给民事当局提供有效的支援。 ●及时响应当局支援需求;

  ●就近使用军队资源;

  ●迅速使用非国民警卫队后备役力量。

  图 4: 任务、目标和核心能力

  (1)任务1:保卫美国领土免遭国家和非国家行为体的直接攻击。

  为应对大量来自不同方向的潜在攻击威胁,国防部在国土防御方面所秉持的原则是,首先依靠积极的、多层的全球防御体系加以防范,一旦此措施失效,国防部就将采取一系列冗余的能力手段来发现、威慑、拒止和击败这些攻击威胁。为实现这一目标,《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》对更为有效地遂行国土防御任务提供了具体的指导,并且阐明了国防部在遂行各类国土防御任务时的优先顺序。5

  (2)目标1.a:在安全的距离范围内反击来自空中和海上的威胁。

  国防部对保卫美国免受空中威胁负主要责任,此类空中威胁包括有人驾驶的飞行器、无人驾驶的飞行器和巡航导弹(无论它们是在美国领空内还是正在接近美国领空)。这一职责主要通过北美防空司令部,并且在加拿大的通力合作下得以履行。虽然国防部全权负责挫败各种空中威胁,但是它在及早识别、判明最终可能威胁本土的异常空情上,也可得到来自联邦航空管理局(FAA)和国土安全部的资源的帮助。

  为在安全的距离范围内反击和挫败来自海上的威胁,国防部将通过与国土安全部的合作,来完善海军与海岸警卫队之间的相互支援关系与能力。6 为遂行国土防御军事行动,国防部通常也维持有担负警戒的军用舰艇与飞机,并制定了运用这些预置力量的标准程序,以确保在美国领海或在通往美国的海上通道遂行国土防御任务需要时,为美国北方司令部(USNORTHCOM)、太平洋司令部(USPACOM)和北美防空司令部(NORAD)提供海空兵力支援。

  截止到2020年前,为在美国领土和接近美国领土的安全距离范围内有效反击来自空中和海上的威胁,国防部将继续优先提高以下三种关键能力:

  ●持续保持空中和海上态势感知的能力;

  ●反应迅捷、能适应任务需求的防空力量;

  ●反应迅捷、能适应任务需求的海上力量。

  5 《2010年弹道导弹防御评估报告》就保卫美国国土免遭有限的弹道导弹攻击对美国相关国防战略所作出的的总结。《2011年国家安全太空战略》就抓住新兴机遇、强化美国国家太空安全态势制定出的路线图。《2011年网络空间行动战略》就国防部面对日趋复杂的网络安全态势作出的相关指示。

  6 依据《2007年海上力量合作战略》的相关阐述:海上武装力量将通过在离我们海岸线尽可能远的距离识别和消除威胁来保卫我们的国土……我们的国土防御工作将对海上现役部队、联合部队、跨部门团体、国际伙伴和私营部门的力量进行整合,以尽可能地提供最高级别的安全保证。

  持续保持空中和海上态势感知的能力7

  国防部将与联邦政府、私营部门以及国际伙伴紧密合作,不断强化空中和海上的区域态势感知能力。

  考虑到每天都有大量的船舶、飞机和货物,接近、进入和离开北美各入境口岸的现实情况,美国政府(USG)面临的主要挑战在于其发现、识别、跟踪航空和海事领域内各种威胁,如果有必要的话,还必须具备对这些威胁做出反应的能力。为此,依据美国《2010年四年防务评估报告》以及一系列与空中、海上区域态势感知有关的国家计划,国防部正通过与联邦有关部门的合作来强化区域态势感知能力,以全面监视空中和海上对美国的潜在威胁。

  空域既给我们带来了挑战,也给我们带来了合作机遇。自“9•11”事件以来,国防部通过与跨部门伙伴的协调,强化雷达监视能力,扩大信息共享范围,已经在相当程度上提升了区域态势感知能力。在此基础上,国防部还将重点加强与联邦航空管理局、国土安全部之间的合作,以确保军队防空和安全能力与新一代(NEXTGEN)航空交通管制系统的有效整合。为减少民事航空器无意间侵入限制空域,此类合作同样非常必要。

  我们的海域处在不同执法部门的管辖之下,美国的许多机构都有跟踪海上运输的职责,跟踪对象包括了从始发港抵达美国的船舶、货物和人员,这样的一种态势造成了许多潜在的安全漏洞。对此,国防部将通过加强与国土安全部、交通部(DoT)、情报界(IC)和私营海运公司的合作,强化岸基、空基、天基、海基雷达、传感器和信息系统的互联互通,以有效地减少这些安全漏洞。此外,通过对海域的持续监视,国防部与它的伙伴也将能及时地识别潜在的海上威胁,进而提高军事行动的决策效能。

  反应迅捷、适应任务需求的防空力量

  国防部将基于空中威胁、可利用的资源和国家的优先需求等情况,定期评估指派担负保卫美国领空的防空力量的行动能力,确定其规模并预置其部署。

  国防部担负着拦截、反击和击败对美国的空中威胁的职责。为有效遂行这些职责,国防部正与合作伙伴机构在美国领土范围内部署和运用遂行相关任务的飞机,此外,国防部还在国家首都区维持了专业的地面防空资源。即使是在受到时间和通信的限制无法获知飞

  7 2005年制定的《实现海上态势感知的国家计划》把“持续的态势感知”定义为:一系列各式各样的收集、处理能力的管理整合,利用数量足够的传感器和满足需求的回访速率,发现和掌握感兴趣的活动,满足迅速评估对手行动、预测对手计划、打掉对手的避难所、评估美国联合行动效果的相关需求,所采取的相关行动。根据可利用的资源,“持续”一词指的是对全球的任何地方维持态势感知的一种能力,但这并不是意味着国防部或者美国政府能够或者将要维持同步的全球态势感知。

  行员企图的情况下,这些防空资源必须时刻保持对任何飞机表现出的异常行为做出快速的反应。国防部通过与联邦航空管理局和国土安全部近实时的合作、预先制定的计划和预案,以及响应行动的协议,对于尽早发现潜在空中威胁并进而在使用非致命性手段(如必要,使用致命性手段)加以应对之前,评估目标航空器意图及报知决策层指示,是至关重要的。

  反应迅捷、适应任务需求的海上力量

  国防部将通过发展与国土安全部的互补能力以及提高与后者的协同能力来强化海上防御。

  国防部和国土安全部两者都有展开海上防御行动的任务、职责、能力和权限。预置的海军资源将与海岸警卫队协调行动,在安全的距离范围内抵御潜在的海上威胁。为此,国防部和国土安全部将依据易于执行的合作协定,来迅速调动海军和海岸警卫队的资源拦截紧急的海上威胁,从而为海上国土安全提供保障。与此同时,国防部和国土安全部还将积极展开例行的海上拦截演习,以保持高戒备状态和优良的协同能力。

  (3)目标1.b: 为执法机构及其行动提供支援,防止恐怖分子袭击美国国土。

  正如该战略前文所描述的一样,恐怖分子对国土安全构成的威胁是复杂且多维的。要成功防止恐怖袭击,需要全面整合各政府部门之间,以及政府与私营部门、国际伙伴之间的能力。除此之外,国防部还有一项固有的职责,那就是保证其军人和文职人员的人身安全,并且把对所属人员的安全保护贯穿于成功遂行任务的各个方面。由于武装部队人员较易辨识且具备显著的政治价值,使得他们依然遭受着恐怖分子和其他蓄意破坏分子攻击的较高风险。除此之外,武装部队人员的攻击,还将对武装力量的海外力量投送、国土防御职能的履行,以及民事当局提供支援等方面产生直接影响。8

  在2020年之前的这段时期,为最大限度地对联邦部门和机构提供反恐支援,应对对武装部队人员人身安全威胁的关注,保持和提高其支援国土安全机构执法的能力,国防部必须致力于从以下六个方面提升其能力:

  ●快速获取满足行动需求的恐怖威胁情报的能力;

  ●反简易爆炸装置的能力;

  ●防止恐怖分子在国土内使用大规模杀伤性武器的能力;

  ●快速获取、分析、分发威胁信息;

  ●制定应对内部威胁的计划;

  8 与为打败恐怖分子、维护安全稳定所构建的合作能力一样,国防部通过海外的军事行动,这其中就包括正在阿富汗展开的军事行动,在防止恐怖分子攻击美国本土方面发挥了关键的作用。2010年的《四年防务评估报告》和2012年的《防务战略指导方针》对这些海外军事行动和合作能力构建的至关重要性进行了突出强调。

  ●组织开展应对军事和非军事行动军事训练。

  快速获取满足行动需求的恐怖威胁情报的能力

  国防部将把维持和强化反恐联合情报特遣部队(JITF-CT),作为与跨部门的伙伴共享恐怖分子威胁情报的关键举措。除此之外,国防部还将强化和完善自“9•11”事件、胡德堡军事基地枪击案以来建立起来的、与其他相关机构的情报、信息共享合作伙伴关系。

  国防部保持着一系列强大的外国情报侦搜能力,并且在反恐情报方面加强了与联邦调查局(FBI)以及其它关键伙伴的信息共享,这对于防止针对美国国土的潜在恐怖威胁是至关重要的。在这方面,反恐联合情报特遣部队,仍将是国防部延伸其与联邦调查局、国家情报总监办公室(ODNI)、国家反恐中心(NCTC)等机构的情报和信息共享的关键节点。此外,国防部还将依据适用的法律和政策,拓展其在联邦调查局所主导的、形式多样的联合反恐特遣部队以及其它相类似实体行动中的参与度,以“自上而下”和“自下而上”相结合的方式,最大程度地分享关键性的情报和信息。

  反简易爆炸装置的能力

  为使国防部有能力向负责保卫美国国土免受简易爆炸装置威胁的联邦民事机构提供反简易爆炸装置(C-IED)支援,其必须保持其在反简易爆炸装置方面来自不易的专业技术和能力。

  在伊拉克和阿富汗,美国武装力量获得了独一无二、涵盖广泛的反简易爆炸装置应对能力,这其中包括了:识别使用简易爆炸装置和/或为使用简易爆炸装置提供便利的威胁网络的能力,探测简易爆炸装置及其组件的能力;预防和破坏简易爆炸装置的能力,减轻简易爆炸装置攻击后果的能力,为各种对简易爆炸装置感兴趣的部门提供简易爆炸装置相关数据,以及培训部队处置简易爆炸装置的能力等。这些能力对民事当局在国土内所主导的反简易爆炸装置执法行动有重要的借鉴价值。国防部必须维持这些能力,以便与其它联邦部门分享从战场任务中汲取的经验教训,并为它们提供支援;同时国防部还要根据法律赋予的权限,来预防、响应、恢复和减轻简易爆炸装置攻击及其所造成后果。此外,随着敌人在新的不对称战术和技术方面的继续发展,国防部还必须协调其与联邦调查局、国土安全部以及其它相关合作伙伴,就反简易爆炸装置方面的问题展开研究和开发工作。

  防止恐怖分子在国土内使用大规模杀伤性武器的能力

  应司法部长的要求,为防止恐怖分子使用大规模杀伤性武器袭击美国国土,国防部将对联邦执法机构提供快速的支援。

  9 到2013财年结束时,国防部计划把参加联合反恐特遣部队的军队人员数量增加至120余人。

  为防止恐怖分子在美国国土内使用大规模杀伤性武器,国防部将依据法定权限,并且在《第8号总统政策指令》的框架下,为联邦执法机构提供广泛的能力保证和支援。根据联邦执法机构的需求,国防部可以提供一定的后勤、情报和行动支援。国防部还将与联邦其它部门和机构紧密合作,制定涉及未来军队提供其特有应对能力,比如跨部门辐射/核搜索行动计划。

  快速获取、分析、分发威胁信息

  国防部将拓展执法使用手段,强化威胁感知与可疑活动报知。

  在过去的十年里,美国政府采取了一系列重大举措来强化情报界与其它国家安全机构之间的信息共享。比如,在国家安全委员会成员的主导下,构建了跨部门的信息共享环境,在此环境下,国防部能够与其它部门定期分享了恐怖主义的相关信息。

  《胡德堡军事基地枪击案后续调查报告》的发布进一步推动了国防部内部以及跨部门的信息共享活动。在支援国防部履行其军队安全防护职责方面,联邦调查局是特别有价值的合作伙伴,并且国防部将完成联邦调查局电子监护系统、恐怖分子筛选数据库的部署以及应用,来审查试图进入国防设施的人员,进而识别出有嫌疑的恐怖分子。国防部也将制定出一项全面的反恐审查政策,以充分利用可用的跨部门的身份情报系统来筛选求职者、外国防务访问者、国际军事留学生和承包商。

  制定应对内部威胁的计划

  国防部将制定、执行和完善识别潜在内部威胁的政策和计划,制定相关预防、反应措施,以便在预防失败后将后果减到最低。

  发生在2009年的胡德堡枪击案及其后继发布的《胡德堡军事基地枪击案后续调查报告》,已使国防部提高了降低其内部威胁的关注。一旦出现对武装部队人员安全构成威胁的早期预警信号(或更广泛地,对国家安全造成潜在危险),国防部就将及时采取行动。

  内部威胁的发现和预防需要果断、整合的计划、程序和协议。为有效发现和预防内部威胁关键需要做到以下三点:

  ●经常性地指导各级、各类领导者们,使其熟悉各类威胁出现的行为表征;

  ●出现这种情况(可能的内部威胁)后,很好地理解上报程序,以便以正确简明的文书,将出现的行为表征上报,再由内部威胁管理方面的多学科专家或反恐怖主义分析人员启动调查或威胁评估;

  ●调查和评估的结果,要能使各级指挥官们充分认清内部具有威胁的人员发起的攻击可能会对一个单位的安全造成的不利影响。

  除此之外,如果发生了内部攻击,国防部还必须拥有相应的计划和能力来提供有效的紧急响应。经常性地训练和排查,对高效响应能力的生成是至关重要的。因此,国防部的军事设施必须制定应急计划,计划中应包括“Enhanced 911”报警电话定位系统和对设施内人员的广播预警系统,以此来减少内部暴力威胁和其他事故或事件带来的损害。

  组织开展应对军事和非军事行动军事训练

  国防部将在可行的范围内调整其武装力量训练,以使各军种的军事训练满足其预期的、支援联邦执法机构行动时的需要。

  国防部将加深与联邦执法机构的合作,以尽可能地增加兼顾合法的联邦执法支援和国土安全行动需求的军事训练机会。10 诸如此类的具有双重效果的军事训练,能够满足军事行动的需求,同时也能满足国防部支援联邦执法机构遂行其他执法任务时的需要。在可能的情况下,国防部将在军事训练的计划和执行中应考虑支援联邦执法机构行动的需要。

  (4)任务2:为执法机构及其行动提供支援,防止恐怖分子袭击美国国土。

  事实上,在获得总统的指令,或应正式支援请求而采取行动的前提下,国防部为民事当局提供相关支援有着相当长的历史。11 国防部已经为军事支援民事当局制定了各种政策和程序,并且为完善对民事当局支援请求进行高效响应方面也投入了大量资源。在以国家形式来组织的国土内预防、保护、降低事件后果、应急响应、灾后恢复的行动中,国防部的支援仍将是一个至关重要的要素。12

  虽然州和地方行政当局所拥有的紧急事务管理能力和初始响应能力范围非常宽泛,但是它们在某些重大危机爆发时下可能仍无法应对,从而需要联邦的援助。同样的,虽然各类民事机构有非常强的能力来执行联邦紧急事务管理局(FEMA)所制定的响应流程与计划,但是它们也可能基于事件的规模和范围以及相关的响应需求来申请国防部的援助。

  国防部对民事机构的支援能力主要是来源于武装力量的作战能力,而这种作战能力在

  10 国防部的人员在美国国内参与民事执法行动,通常受到《地方武装法》(《美国法典》第10篇第375条)和国防部有关政策的限制。同样的限制也适用于组织开展应对军事和非军事行动军事训练。

  11 历史上国防部军事支援民事当局(DSCA)的例子包括:在美国西南边境沿线支援执法的部署;对预先计划好的国家特殊安全事件提供支援(比如首脑峰会和备受瞩目的体育赛事);响应像野火、飓风、地震等即将到来或事先没有察觉到预兆的事件。

  12 依据《国防部指令》3025.18号令、《美国法典》第31篇第1535条(《经济法案》)、《美国法典》第42篇第5121条(修正的《斯塔福法》),国防部批准援助请求使用以下标准:1.合法性(遵守相关法律);2.危害性(国防部的人员有可能使用致命武力造成非法破坏或者有可能对国防部人员使用致命武力造成杀伤);3.风险性(国防部人员的人身安全);4.成本效益(包括资金来源以及对国防部预算的影响);5.适当性(是否就请求提供支援要符合国防部的利益);6.战备状态(对国防部遂行主要任务能力的影响)。

  对民事机构的支援行动中,也将以如下的方式呈现:特定作战力量在国内相关危机时的运用(如核生化应急响应部队)、在海外任务运用的但与国土内反恐任务直接相关的能力(如反简易爆炸装置的技术)、或通用任务部队所拥有在恶劣环境下的行动能力等。而且,部队的训练可以通过提供一种双重效果的方式来计划和开展,既有益于民事当局(像海关和边防局),又便于提升、维持部队的战备状态。

  (5)目标2.a:始终做好应对国内核、生、化危机事件的准备

  大量国家级和国防部的战略指导性文件都一致指出,大规模杀伤性武器的扩散对美国造成的威胁。自2005年以来,国防部就已经在本土就探测、预防和响应(如果预防失败)同时发起的国内恐怖袭击,或涉及核生化及放射性物质的事件(含偶然或人为引起的)等方面投入了巨大资源,并形成相应的能力,而且这种投入随着《2010年四年防务评估报告》、《2012年防务战略指导方针》的颁布和执行而得到强化。

  对核生化危机事件的发现、预防、缓解和响应需要特殊训练和装备的响应部队,这类部队通常具备快速部署和运用的能力。国防部必须保留其核生化危机事件的响应能力,这些能力不仅涵盖专业的核生化及放射性物质的探测、识别和净化,还涉及针对不同核生化及放射性物质的大规模萃取和洗消。国防部具备医疗、治安、工程、后勤和运输保障能力的通用任务部队,也是核生化事件军事响应部队的核心组成部分。除此之外,国防部还将继续通过刻苦训练和良好配备来提高指挥控制能力,从而更好地组织和指挥可能担负支援民事机构职责、应对核生化危机事件的专业或通用部队。

  预置可快速部署的核生化响应部队

  为减少应对灾难时的响应时间,国防部将继续维持其所属的核生化响应力量,以平衡地担负起联邦和州之间的军事职责。国防部还将续完善核生化响应部队的预置,改善兵力来源,以适应未来国内核生化事件响应的国家需求。

  基于对《2010年四年防务评估报告》的分析,国防部调整了其核生化响应部队的结构,重新平衡了预备役部队(国民警卫队和非国民警卫队后备役部队)和现役部队之间的能力与责任。国防部的核生化事件响应模式,也反应出联邦和州政府在响应此类事件时所分担的任务和职责。13 这一响应模式也完全是是模块化且可扩展的,能够同时应对多起突发的核生化事件。

  在州层面上:

  13 尽管国防部核生化响应部队为响应国内核生化事件进行了最大程度的优化,但是国防部还需要做好将预先部署好的加强核生化响应部队编入支援我们全球伙伴部队的准备,进而在获得美国总统的指令时,能对我们的全球伙伴提供支援。

  ●在54个州和领地都有大规模杀伤性武器民事支援小组(WMD-CSTs),负责对辖区内爆发的核生化灾害进行鉴识和评估,并且为初始响应力量和后续响应力量提供相关建议。

  ●在17个州设有核生化加强响应部队(CERFPs),主要聚焦于为辖区内的灾难事件提供救生能力,比如,紧急的医疗救护、搜索与营救、洗消能力。

  ●在本土的10个州(即每个州对应联邦紧急事务管理局所划分的10个责任区内中的一个)都设有一支国土响应部队(HRFs),它负责提供专业的、快速的救生能力和指挥控制。

  在联邦层面上:

  ●核生化防务响应部队(DCRF)为旅级规模,它由现役和预备役人员混编而成,负责为超出州级响应能力的事件的响应行动,提供广泛的救生、 后勤、维持以及指挥控制能力。

  ●联邦还设有两支核生化响应指挥控制分队(C2CREs),负责为大规模的后续部队(包括专业和通用任务的部队)提供指挥控制服务。在应对某次灾难性事件的应急响应期间,核生化响应指挥控制分队既可辅助国防核生化响应部队(DCRF)完成其任务,也可独立部署和使用(其建制内也编有担负救生任务的分队)。

  (6)目标2.b:制定应对特大灾难的处置计划和处置程序,以确在需要时能给民事当局提供有效的支援。

  在各种各样的国内突发事件及其响应处置历程中,国防部多次为民事当局提供支援(经常发生在自然灾害响应期间)。然而21世纪的安全环境,主要城市区域内富集的稠密人口以及相互连接的关键基础设施,已经从根本上改变了那些“最糟糕的危机事件”所能影响的范围和规模,为应对这些事件,国防部可能应邀提供必要的民事支援。当前,现实环境的特点为产生复合型特大灾难的可能性大增,其危害的程度在质和量两方面都可能超出迄今我们所经历的类似事件。在应对这些特大灾难中,民事部门对来自军事部门的支援的需求可能也是空前的。要满足这种需求也将是特别的挑战,例如一次对网络或者对电网的攻击及破坏,都将会造成其他关键基础设施连锁性的功能失效,进而对人民的生命和生活造成威胁,国防部投入军事力量实施的响应行动也将随之急剧地复杂化。

  在这样一次复合型的特大灾难期间,国防部必须准备好为民事当局提供必要的援助。提高响应的效能,需要在支援准备(计划、组织、装备、训练)方面进行投入,同时强化军事支援民事当局的理念,并且更好地融入联邦和州已经构建完成的能力和系统之中。以下的三个方面代表了国防部为做好各种灾难性事件应急响应与准备,所应优先形成的能力:

  ●及时响应当局支援需求;

  ●就近使用军队资源;

  ●迅速使用非国民警卫队后备役力量。

  及时响应当局支援需求

  国防部将探索各种方式,以便即时响应民事当局14 的支援请求,在广泛的地理区域范围内为后者提供救生和后勤保障能力。

  国防部在全美遍布有大量大中型的军事设施,它们都拥有为其驻扎地区内的人民提供维持其生存和生活所需的食宿能力。即时响应民事当局支援需求,就是在民事当局提出请求时,国防部的这些下属机构、设施在极端条件下有责任迅速为当地社区、州和联邦政府机构提供支援。在灾难性事件应急响应中,及时性是成功满足民事机构紧急需求的关键性因素。因此,国防部将探索各种方法最为有效地即时回应民事机构的支援请求,在事件响应期间充分发挥自身作用,以拯救生命,减轻财产损失,保护人民免受伤害。

  就近使用军队资源

  国防部将探索民事支援行动的新概念,即利用与灾害发生地区毗邻的军事设施,为地方、州和联邦当局提供救援能力。

  灾难事件应急响应时考虑的关键事宜,即在事件发生后的72-96小时内,响应分队的行动使幸存者被拯救的机率最大。15 为应对严苛的时间限制,国防部将充分利用分布在全国范围内毗邻事发地区的各类军事资源,并将其作为为民事当局提供灾难应急响应支援的核心考量。当然,担负海外任务或其他高战备状态的军事资源除外,因为后者才是军队担负的核心任务。除此之外,国防部还将为国防部决策层建立一整套决策矩阵模型,从而使决策层们在支援响应复合型特大灾难期间的决策过程中明确其决策的风险和效果。

  迅速使用非国民警卫队后备役力量

  为响应国内发生的包括自然灾害在内的紧急事件,国防部将制定相应的动员规则与方式,以便有效履行其在组织非自愿后备役力量动员方面的职权。

  14 《国防部指令》3025.18号令,军事支援民事当局(DSCA)

  15 该战略所确立的灾难事件应急响应时间遵照了《美国联邦政府应急反应计划》紧急支援职能之九——“搜索和营救”的有关规定,并且作为挽救幸存者的“黄金救援时期”被整个联邦政府普遍接受。

  国防部部长现在有权力为响应国内灾害,而强制动员非国民警卫队的非自愿后备役力量。预备役部队的地域分散性以及其所拥有的医疗救生、污染洗消、工程建设能力及其他能力,对任何运用军事资源应对复合型特大灾难事件而言,都是非常重要的。因此,国防部将制定、完善和执行有利于快速批准后备役力量编组和运用于灾难应急响应的政策。

  3.战略措施

  该战略的实施与《2012年防务战略指导方针》所遵循的原则一致,即国防部将致力于采取创新、低成本和有效的措施来解决一系列不断发展的问题。当这些努力,或战略措施,具体实施于国土防御和军事支援民事当局的事务时,就将确保美国本土遭受直接攻击,并使联合武装部队能够支援本土民事当局的救援需求。与该战略前面所提到的那些核心能力不同的是,上文所述这些战略措施体现了如下努力,即在不需要在重大资源投入的前提下,通过修订国防部目前的事件响应运行模式,以及制定联邦的跨机构和/或国防部的特殊政策机制,完善国防部运用军事资源支援民事当局响应灾难事件的模式。

  战略措施 能力和活动

  确保国防部遂行关键任务的能力 ●如在《任务保证战略》阐述的一样,整合任务保证措施。

  促进联邦和州灾难事件响应行动和效果的统一 ●培训和认证适于遂行双重任务,履行双重职责的指挥官;

  ●共享态势感知;

  ●提高州和地方初始响应机构的能力。

  与联邦和州行政机构制定整合的响应计划 ●整合跨机构的灾难事件响应计划和能力发展;

  ●整合地区灾害响应计划。

  在北美范围内拓展国际合作,以强化对民事救援行动的支援 ●在灾难事件响应方面,加强与加拿大和墨西哥的传统合作关系。

  图 7:战略措施、能力和行动

  (1)确保国防部遂行关键任务的能力

  在充斥着各种威胁和危险的行动环境中,国防部为有效遂行担负任务、履行基本职能,必须维持其活动的延续性。潜在的敌人正在寻求打击军用和民用的基础设施、供应链的可能,从而削弱对军队而言至关重要的投送、作战和维持能力。此外,自然灾害和技术性事故对武装力量的军事行动带来的一系列重大的后续影响,也能够造成军事行动的混乱和中断。因此,面对当前技术手段、地缘政治和财政预算形势已显著变化的实际,我们需要采取新措施和战略来确保完成预期任务。正如2012年颁布的《任务保证战略》所详细阐述的一样,国防部正在制定任务保证的措施,力求通过整合的、同步的多重风险管理事务,使得风险管理贯穿于国防部遂行担负任务、履行基本职能的全过程。16

  如在《任务保证战略》阐述的一样,整合任务保证措施

  国防部将努力制定出跨部门的、与外部伙伴加强合作的任务保证措施,更好地识别风险和权衡安全弹性,更好地确立风险缓解工作的优先次序。

  国防部的任务保证措施将依赖于以下四个方面的支撑:

  确立任务、职能、配套资源、能力等方面的优先次序。为确保持续地履行其基本功能,国防部将修订、完善相关程序,以确立对其至关重要的资源分配、能力生成的优先次序,对此类资源、能力的关注也将超出传统上对物质的关注,并进而扩展到信息系统、配套基础设施和供应链等流通、认知的非物质领域。对武装力量遂行其多样化任务至关重要的资源,例如军事设施、装备、网络、信息系统和配套基础设施等,国防部必须分析其对于完成各类任务的重要性和必要性,并进而根据不同任务排定其优先等级。只有依据这些确立的优先次序,国防部才能在整个武装力量的任务、行动规划中更好地管理、控制风险管理

  构建并运行涵盖全面一体化风险管理框架。国防部将制定和使用通行标准来进行风险评估、风险分析,因为风险评估与完成任务所需的必要功能直接相关,无论是横向上参与任务的各部分力量、任务设施到有关项目计划,还是纵向上从战术到战略各个层级,收集、分析和关联各类弱点和结果信息都需要一致并且普遍接受的标准。而相关风险信息也必须以能够支持跨部门任务实施及相关决策的方式进行管理。

  面临风险时,在决策前广泛通报并知悉风险,以降低风险。国防部需要这种任务保证支持机制,它可将负责事件响应行动的各部分功能的力量,以及负责重要资源和系统安全及任务弹性的力量整合为一体。国防部各机构、部门的决策者,从各类军事设施的指挥官

  16 这些包括,但不局限以下工作:国防部反恐计划;人身安全;核生化防御;部队防护;国防关键基础设施保护;维持军事行动的连续性;军事设施内紧急事件管理;信息安全与保障。

  到各部门的高级官员,在构建和完善支援民事机构以应对灾难事件所需的能力,调整用于危机响应资源的优先度以及未来投资人力与资源时,也必须在整体评估、知悉各类风险的前提下进行决策。

  通过加强合作来降低风险。最后,国防部将加强与其它的政府机构、外国政府以及私营部门的合作,共享潜在威胁和己方的弱点信息,以实现降低风险的努力。国防部与外界的合作,有助于降低和消除风险,有助于强化各类物质、人力资源的任务弹性。国防部将把工作重点将放在拓展跨部门以及与私营部门的合作关系上,以确保国防部和武装力量能够充满活力地履行其职责。

  (2)促进联邦和州灾难事件响应行动和效果的统一

  推动联邦政府与各州之间为响应危机行动所做的努力取得一致的效果,必须成为国防部在国内开展各项工作的一条指导原则,因为国防部与其他合作伙伴的在行动过程和效果上的整合与统一,能够提高合作效率和缩短响应时间,从而适应突发事件应急响应期间的行动要求。效果的统一也意味着以整体更低的成本实现更高的准备态势,同时亦维持、保留联邦和州两级民事政府在应对危机事件时的需求和职责。国防部及其联邦级伙伴机构,必须持续强化与各州一级民事当局在救援响应行动的计划制定、实施过程的统一,以便危机事件(国内的自然灾害和紧急事件等)响应涉及的力量、机构,能够在救援所需能力、行动力量构成、救援响应流程等方面形成共同的目标。为促成上述多机构在实施响应行动后达成效果上的一致,根据美国总统2010年发布的第13528号行政命令而组成的州长理事会,将成为加强联邦与州的文职和军方官员之间高级别对话的必要平台。

  随着国防部正在寻求在联邦与州级民事机构的军事灾害响应分队之间构建更加紧密、协同程度更高的合作伙伴关系,因此国防部将在2012~2020年间,根据本战略的指导,把以下三种能力和行动置于更为优先的地位,以期实现国防部与各级民事机构合作应对危机事件时达成过程与效果的统一。

  ●培训和认证适于遂行双重任务,履行双重职责的指挥官;

  ●共享态势感知;

  ●提高州和地方初始响应机构的能力。

  培训和认证适于遂行双重任务,履行双重职责的指挥官

  当需要动员武装力量支援国内的民事当局的响应行动时,危机发生地区的联邦军队和州国民警卫队可能会同时被调遣,在此情况下,国防部通常把指派为担负双重职责、可遂行双重任务的指挥官,视为双方配合开展应急响应行动的共同指挥官。

  在征得危机事件爆发及应急响应行动所涉及州或领地的地方行政长官同意的情况下,总统可以授权一名州国民警卫队军官或一名正式的陆军(或空军)军官作为担负此类配合民事机构响应行动的武装部队的指挥官。此类担负双重职责的指挥官拥有指挥控制所在州武装力量(即一个州现役的或美国法典第10卷第32篇规定状态下的国民警卫队部队)和相应的联邦武装力量的权限。此权限的赋予,使得担负双重职责的指挥官能够协调联邦和州的军事救援行动,避免因多头指挥产生的矛盾和冲突,同时亦无妨于州和联邦的现有指挥体系。

  国防部将继续完善担负双重职责的指挥官在组织指挥其部队遂行双重任务时的行动指挥流程及相关的指挥结构。无论是应对已有计划投入军方资源加以应对的、还是非预期的需紧急投入资源加以应对的灾难或紧急事件,通过这类担负双重职责的指挥官的实际行动,国防部将能够提升与联邦、州各涉及危机事件响应的民事机构的沟通与联系,便于有节省、重点地运用武装力量,优化兵力编组运用。历史上,国防部指派的此类双重任务部队曾多次配合民事机构完成各种任务,例如民主和共和两党的全国代表大会期间的安保服务,以及对像“桑迪”飓风和美国西部野火等自然灾害的紧急救援响应行动等。

  共享态势感知

  通过建立非机密但能够保证安全的行动通用态势图(COP),国防部将推进联邦和州民事行政机构运用其军事力量应对危机时能够高效共享有关包括部署、可部署或投入行动的状况在内的武装力量相关数据,从而促进双方共享态势感知。为建成这样的通用态势图,国防部将致力于构建分权限使用的通用数据库,使得在事件响应期间涉及行动的各类力量能够运用这些数据。

  国防部、各州以及联邦紧急事务管理署需要共享态势感知,以在灾难和其它危机期间,强化一体联动,增强决策的科学性。作为朝着国家、军民多层次态势感知整合迈出的一步,国防部将首先致力于在联邦军队和州国民警卫队之间建立所需的通用态势图。

  通过此通用态势图,参与响应行动的部队指挥官和高层决策者能够预计其行动的各类需求,保持对共同展开行动的州、联邦所属军事力量的态势感知。虽然参与响应行动的联邦和州各部分武装部队对相关信息以及细节层次有着不同的需求,但是要实现构建此类通用态势图的解决方案,并不需要特别的系统、硬件和软件。事实上,这样的一种通用态势图必须建立通用数据基础之上,而后者又获取自权威的军事或民事机构数据库,只有如此,这些数据才能以通用模式在不同机构的各种信息系统之间流转。

  提高州和地方初始响应机构的能力

  国防部将继续完善其分配冗余军队资源和共享的方法手段,以强化州和地方民事当局实施反恐和灾害响应行动的能力。

  《美国国内准备支持计划》(DPSI),充分利用军方在军事技术领域的重大投资来帮助州和地方民事当局构建和强化其预防与响应危机事件的能力。通过确定、评估和提供那些具有潜在地提升公共安全、国土安全以及民众社会整体恢复能力(遭遇灾难事件时)的军事技术,国防部将为各级民事机构在应对危机事件时的响应行动,提供除直接派遣兵力、人员之外的援助(比如以技术转让、出售的形式向特定需求方转移其技术,或租借其技术装备等形式)。国内准备支持计划的实施,还将继续为国防部、各类执法机构和美国纳税人提高资金利用效率并节约开支。

  (3)与联邦和州行政机构制定整合的响应计划

  整合的计划制定,意味着积极、主动地为面临危机急需处置的跨机构部门、甚至整个国家,塑造一种预期,即国防部及军方在国家应对各种不测危机和事件的准备活动中将发挥的何种作用。该战略认识到,针对各种事态的详尽、系统的危机应对计划,是整个计划制定过程的核心,也是国防部持续发挥其专业特质的重要方面。国防部与诸如国土安全部、司法部这些联邦部门保持更加密切的合作关系,对各自计划进行更加全面、深入的整合,是双方都预期的过程,同时这也是必要的。这样的计划整合,对于为应对一系列潜在灾难和事件做好准备,是非常必要的,只有如此,危机响应处置行动才能快速高效地展开,特别是在灾难爆发后短期的时间段时才能拯救更多的生命。

  依据第8号总统政策指令(国家准备),美国现在已经制定了一系列国家计划框架,并且正在制定跨部门的响应行动计划,这些计划将支持此类准备活动的各个环节与领域,包括预防、保护、降低事件后果、应急响应、灾后恢复等。总体而言,这些国家计划框架和跨部门计划亦突出了国防部作为国家准备事务中关键支持性部门的作用和职责。强化、加深与各类联邦机构总部,联邦紧急事务管理署的10个地区办公室以及各州政府的联络与合作关系,将是强化联邦、地区和州级民事机构实施响应行动计划、训练和演练(以便使民事各级民事当局可更高效地运用军事机构的行动支援)的核心前提。

  除此之外,在联邦紧急事务管理署所划分的10个责任区中,每个责任区的国土响应部队(HRFS)将提供本区域的危机响应行动计划制定能力(尽管其计划过程更多聚焦于辖区内核生化事件)。确保情报和有用的信息在国防部和国家安全部门、情报部门、执法合作伙伴之间的无缝流转——尤其是在预防未来恐怖分子袭击美国的背景下——将成为整合各部门、机构危机响应计划过程的又一个关键点。本战略亦为拓展与深化自“9•11”事件以来逐步建立起来的信息共享举措,指明了发展方向,即强化对各种征候、迹象探知和预警,确保在危机爆发前涉及的部门和机构能够协调地完成计划制定,危机或事件应急响应期间则便于实施快速、虑及各类风险的决策。

  国防部能够通过以下两个方面来强化各级联邦实体的危机(事件)应对计划制定:

  ●整合跨机构的灾难事件响应计划和能力发展;

  ●整合地区灾害响应计划。

  整合跨机构的灾难事件响应计划和能力发展

  在联邦跨部门计划制定过程中,国防部依然是一个必不可少的合作伙伴,它通过提供特有的专业知识和军事能力,通过整套一体化的措施、策略和方法,为提升国家准备程度提供着支撑。国防部也将继续与国土安全部共同探索、获取和运用一系列全新的技术、手段,以相互支持双方在国土防御和国土安全方面担负的职责。

  国防部先进的、系统的、高适应性的计划制定模式和方法,对强化武装部队在制定计划支援民事机构响应行动方面(第8号总部政策指令中对国家响应任务计划的制定有详尽阐述),是至关重要的,同时,国防部的跨部门计划制定框架和流程也构成了整个联邦政府国家为响应各种事态、危机所进行的准备工作的基础。对此,国防部必须确保其为国土防御和民事支援制定行动计划框架和流程,需充分支持各个任务领域,以利于国防部履行其职责。除此之外,运用第8号总统政策指令所阐明的方法,有助于确保国防部将其具备能力,更好地融入到联邦政府为应对一系列潜在威胁和危险而制定的各种响应行动计划之中。

  国防部将致力于培育与国土安全部进行合作的机会,使双方能够在探索、开发、试验、测试及采购新技术和新装备等方面展开交流与合作,并避免双方在这些领域的重复工作。这样的合作能够增强资源的整体运用效率,并能潜在地减少其他部门对国防部资产的依赖。为了国土防御和国土安全所展开的这类合作可以采取工作组等形式来进行。

  整合地区灾害响应计划

  在地区层级,国防部将运用防务协调人员(DCEs)的计划制定能力来拓展其与其他部门的计划协作,如此,联邦紧急事务管理署在其主导制定区域响应行动计划时就可将国防部的相关能力考虑在内。与此同时,国防部还将为其派驻往各级各类响应行动指挥机构内的联络、协调人员,搭建一套整合的组织架构和工作机制。

  联邦紧急事务管理署(FEMA)的10个地区办公室,是整合联邦、州及地方在制定响应行动计划时的关键节点,在强调高适应性的计划制定环境下,这些地区办公室中军方派驻的防务协调人员,对于确保响应行动在各个层级实现其行动效果的一致,是必不可少的。此类地区级的协作性计划制定关系,使得州国民警卫队联合部队总部(JFHQ)制定州响应计划时,能够弥补与国防部、国土安全部制定国家级响应计划之间的差距。在美国的54个州及领地所设立每个州或领地中的国民警卫队联合部队总部,亦都作为州紧急事务官员和国民警卫队局联系沟通重要的纽带。对国民警卫队联合部队司令部这种持续性的协同职能定位,使得其成为州一级整合国防部在当地武装力量响应行动计划与州、联邦紧急事务管理署响应计划的关键协调方。

  通过与各级地方行政当局达成的协调与联络协议安排,国防部将深化并协助联邦、地区和州级民事当局就危机响应行动进行严格的计划、训练和演练。这类协议安排包括由国防部向国土安全部和联邦紧急事务管理署派遣联络联络军官,同时在所有州和领地的相关危机响应机构也都派驻国防部指派的防务协调军官、紧急事件准备联络军官。这样的支援行动联络人员配置架构,需要国防部系统地明确各类派遣人员的职责、任务和相互关系,如此,派遣人员能更加有效地制定灾害准备和响应计划,提升州、联邦相关机构的响应行动训练和演练水平,以及评估各类危机响应行动涉及的民事和军事能力并对其进行分类,帮助相关机构明确其能力差距。除此之外,分驻在10个州的国土响应部队,还要聚焦核生化事件,整合相关的区域响应行动计划制定。

  (4)在北美范围内拓展国际合作,以强化对民事救援行动的支援

  美国面临的威胁、自然灾害和自身弱点,其邻国也一样面临着。飓风、洪水、地震等自然灾害所造成影响的范围常常跨越国界。除此之外,工业事故、环境灾难、暴力极端分子、跨国组织犯罪、恶意网络行为体也是美国及其邻国所共同面临着的挑战。从相互依存的角度分析,美国与加拿大、墨西哥还共同使用着跨境运输、通信、能源网等重要基础设施。因此,要全面降低美国本土所面临的风险,需要与我们直接接壤的北美邻国——加拿大和墨西哥拓展和深化防务合作伙伴关系。

  拓展与深化与加拿大、墨西哥的防务合作伙伴关系,必须建立在牢固的军事合作基础之上。为了加强航空航天防御和海上警戒,美国与加拿大维持了一个由两个国家共同组成的军事司令部——北美防空司令部的运行。依据《美加联合防御计划》和《美加民事援助计划》,北美防空司令部、美国北方司令部与加拿大联合作战司令部正在继续构建更加密切的合作关系。除此之外,美国和墨西哥也正就跨境安全问题在包括南方跨部门联合特遣部队在内的各类平台上展开合作。这些合作机制正成为维护我们的国土安全,以及帮助我们的邻国处置某一灾难或国际威胁的宝贵工具和渠道。

  在灾难事件响应方面,加深与加拿大和墨西哥的传统合作关系

  国防部将寻求在自然或人为灾难发生后,采取加深传统合作伙伴的方式来展开与北美邻国之间的相互支援。

  当邻国政府对美国提出了人道主义或救灾援助请求时,假如美国也发生了灾难性事件或美国军队正在被部署使用,那么传统的合作伙伴关系和能力共享对促进北美民事支援资源整合而言就非常必要。因此,国防部将与国务院一道来扩大与加拿大、墨西哥的互助空间,并且通过计划、训练、演习与他们的国防机构构建和发展传统的支援合作。此类支援合作,将通过共同应对国家军事行动需求的方式,强化相互之间的安全,降低整体成本支出。

  4.结论

  美国依然面对着不断发展和应予以重点关注的对手。我们的敌人正在寻求使用不断创新和前所未有的方式来攻击我们的国家,这是因为我们的国土在敌人的攻击下最为脆弱,敌人的这种攻击能在最大程度上造成心理、经济和军事影响。与此同时,我们的国家也容易遭受自然和人为灾难,这些自然和人为灾难有的后果还非常严重。等等这些都使得我们亟需一种实实在在、行之有效的国家响应准备和行动来挽救人民生命、保护人民财产,使遭受破坏和影响的地区迅速恢复常态。要确实实现上述目标,在我们重新调整我们的海外驻军部署的同时,国防部必须慎重考虑它所面临的保卫国土的挑战。也正因如此,该战略赋予了2012年至2020年间国防部在国土内发挥其对民事当局提供支援作用的愿景。

  为保护我们的国土免遭攻击,国防部依靠积极的、分层防御(即全球全维纵深防御),在全球公地和靠近美国的地域拒止和击败海外的侵略者。作为实施全球防御的一部分,国防部正在组织开展以下工作:长期遂行国土防御和民事支援任务;把风险评估、风险排序、风险缓解作为其遂行国土防御和民事支援任务的基本职能;为联邦执法工作提供精确的、及时的、有效的支持;推动相关举措的落实,与联邦有关部门、州、地方、部落、私营部门的合作伙伴一道来强化计划的整合和响应行动的效果统一。

  该战略概述的目标、核心能力和战略方法,其目的是使国防部在一个财政紧缩的时代更加理性地进行投入,进而在公众对联邦政府援助的预期前所未有之高的时期内,最大限度地使用好纳税人的税金。为此,该战略在可能的情况下,强调了相关政策和计划制定与实施的方法,即寻求制定创新的、非物质投入需求的问题解决方案,而不是在新装备和新能力上加大投入。然而,在一些高优先级的领域,尤其是在核生化事件应急响应、反简易爆炸装置技术以及反恐信息共享与融合要素的构架等方面,国防部必须并且也将继续进行投入。

  自2005年颁布的《国土防御和民事支援战略》打破了国防部在国土内发挥其作用的坚冰以来,有很多情况已经得到了改进,也有很多情况已经发生了变化。针对这些现实情况,该战略力求勾勒出一张在中长期内行之有效并且财政上可以支撑的国土防御和民事支援蓝图。尽管下一个十年还会毫无疑问地带来新挑战、新威胁,国防部将继续恪守其最为神圣的职责,继续捍卫我们的国家——我们的人民、我们的财产和我们的自由。 知远/译海

mil.sohu.com true 搜狐军事 http://mil.sohu.com/20131210/n391564125.shtml report 27636 序言新公布的这份新《国土防御和武装力量对民事当局的支援战略》,详细阐述了国防部(DoD)遂行此类支援民事当局的核心任务的优先顺序。该战略所阐述的内容,体现了国防
(责任编辑:黄添翼)

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