“9•11”事件后的加拿大情报系统

　　引言

　　2001年9月后，加拿大情报系统获得了大量新资源和修改后的授权。情报系统的体制结构发生了变化，其目的是集中精力应对新的威胁和加强协调。在这个更混乱、更危险和更不确定的世界里，情报系统各部门对付潜在恐怖分子的能力和搜集情报的能力变得更强大，影响力得到了增强。

　　“9•11”袭击是产生变化的催化剂，但加拿大情报系统也受到了“雷萨姆密谋”（Ressam plot）的冲击，其后又受到了有关伊拉克问题的争论、参与阿富汗行动以及阿拉尔（Arar）事件和印度航空182号班机空难事件调查的影响。随着情报系统不断吸取、改进和关注新的能力，其变化仍在继续。

　　背景

　　显然，苏联阵营崩溃后不久，国际恐怖主义成为了“五只眼（ Five Eyes）”情报联盟（美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰）和其他很多情报系统的一个主要关注对象。

　　国际恐怖主义成为一种不断增长的威胁，人们认为“基地组织”（al Qaida）极具进攻性和组织性。1998年8月针对内罗毕（Nairobi）和达累斯萨拉姆（Dar es Salaam）美国大使馆的袭击和2000年10月针对美国“科尔（Cole）”号驱逐舰的袭击显示了恐怖主义袭击的大胆升级。

　　2001年9月11日前，北美大陆的美国和加拿大两国公民在恐怖袭击来临时的脆弱性并没有显现出来。恐怖袭击使加拿大的国外旅行者和国外业务陷于危险之地，并动摇了加拿大及其盟友的战略利益。国内恐怖分子已竭尽全力地把加拿大作为基地、筹款池和国际恐怖分子的避难所。

　　“9•11”袭击从根本上改变了人们对于加拿大脆弱性的认知。北美大陆容易被恐怖分子小组接近，大型客机可被劫持并被当做武器使用，袭击可能并非针对几处目标或为了宣扬某种主张，而是以杀死成千上万的人为目标，袭击的特定目的可能是要对美国经济造成极大的破坏，加拿大人可能成为直接或间接的目标，加拿大领土可能会成为对美国公民和财产发动攻击的平台。

　　尽管最初的攻击者来自北美之外的地区，但在加拿大目前的移民模式下，国内潜在的恐怖分子可以很容易地同国外招募人员建立联系，这就意味着在北美地区有成千上万的人向“基地”组织的恐怖主义意识形态、行事方式和决心敞开了大门。无论是加拿大的国内安全水平还是边境安全水平，都应在有关恐怖组织的详细国外情报的支援下得到大幅度提高。

　　动员资源来防止加拿大公民或基础设施遭受直接攻击成为了政府眼下一个重中之重的问题。

　　评估安全和情报能力

　　对于情报系统的效能必须从多个方面进行评估。自身拥有的资源非常重要，但与盟友的关系也非常重要。加拿大与“五只眼”情报联盟的其他成员交换情报和情报评估，并且在行动上与各成员国有着广泛的交流。

　　清晰、全面的授权对情报能力而言极为重要，但情报系统内部的合作和交流也非常重要。金钱可以收买人心，但买不来相互之间的关系、信任以及合作的习惯。优秀人才可以通过雇佣得到，但恰当的训练、正确的经验、组织文化和人员在整个系统内的经常性流动对情报系统的效能来说也是非常重要的。领导人在情报系统内的流动是有益的，因为过去的经验和长期的关系对系统的效能有着直接影响。保持领导人的稳定会促进系统不断进步，但人员在系统内的跨职位交流会建立人际关系和合作。在这个独特的世界里，对安全和情报进行管理需要在建立人际关系和处理轻重缓急上具备专门技能。

　　好的情报至关重要，但是明智地使用情报却是一种专业化技能。情报搜集的优先次序和情报产品必须要满足用户的需求。

　　我们在行动方面需要很多能力——有些能力只要有足够的人手就可以获得。追踪恐怖分子要耗费大量人力，而且必须要对目标的组织和人员有详细了解。国内潜在的恐怖分子可能会受到国外组织鼓动，这些国外组织还可能为他们提供训练和支援。到加拿大的游客可能会是恐怖组织的代表，在招募人员或提供专门技术方面发挥着特殊作用。具备维护国内安全的能力需要有国际方面的知识。

　　在所有这些方面取得的进步有赖于资源的注入和紧迫感的增强，身处压力的经验对此也很重要。

　　情报系统的发展

　　“9•11”事件的一个显而易见影响是使情报系统变得比以往更加庞大了。

　　上世纪90年代是享用“和平”红利的年代，维护和平的总体能力降低了。恐怖主义虽然是一种威胁，但冷战的结束可能预示着民主发展和全球冲突减少的时代即将来临。

　　“9•11”事件后，这种希望破灭了。加拿大的情报部门需要重新进行投资，以产生更强大的能力来打击恐怖主义。在情报方面的可见投资是一种政治需要，目的是安抚美国和加拿大人民。

　　“9•11”袭击后，加拿大计划在5年内向安全和执法部门提供77亿美元的预算，这些部门包括国家安全情报局（CSIS）、通信安全局（CSE）、皇家骑警（RCMP）、移民局、海关和税务总署。2001年和2005年又分别追加了6.05亿美元和10亿美元的预算。

　　从1999-2000财年到2008-2009财年，国家安全情报局的预算从1.79亿美元增加到了4.3亿美元。在此期间，国家安全情报局的职员从2061人增加到了2910人。

　　加拿大通信安全局的规模扩大了将近一倍，并将搬迁到国家安全情报局附近的一处设施，这样才能满足该局对人员和技术的需求。

　　为满足军事任务的需要，加拿大国防部（DND）也扩大了规模，并且提高了情报搜集和评估的能力。准确的战术情报与巡逻队的伤亡率有直接联系，而广泛了解塔利班的领导人、资源、计划和行动方式对于了解战场空间是必不可少的。

　　2001年10月，加拿大皇家骑警的预算增加了5900万美元，用以打击恐怖主义，12月份又获得了额外的5.76亿美元资金。

　　在公共安全方面，2003年成立的公共安全部（the Department of the Solicitor General）的2009-2010年总概算增加到了422.086亿美元。这个新部门包括其前身的下属机构（加拿大安全情报局、加拿大皇家骑警、加拿大矫正局和国家假释委员会），并增加了边境服务局（Canada Border Services Agency）、国家犯罪预防中心（National Crime Prevention Centre）以及重大基础设施和紧急准备办公室（Office of Critical Infrastructure and Emergency Preparedness）3个新机构。

　　枢密院办公室（Privy Council Office）也得到了加强，该办公室负责很多与安全有关的特别项目，下设有安全情报秘书处（Security and Intelligence Secretariat）和国际评估秘书处（International Assessment Staff）。国际评估秘书处能够再增加一倍的情报分析人员，从而提高分析的深度和广度。

　　目前大多数情报机构的扩张期都即将结束，尽管大幅增长的预算迅速转化成了机构的潜力和能力，但有一些实际能力的提高是通过长期发展才实现的。

　　出现这种情况的原因是多方面的。首先，雇佣工作人员必须深思熟虑，稳步推进。具备适当技能的可雇佣人员的数量是有限的，而且各机构还要必须确保雇员既具有长期潜力又具备眼下需要的技能。

　　更重要的是，情报机构积累专业知识、建立内外部关系、了解用户需要、形成支持在民主国家开展情报和安全工作的文化以及具备“与敌人接触时的生存能力”都需要花费时间。

　　这些工作需要花费多年时间才能完成，大幅增加预算是使能力最大化的必要条件，但不是充分条件。

　　获得情报

　　“9•11”事件不但使加拿大的情报系统获得了更多资源，从而更有能力获取、管理和分发情报，而且使盟国的情报系统相信打击恐怖主义要建立起全球性的情报共享网络。

　　美国当局迅速得出结论，以前作为情报分发基础的“需要知道”这一概念必须要被“需要共享” 这一概念所替代。追踪可能的恐怖袭击需要分散在各地的很多专家对获得的零零散散的情报做出全面评估。美国情报系统的领导人认为，有必要把与国外伙伴进行更广泛的情报共享作为美国内部有效情报共享的补充，因此与亲密盟友建立更密切的关系是明智之举。

　　加拿大过去一直从与美国共享情报中受益，“9•11”事件后，美国告诉加拿大“（情报的）阀门正在打开”。加拿大获得的国外情报和美国评估的数量大幅度增加，因此必须要具备特别的能力来处理这种情况。

　　相应的，美国也增大了对加拿大的压力，以便从加拿大获得安全情报，这种压力在阿拉尔事件中发挥了作用。根据发挥的作用，共享的资料包括软性的和提示性的，还包括硬性的和可用于司法审判的。

　　随着各方面对美国公开伊拉克问题相关文件形成压力，加拿大获得了大量资料，但我们可以跳出有关美国的争论来评估这些资料的质量。如果有恰当的情报评估专家，那么对于盟友提供的情报资料的重要性可能会做出不同结论。

　　由于与恐怖主义、伊拉克问题和阿富汗问题有关的文件以及其他大量的敏感国外政策文件的重要性日益增加，“9•11”事件之后，更强大的情报获取能力和以此为基础的情报评估能力的价值日益突出。

　　提高安全和情报系统活动的总体相关性与行动部门提高获得、生成和利用有关恐怖主义威胁的情报的能力同等重要。与盟友的情报机构进行合作提高了加拿大情报机构洞察恐怖组织的能力。

　　情报系统有更多可用的高质量情报自然会使其在协助制订政策和应对安全威胁上更具潜力。

　　情报系统内的协调

　　在“9•11”事件之前，情报系统内的协调和合作要比现在弱得多。发生显著改善的原因是多方面的。“9•11”事件之后不久，枢密院办公室情报协调官的作用就发生了变化。最初这一职位由枢密院办公室的代理书记官和法律顾问担任，当准备新的反恐立法时，这种组合非常有用。后来，情报协调官改由副书记官担任，此举增加了该职位的分量，但也占用了副书记官的时间。2003年12月，枢密院办公室情报协调官的工作改由国家安全顾问（National Security Advisor ）和副书记官共同承担，这标志着情报协调官的作用得到了加强。目前，国家安全顾问由富有经验的资深副部长担任（该职位是在印度航空调查团的建议下设立的），除此之外该副部长不承担其他职责。

　　国家安全顾问使副部长们在安全和情报工作上通力合作，不断加强情报系统内的协调。

　　副部长们在国家安全顾问的领导下，积极主动地请求获得情报系统为高级读者准备的书面情报评估，并认真考虑这些评估。加拿大曾有意识地模仿过英国的联合情报委员会（Joint Intelligence Committee，JIC），该委员会强调通过高级情报工作领导人例会来审查和批准情报评估。参加加拿大情报评估委员会（Intelligence Assessment Committee）情报机构代表级别越来越低，以至于该委员会在情报系统发挥的作用非常小，而且人们并没有认为该委员会是与英国的联合情报委员会对等的部门。目前，高级领导人正在重新考虑情报评估的问题，这是把情报整合进政策的重要一步。

　　枢密院安全和情报秘书处的额外资源也促进了情报系统内部的协调，其作用就像更强大的政策能力在公共安全领域发挥的作用一样。另外，国际评估秘书处的规模扩大一倍也扩大了情报评估的广度并提高了情报评估的质量。在情报系统各机构的评估部门间的协调上，国际评估秘书处可以发挥更大作用，并且可以加强与盟国评估机构间的联系。加拿大从“五只眼”情报联盟中的其他伙伴那里获得评估和情报，因此能够把自己的判断拿来与盟友的判断做比较。

　　加拿大的综合威胁评估中心（Integrated Threat Assessment Centre）是依照英国的联合恐怖主义评估中心（Joint Terrorism Assessment Sector）的形式设立的，由于加拿大的环境与英国有很多不同，该中心没有英国联合恐怖主义评估中心那么成功，但该中心仍然给加拿大情报系统带来了使用“融合中心”这一模式的宝贵经验，盟国的情报系统在某些方面都在使用这种模式。该中心向加拿大警方提供了源源不断的情报，利用联邦政府各个机构的反恐专业技能，为情报系统评估恐怖主义和激进主义做出了重要贡献。综合威胁评估中心是从盟友的情报融合中心获取情报产品的渠道。

　　情报系统的规模和资源基础变得更大就可以共享更多的情报，因此就有了更多的动力来建立有效利用情报系统的必要结构。有了更多的雇员，就有了更多的机会保留专业技能，并且有了更多的动力使专家在机构间流动。这些都有助于破除障碍，在机构之间和人员之间建立起桥梁。

　　加拿大参与了在阿富汗的行动，这使得来自国防部、通信安全局、国家安全情报局和皇家骑警的专家在情报评估系统的情报分析支持下在行动上进行了广泛合作。这为满足在巨大压力下对高质量情报的需求提供了非常宝贵的经验。

　　由于扮演的角色不同，皇家骑警和国家安全情报局之间的关系有些紧张在所难免，但额外的资源使它们都受益匪浅，而且它们都受加拿大情报系统迈向更大的合作支配。通过使用联合国家安全执行队（Integrated National Security Enforcement Teams，INSETS），各机构间的直接合作得到了加强，而且媒体上频繁出现了有关联合行动的报道。印度航空空难调查团深入分析了围绕证据共享出现的各种问题，并且可能会对皇家骑警和国家安全情报局之间关系的发展产生持续影响。随着“反恐法案”（Anti-Terrorist Act）给出恐怖主义活动的明确定义，加拿大皇家骑警在起诉恐怖主义犯罪上发挥的作用受到了重视。

　　授权

　　“9•11”事件之后，加拿大情报系统的立法基础有了重大变化，目的是明确反恐措施的法律基础，并为情报和安全机构提供额外的授权和工具。

　　“反恐法案”中的一些变动正式承认了通信安全局（Communications Security Establishment），并扩大了该局的授权，允许该局监听国外的人员与国内人员之间的通信。通信安全局这种新权力尤为重要，因为了解国外组织和国内组织之间的关系对于追踪恐怖威胁来说是必不可少的。如果没有这种权力，就很难确立有关恐怖网络的最重要的情报——国外组织与加拿大国内人员的联系。

　　修改后的《刑法》将恐怖分子筹资列为打击对象，这一措施以及其他一些措施强调了金融交易和报告分析中心（Financial Transactions and Reports Analysis Centre）的工作是情报系统工作的一部分。《公共安全法案》旨在保护航空旅行的安全，修订后的《移民法案》增加了一些手段，这些手段可以用来对付与恐怖分子有联系的移民。

　　立法或行政上的很多其他变化使得安全和情报机构可使用的手段得到了增加。

　　国家安全情报局获得了额外的资金，以扩展在国外搜集安全情报的能力。据此看来，官僚机构中一个长期以来的争论似乎得到了解决，即加拿大是否有必要拥有一个单独的国外情报机构。然而，安全情报审查委员会（Security Intelligence Review Committee，SIRC）在2010年的报告中却对国家安全情报局是否有权在国外搜集安全情报提出了质疑。

　　资源的增加极大地推动了公共安全部（Department of Public Safety）的发展。公共安全部的政策能力得到了大幅度增长，这对枢密院的安全和情报秘书处而言有着重要价值。

　　加拿大边境服务局（Canada Border Services Agency）接管了海关及税务局的海关职能和加拿大公民及移民部（Citizenship and Immigration Canada）及加拿大食品检验局（Canada Food Inspection Service）的执法和入境职能。把这些边境管理职能整合在一起进一步强调了与恐怖主义有关的安全问题。

　　增加资源和修改授权扩大了加拿大情报系统的工作范围，一些政府部门也扩展了情报职能，这也使加拿大情报系统的工作范围得到了扩大。例如，加拿大食品检验局、加拿大卫生部（Health Canada）和加拿大环境部（Environment Canada）都需要具备一些获取和分析情报资料的能力。好的情报可以帮助他们了解各自管辖范围内存在的威胁（这些威胁可能是国外人员工作疏忽造成的，也可能是他们故意制造的），或仅仅是提醒他们注意会对人类健康或环境产生威胁的征候。

　　对情报的利用

　　在“9•11”事件之前，制定决策（尤其是制定国际方面的决策）使用情报资料的数量有限。外交和国际贸易部（Department of Foreign Affairs and International Trade）的很多高层人士认为情报数据的用处不大。那时加拿大没有自己的国外情报机构，甚至安全情报局从皇家骑警独立出去的历史也不长（1984年）。

　　有时候人们说加拿大缺乏情报传统，之所以这么说，也许是因为情报在加拿大的国家历史或者分析对外政策问题上没有发挥过重大作用吧。有些国家认为情报对有效的对外政策议程至关重要，加拿大却不在这些国家的行列。

　　有些人对情报资料产生抵触是必然的。造成这种问题的部分原因可能与美国的情报资料占主导地位有关，一部分人怀疑有些情报是盟国为影响加拿大的决策而专门提供的。如果缺乏情报评估力量（这种情况经常发生）来认真分析情报报告的可靠性和重要性，这种担忧还会更加盛行。

　　情报在加拿大是否一直能发挥其在美国或英国发挥的那种作用是存有疑问的。虽然加拿大不是一个全球性大国，也不是第一个做出反应的国家，但情报可能会发挥比以前更大的作用。如果情报资料能经常为政策决策提供宝贵意见，或者安全威胁频繁发生并且时常导致犯罪，那么我们至少能够看到反情报文化的削弱。

　　目前有更多的盟国情报来源可供使用，还有更多的源自加拿大的情报资料，并且有更多的专业分析人员站在加拿大的立场上来分析情报资料的质量和相关性。公开情报资料的扩充可能会提供更为详尽的背景，但是并不一定能提供有关某个参与者最终能力和意图的实际有用的信息，而这种信息可以通过隐秘的情报来源获取。

　　消除了冷战时期巨大的障碍意味着会出现更多具有全球冲击力的参与者——不仅仅是恐怖分子，还有全球犯罪组织、脆弱国家的领导人、大国和小国的腐败领导人，现在甚至还包括海盗国家的海盗。俄罗斯和中国的领导人的意图以及两国情报机构的积极活动仍需要认真关注。

　　社会媒体对激起反抗独裁政权以及报导抗议活动的进程而言越来越重要。这似乎会使情报变得无足轻重，但是实际上可能并非如此。如果民众的不满可以被迅速鼓动起来，而不是在无处发泄的情况下经过数年才积聚起来，那么了解压迫下的不满就更为重要了。如果国家会突然面临民众抗议，那么了解这个政权可能做出的反应以及政权的能力就很重要了。社会媒体工具可以被很多群体使用，了解这些工具在多大程度上反映了事实或在多大程度被用来“塑造”事实对情报机构和政策制定者来说是一个挑战。

　　从很多层面来说，可利用的额外资源使加拿大情报系统得到了加强。情报搜集人员能够搜集更多的情报，并且有了更先进的技术系统来存储信息并使信息可被人们访问。更大的信息库使得加拿大从盟国获取情报变得更为简便，不管获取情报的目的是为了进行一般评估还是为了处理具体情况。更大的资源库意味着加拿大可以通过自己的能力在加拿大多语言群体中进行招募，从而在联盟情报系统中发展合适的能力，这样反过来也提高了加拿大作为一个伙伴的价值。

　　分析人员更容易获得情报并具备更强的分析能力，因此他们能够在更广的范围内为客户提供有用的评估。更容易获得盟国的评估使加拿大情报分析人员获得了把自己的结论与同行的结论做比较的机会（这是必要的），并且站在加拿大的立场上去接受或拒绝同行的这些结论。加拿大情报分析人员不但受到了本国其他部门同行的挑战，而且还受到了“五只眼”情报联盟其他分析人员的质疑，这些分析人员使用了非常相似的情报库，但在分析上却有着不同的角度。

　　在安全方面，对有关人员进行调查要耗费大量人力。更多的情报来源就意味着有了更强大的能力来调查那些在加拿大或其他地方可能谋划恐怖袭击的人。这样，国内外的加拿大人的防护水平就相应地得到了提高。

　　与美国、英国和澳大利亚相比，加拿大并不具备比较优势，因为这些国家都在不断加大在安全和情报方面的投入，但加拿大能在国内开展行动，并与其盟友进行合作，其情报系统的专业技能与过去相比大大提高了。

　　加拿大情报系统的整体能力有了显著提高，并且其对制定明智的政策和保护民众所发挥的作用也有了明显增强。在这个威胁多样化的新世界里，每个国家都需要建立资源充足的安全和情报系统。

　　对情报系统的监督

　　监督对于确保各部门在合法职权范围内行事并尊重加拿大人的权利而言非常重要。对精益求精以及提高效率和成本效益来说，监督也是很重要的。

　　在加拿大，国家安全情报局、通信安全局和皇家骑警由不同的机构来负责监督。总审计长在安全和情报的开支方面做了很多报告。

　　不幸的是，目前还没有有效的机构将加拿大的安全和情报系统视为一个整体。加拿大没有类似澳大利亚的监察长办公室（Office of the Inspector General）这样的统一的监督机构。也没有专门的下议院委员会和上下议院联合委员会。上议院国家安全和防务委员会的管辖范围广泛，包括情报和安全，但是该委员会在各方面发挥的效力却不尽相同。

　　有人曾提出加拿大应该按照英国议会的做法设立一个国会议员委员会，而不是设立常设的下议院或上议院委员会。这个委员会不会具有下议院委员会的一般权力，而是向总理提出建议。尽管这样做会令加拿大情报系统更为满意，但也会降低对情报系统全面监督的能力。

　　在目前的组成情况下，监督体制加深了情报机构之间的分离，并且使对加拿大安全和情报投入的整体有效性进行讨论变得更加困难。加拿大没有内阁委员会专门负责安全和情报问题，没有可以持续监督情报系统的国会监督机制，并且官僚机构的监督是通过按部门划分的机制建立起来的。我们的内阁大臣对情报没有特别的兴趣，也不具备这方面的专业知识。那么，我们对于情报系统作为一个整体是否协调、高效、得力，是否服从所有直接和间接的控制可以做一讨论吗？

　　应该可以进行这样的讨论，但如果各机构保留各自的监督部门，那么加强系统监督能力就会存在明显的问题。这样会在授权上产生混乱，并且各机构将不得不花费更多时间充当见证人，而不是履行自身的基本职责。

　　如前所述，加拿大任命了一名专门的国家安全顾问，该顾问没有其他职责，这是一个巨大的进步。该职位连同副书记官（在传统上，副书记官是枢密院中一个单独且极为重要的岗位）转移了当权者的注意力。

　　印度航空事件的主要报告建议加拿大应该有一名具备广泛协调能力的国家安全顾问和一名副国家安全顾问。国家安全局应该在解决皇家骑警和国家安全情报局在共享证据的分歧上发挥作用。此外，国家安全局应该设立一个秘书处来为此以及其他事务提供帮助。

　　情报系统期待国家安全局发挥与报告描述相类似的协调作用，目前枢密院的安全和情报事务局将继续为国家安全局提供人员支持。然而，情报系统似乎对国家安全局参与共享证据的讨论毫无热情。皇家骑警和国家安全情报局都已归属了公共安全部，目前公共安全部有了更好的资源来参与这样的讨论并为具体问题寻求解决方案。

　　将国家安全局的一名全职官员任命为国家安全顾问所发挥的总体作用可能要比任命系统外官员大得多。目前加拿大有一名高级官员有充分时间来完全掌握安全和情报系统的方方面面，决定协调机制应该在哪些方面如何去改变，并且与加拿大的盟友保持联系以建立长期的人际关系（这种关系在情报领域尤为重要）。他甚至可以说服总理和其他内阁部长加强内阁对情报和安全系统的直接监督是有益的和必要的。

　　存在的突出问题

　　因为有了新的挑战和资源，2001年“9•11”事件以来，加拿大安全和情报系统发生了明显变化。我们可以在很多方面期待进一步的变化，或者至少可以进行一下讨论。

　　如上所述，加拿大情报系统确立的高层次政治方向不如“五只眼”情报联盟的伙伴那么成熟。内阁一级在监督情报系统上投入的注意力相对较少。有效的监督要求内阁部长们与安全和情报问题建立长期联系，如果有一个活跃的、专门的安全和情报内阁委员会，这种联系就会很好地建立起来。

　　从与重要参与者进行融洽合作的意义而言，情报系统内部的协调也有了改进，但随着时间的推移和系统的发展，我们会有更多的委员会和行动程序，那么情报系统能否稳定运作就取决于渐进式的改进了。

　　统一的监督机制将会促进情报系统的统一，这样情报系统将会更加强调整体功能，而不是部分功能。由于不太可能为了支持统一的架构而将安全情报审查委员会、国家安全情报局监察长、通信安全局委员或者公众投诉皇家骑警委员会（Commission for Public Complaints Against the RCMP）取消，那么唯一的可能就是成立国会委员会了。在现有机构的基础上又增加一个机构，这样的委员会（可能会情愿或被迫地受保密的制约）对情报系统资源而言是一个负担。

　　内阁委员会可能会是国会委员会之外的另一个选择，但实际上前者可能会引发更多的政治决策，从而促使成立后者，因为这些政治决策需要国会议员来审议。这种困境可能会一直持续下去，直到某个明显的失败使人们认识到统一审查的必要性。理想的解决方案可能是合并各机构的审查职能，使有效的国会级委员会审查浮出水面。

　　2004年加拿大发布了国家安全声明，但是我们仍然没有像美国和英国那样发布全面的文件来提出长期战略构想。定期发布（如果不能每年发布）这样的声明，实现正规化，强调整体目标和优先次序，这会成为提高情报系统凝聚力的另一种因素。

　　因为没有专门负责国外人工情报的机构，加拿大情报系统长期以来保守批评和争议。有了支援资源，国外人工情报工作已经由国家安全情报局有效地承担起来了。安全情报审查委员会质疑国家安全情报局的立法授权是否支持这种强化的情报收集工作。但即使安全情报审查委员会坚持这种批评，情况也不太可能会有改变，除非法律上的挑战或情报上的失败迫使人们重新审视这个问题。将搜集国外人工情报纳入国家安全情报局的安全情报授权可以说是加拿大最符合成本效益的解决方案。未来的问题是国家安全情报局能否成功地在两个非常不同的情报领域取得卓越成就。

　　有关印度航空公司的调查强调了许多需要解决的问题，解决了这些问题，加拿大皇家骑警和国家安全情报局就能顺利地进行配合。两者的配合问题将是政府持续讨论和工作的主题，也会成为有关皇家骑警双重角色（联邦警察力量和非常本地化的警察服务合同提供者）的长期争论中的又一因素。

　　对于在没有政府其他授权的情况下任命一名国家安全顾问的结果如何进行预测还为时过早，但这种任命是非常重要的一步。专门的国家安全顾问能够详细地研究情报系统，与情报系统的成员协商，与盟友共事以了解其情报系统的具体机制，这样可能会促进加拿大情报系统的整体变革。

　　结论

　　安全和情报系统非常复杂，而且变动中的要素、威胁和机会很少能同时为人所见。这使得人们很难对这些系统进行改进，因为它们的缺陷可能只有在危机期间才会显现出来，学习和改进因此而放缓。加拿大的安全和情报系统在资金投入上有了大幅度增长，国内安全和国外政策决策相应有了更大的空间。盟友的情报机构随着时间推移而变得成熟，与之相似，加拿大情报系统也会随着时间的过去和经验的积累而发展进步。“9•11”事件以后，由于有了新的资源和期待，加拿大情报系统已经取得了很多成果，建立高效、可靠和被认可的情报系统将会是未来十年和更长时间内持续进行的工作。知远∕刀锋