英国2010年战略防务与安全评估报告

　　前言

　　我们的国家一贯具有全球责任感和全球雄心。我们有着坚持我们的信仰和价值观的光荣历史并为之感到骄傲，在未来几十年里，我们为国争光的雄心将丝毫不减。但在我们提升我们的利益和维护国家安全的同时，我们必须更周全、更具战略性和更具协调性。

　　我们所继承的艰难遗产需要我们作出艰难的决策来使我们的经济走上正轨。我们的国家安全取决于我们的经济安全，反之亦然。因此，使国防预算恢复平衡是我们处理财政赤字和确保国家安全的重要组成部分。

　　然而，由于我们优先考虑的是国家安全，所以，与其它部门相比，国防和安全预算在减少财政赤字方面所发挥的作用将相对有限。国防预算将会以兑现的方式得到增加。在未来四年里，英国的国防预算将达到北约占国民总收入2%的目标。我们希望能继续保持世界第四大国防开支国地位。

　　我们特别为那些为维护我们的国内安全和海外利益而孜孜不倦地工作的人——军人、警察、情报官员、外交官员和其他许多人——感到自豪。我们的国家十分感激他们。他们是我们国家完整的重要组成部分。继续保持这些力量对于今后的安全极为重要。但要有效保持这些力量，他们就必须适应二十一世纪的现实和不确定性。

　　我们要坚定不移地完成在阿富汗的艰难任务，而且还将投入更多资源来满足阿富汗战争需求。我们面临着来自国内外的严重的恐怖主义威胁。更严重的是，正如《国家安全战略》所阐述的，我们面对的是不断增多的各种安全风险。

　　我们必须找到更为有效的处理国家安全风险的方法，通过各政府部门和国际间的合作来提前找出风险、追究原因，而不是等事情发生后才来收拾残局。这就是为什么我们要成立“国家安全委员会”来将所有工作整合在一起。鉴于不稳定和冲突之间的直接联系，这也是为什么英国国际发展部要根据“政府开发援助”的国际规则，通过增加一倍的投资来在全球各地解决和预防冲突。我们认为，如果我们不能预防冲突并被迫动用武力，那么其代价要高得多。这也是为什么我们要将大量军事专家和文职官员派往其它国家去帮助他们维持稳定和增强国力，并将其视为一个能增进世界稳定的长期投资。

　　我们将继续把应对恐怖主义威胁作为头等工作来抓，并将保护我们的作战能力、改进我们应对激进主义的方式方法，同时对我们所有的反恐力量进行评估，只保留那些对维护公众利益必不可少的部分，从而达到保护英国民众自由之目的。我们将坚定不移地打击来自“基地”组织及其追随者的威胁，打击来自北爱尔兰恐怖主义残余的威胁。

　　在国内，我们必须加强应对来自外部威胁和自然灾害的能力，如重大洪涝灾害和流行病。我们将制定一个国家改革计划来保护我们的网络空间。在过去的十年里，网络攻击对国家安全和繁荣所构成的威胁激剧增加。在未来的几十年里，这种网络攻击趋势还有可能从规模和技术上继续上升，并对现代战争的性质产生巨大影响。我们必须在全国范围内作好准备，依靠我们现有的先进能力来应对这种不断增加的挑战。

　　我们还在对英国安全至关重要的其它领域对我们的措施进行了重新评估和改革，包括民事紧急情况、能源安全、有组织犯罪、反扩散和边境安全等。我们将保持强大的情报战能力来为国家的所有安全活动提供支援。

　　我们还将对我们的军队进行调整，使其能更好地应对未来威胁。

　　我们倍受世人敬佩军队战线过长、部署过频且计划不当，所使用的装备不当、部队的编制欠妥且没有明确的战略。在过去，没有资金保障的国防开支计划在愿望和资源之间形成了巨大鸿沟。而且在冷战后也没有正确地去面对新的安全形势。皇家海军陷入了战舰数量越来越少但成本却越来越高的怪圈。我们的陆军在德国部署了大量坦克但却不得不在伊拉克和阿富汗开着为北爱尔兰设计的“路虎”汽车来面对简易爆炸装置的致命威胁。战略运输机的老化和不可靠也妨碍了皇家空军对海外英军的支援行动。这就是没有采取大胆决策来调整国防计划以适应不断变化的世界的结果。

　　本评估报告是重新平衡国防计划和资源的一个开端，它将使我们的军队成为世界上能力最全面的军队之一。

　　陆军。在当今这个不确定的年代，我们的地面部队仍将发挥重要作用。这就是我们决定要保持一支强大的、装备良好的陆军的原因。我们仍将是少数几个能在世界各地部署和维持一支自给自足的、装备精良的旅级部队的国家之一。在陆军从德国撤离之后，我们将削减陆军的重型装甲部队和重炮数量，但仍会保持在必要时恢复原状的能力。引进新型装甲车、先进通信系统和新型战略运输机将使陆军的机动性和灵活大大提高。有了打赢当今战争所需之装备之后，陆军就能更好地应对当今和未来威胁。

　　战场直升机在执行《国家安全战略》规定的各项任务时十分重要。我们将增购12架“支努干”重型运输直升机，延长“美洲狮”直升机的使用寿命以保证我们在阿富汗的部队有足够的直升机装备。我们将对“灰背隼”( Merlin)直升机进行改进，以提高其支援两栖作战的能力。所有这些，加之继续引进“野猫”侦察、指挥和控制直升机，将使我们具备一支规模适当、结构平衡的直升机队伍来在未来战争中为我们的军队提供支援。

　　英国地方自卫队(Territorial Army)和其它预备役部队官兵在阿富汗表现出色并体现出了他们的巨大价值。由于他们最初是为冷战而组建的，所以我们要让他们具备应对当今威胁的能力。我们将认真研究其它国家使用其预备部队的方法，看看我们能从中学到什么有用的经验。因此，我们要对我们的预备役部队进行评审，看他们的结构是否合理，是否能让我们最有效地将其技能、经验和能力运用于现代战争。

　　我们高度职业化特种作战部队所作的巨大贡献大多未被报道。我们将加大对特种作战部队的投入以进一步提高他们的作战能力。

　　海军。我们将完成两艘大型航母的建造工作。本届政府认为，从长远来看,英国保持只有航母才具备的作战能力是正确的，它能使我们无须通过盟友的陆基空军基地而能在世界各地使用航空力量。但在近期，使用海上航空力量的情况并不多。这也是我们极不情愿地决定淘汰“鹞”式战机的原因，这种战机的表现很出色。但从长远来看，我们不能确定当我们需要陆基空军基地时我们始终都能随时随地得到保障。所以我们需要航空母舰。但上届政府在航母政策上未能同我们的亲密军事盟国达成一致。纠正这个错误需要时日，但我们一定会加以纠正。我们将在航母上安装飞机弹射装置以便能起降飞行距离更远、载弹量更大的联合攻击战斗机。更重要的是，这样我们的航母才能与美国和法国海军实施联合作战，美国和法国的飞机才能从我们的航母上起降，反之亦然。我们还要保持皇家海军陆战队(Royal Marine brigade)行之有效的两栖作战能力。

　　我们要具备在世界各地部署最先进的核动力反潜潜艇能力。这种潜艇可以稍稍地在世界各海洋地区活动，能对陆地目标发射“战斧”式巡航导弹，能探测和攻击其它潜艇和舰船以保证海上航线畅通、保持核威慑能力并为英国部署在世界各地的军队提供战略情报。我们将完成6艘45型驱逐舰的建造工作，这种每艘价格10亿英磅的驱逐舰是世界上最先进的多用途驱逐舰之一。我们还将上马一个新项目，产生价格相对便宜但较为灵活的现代护卫舰来担负反毒品、反海盗和反恐等当今海上作战任务。

　　我们将保持和加强我们自己的核威慑能力，这是英国在这一不确定年代最后的保险单。根据我们的财政评估和关于积极寻求全球多边核裁军的承诺，我们将把潜艇发射管的数量从12个减少到8个，将核弹头数量从48枚减少到40枚。这将使我们的成本在开支审查期间减少7.5亿英磅、在未来十年减少32亿英磅。决定继续开展初期工作的“初步定案”(Initial Gate)将获批准，下一阶段工作将于今年年底启动。决定开始建造潜艇的“最终定案”(Main Gate)将在2016年前后作出。只要全球安全形势需要，英国保持可靠的、持续的和有效的最小核威慑能力就是正确的。

　　空军。到2020年英国空军的战机队伍将以世界上最先进的两种战斗机为主，即：具备空对空和空对地全方位作战能力的“台风”式战斗机和世界上最先进的多用途“联合攻击战斗机”。战斗机队伍将得到不断壮大的无人战斗机和无人侦察机力量的补充。战斗机还将得到最先进的空中加油机的支援以延长其航程和续航时间。随着高性能的A400M运输机的引进，战略空运能力将得到提高。这种运输机加上现有的C17运输机，将使我们能够将部队运往世界任何地方。我们新型的“联合铆钉”(Rivet Joint)电子侦察机将负责搜集重要情报。今年是“不列颠空战”七十周年纪念日，英国空军将继续发挥重要的作用。

　　我们往往太注重军事硬件。但通过对阿富汗和国内部队的多次造访我们认识到，战争的决定因素在人不在物。作为一个国家，我们未能向他们提供他们应得的支援。我们要对此加以改正，即使是在经济最困难的时期。我们要更新“军队契约”(military covenant)，修改这一军人、军人家庭、退伍老兵和他们为之付出了许多的国家之间的重要合同。我们每一个人都有责任去为我们的军人做更多的事。我们不能让我们的战士、水兵和空军人员在得不到良好装备、没有接受良好训练和得不到良好支援的情况下将他们送上战场。这个目标是本评估报告的基本原则，这也是本届政府所要奉行的政策。

　　首相：戴维•卡梅伦

　　副首相：尼克•克莱格

　　第一部分 国家安全任务和指导方针

　　一、前言

　　本《战略防务与安全评估报告》早就应该问世了。这是英国政府首次对其防务、安全、情报、适应性、发展和外交能力作出全面的决策。它为《国家安全战略》制定了实施方针和方式方法。它对我们的行动方向、资源利用、相关风险和优先政策进行了审查。它为英国在2020年将要具备的国家安全能力制定了明确的目标和实现这一目的标路线图。

　　我们所面临的挑战是：一方面要实现这一目标，一方面还要应付阿富汗战争；继承了一个透支的国防预算；处于历史上最大的财政危机之中。恢复强有力的经济是保证国家安全机制活力的关键。因此，使这些机制为减轻财政赤字作出贡献才是正确的做法。然而，我们认为，节约不应该以我们的核心安全为代价：在《英国开支审查》里国家安全预算已得到适当保证。阿富汗战争将得到优先保障。各部门已采取措施来对那些不能适应当前和未来安全需求和优先任务的过时力量进行明智的裁减，并鼓励为诸如反恐、预防冲突和网络安全等关键领域制定更完善、更有效的计划。但是，一些难以预料的预算超支也使我们不得不忍痛采取一短期措施。

　　我们将每隔五年进行一次战略防务与安全评估。自从1998年的《战略防务评估报告》以来，经验教训告诉我们，必须更频繁地对我们的国防能力进行评估以适应不断变化的战略环境。我们必须避免两个错误，即：保留太多无用的老式装备和在发展军力方面好高骛远。因此，我们确定了2020年我们所要发展的军力目标，但本评估报告将着重考虑满足未来四年的安全需求，到2015再根据阿富汗战争的经验和经济发展的大环境来作出更好的决策。

　　二、适应性态势

　　《国家安全战略》制定了两个明确的目标：（1）保护我们的人民、经济、基础设施、领土和生活方式不受直接、重大的侵害，从而确保一个安全强盛的英国；（2）通过减少影响英国和我们的海外利益的可能性来营造一个稳定的世界，运用我们的力量工具和影响力来构筑全球环境并消除潜在的风险隐患。《国家安全风险评估》也针对我们面临的潜在威胁制定出了明确的优先任务。

　　这是国家安全委员会判断不同国家安全能力的相对重要性和选择新的投资和节约领域的基础。首先，它制定了一个总体战略政策框架，即：适应性态势。其主要内容包括：

　　1.为在未来五年内应对高风险，我们将：

　　 •保持我们主要的反恐力量并使某些领域得到加强，同时还要产生效益

　　 •制定网络安全改革计划，应对来自政府、犯罪分子和恐怖分子的威胁，利用网络空间优势来确保我国未来的繁荣，提升我们的安全和利益

　　 •通过跨政府部门措施来应对自然灾害，包括对重大洪涝灾害和流行病的防治，加强各社团的灾害应对能力

　　 •综合运用外交、情报、国防和其它力量来预防国际军事危机，同时保持在危机发生时对其作出反应的能力

　　2.为了能对可能性虽小但危害性极大的其它国家的大规模军事攻击作出反应，我们要保持阻止攻击发生的威慑能力，包括使用核威慑和与盟国联合产生的足够的战略威慑力。可能性小并不意味着投入的资源就要少，因为某些能力本身就比其它能力需要更多投资。

　　3.为应对长期风险和威胁不断增加的不确定性，我们将制定一个总体方案来：

　　 •在风险出现在英国之前发现和处理风险，重点放在预防冲突和依靠当地力量来处理问题方面

　　 •保持全面的国防和其它能力来从根本上阻止、遏制和应对威胁的产生

　　 •确保这些能力具备内在的灵活性来适应未来不断变化的需要

　　 •与主要盟国和合作伙伴加强合作，利用集体资源来进一步提高各合作国的相对优势

　　 •加强各政府部门间的协作与联合，通过国防、发展、外交、情报和其它部门间的合作来取得更大的效果。

　　三、国家安全和指导方针

　　根据适应性态势的原则，国家安全委员会作出了关于全面实施八项“国家安全任务”的第二组决定和赖以完成这些任务的“指导方针”。这将推动各部门在未来五年里为资源优先分配和能力发展制定出详细的决策。例如，军队在实施稳定和干预任务方面的需求将推动“国防计划设想”(Defence Planning Assumptions)对作战的类型、规模和相关事宜进行分析并依此来配置军队（见第二部分）。

　　在以下关于国防、威慑和广泛安全的三个章节里阐述了各政府部门将如何执行这些新的“国家安全任务和指导方针”。在后面的章节里阐述了盟国和合作伙伴的意义，以及为实施这些改革而所要进行的结构调整。

　　国家安全任务和指导方针

　　我们将：

　　1.确定和监控国家安全风险及机会。为此，我们需要：

　　 •制定报警和水平扫瞄措施

　　 •提供有关国家安全潜在威胁和英国可利用机会的战略情报

　　 •对高优先领域进行联合分析和评估

　　 •加强技术力量投资，支援对国家安全和执法能力至关重要的通信数据的搜集

　　 •具备用以支援核心军事、外交、国内安全和下述适应性需求及经济繁荣所需之情报资产。

　　2.从根本上消除不稳定因素。为此，我们需要：

　　 •制定有效的国际发展计划，通过消除贫困这一总体目标来最大程度地保障国家安全，国际发展部将主要致力于国家安全和对弱小国家的援助工作

　　 •加强军队和地方的维稳能力并将其用于帮助其它国家避免危机或应对冲突

　　 •针对英国和对英国构成最大威胁的国家制定专项计划，防止人们变为恐怖分子。

　　3.通过施加影响来开拓机会和处理风险。为此，我们需要：

　　 •通过外交部门来支援我们的主要多边和双边关系，履行我们作为联合国安理会常任理事国、北约主要成员国、欧盟和其它国际组织成员国应尽的义务

　　 •一个由“外交与联邦事务部”( Foreign and Commonwealth Office)领导的全球海外网络来负责保卫英国的安全、繁荣和支援世界各地的英国公民。

　　 •通过各政府部门的协作在海外加强重点国家的安全能力建设，增强弱小国家维护自身稳定的责任感

　　 •通过战略军事投送能力来加强安全，阻止或遏制潜在威胁并支援外交活动。

　　4.通过加强国内执法和国际准则来协助解决对英国和国家利益所构成的威胁，包括在重要领域保持专业技术力量。为此，我们需要：

　　 •加强执法能力，对不法活动进行调查并尽可能将恐怖分子和对英国危害最大的犯罪组织绳之以法

　　 •继续推进以法制为基础的国际体系

　　 •加强多边措施来应对核扩散，确保核裂变原料和技术不落入不法分子手中

　　 •保持我们的核、生、化和放射性科技能力来加强反扩散能力和对使用这类武器的恐怖分子或国家作出回应。

　　5.保护英国和英国国内、边境和国外利益，应对来自政府和非政府的物理和电子威胁。为此，我们需要：

　　 •保持最小核威慑能力

　　 •保证边境安全

　　 •加强安全和情报部队和警方的反恐能力，应对恐怖分子对英国构成的生命威胁

　　 •加强军队保护英国不受重大恐怖袭击的能力

　　 •在军事上保持单独捍卫海外领土的能力

　　 •加强对诸如网络等新领域和灵活能力的投资以应对新出现的风险和威胁。

　　6.协助解决冲突，为维持世界稳定作出贡献。必要时进行海外干预，包括使用强制手段来维护英国的重要利益，保护英国的海外领土和人民。为此，我们需要：

　　 •采取综合措施来在海外保持稳定，综合使用外交、发展、军事和其它国家安全工具

　　 •具备维稳和干预作战能力的军队

　　 •能同时支援紧急情况和军事行动的地方反应能力

　　 •具备将英国公民撤出国外危机地区能力的军队。

　　7.具备应对各种突发事件的灵活性，使英国具备从打击中恢复和保持重要功能的灵活能力。为此，我们需要：

　　 •保证重要设施的安全和恢复力，使国家在受到攻击、损害和破坏的情况下仍能运作（包括核设施）

　　 •加强危机处理能力，能对国内主要突发事件进行预测和作出反应，保证政府工作的正常运行

　　 •加强供应和分发体系对重要部门的灵活保障能力

　　 •依靠地方应急机构、企业和团体的力量，对国内突发事件作出有效和有组织的反应

　　 •加强中央政府和军队的计划性、协调性和能力来应对最严重的突发事件。

　　8.尽可能与盟国和合作伙伴联合，以作出更强的反应。为此，我们需要：

　　 •通过北约来加强集体安全机制，使之成为保卫英国领土安全、维护欧洲稳定和以一个外向型欧盟来促进安全与繁荣的基石

　　 •为国际军事联盟作出贡献，着重发展主要盟国尤其是美国所重视的国家相对优势领域，如我们的情报能力和能力高强的精英部队

　　 •通过与包括法国在内的主要盟国的合作，必要时在正式保证的基础上，扩大军事能力、技术、项目和专业的共享

　　 •关于我军独立行动所需之国防工业和技术政策，同时增加商用现货采购数量，促进国防出口业发展。

　　第二部分 国 防

　　军队是国家安全的核心。军队的作用是重要而独特的。更重要的是，当其它方式不能确保我们的重要国家利益时，军队为我们提供了威胁或使用武力的手段。

　　一、现状

　　阿富汗任务仍然是我们国防工作的重点。作为联合国授权、由北约领导、有47国参与执行的任务的一部分，我们在阿富汗部署了9500名军人。他们的任务是协助阿富汗建立一个稳定的国家，使其能保证自身安全，防止“基地”组织或其他恐怖分子再次将其领土用作策划和对英国及盟国发动攻击的基地。阿富汗总统卡尔扎伊制定的目标是，到2014年阿富汗国家安全部队将担负起整个阿富汗的国防任务。国际社会也为实现这一目标制定了相应的战略。到2015年，英国将大幅消减驻阿兵力，英国军队将不再担负阿作战任务，而是转向训练和能力建设等长期防务关系方面来。

　　与此同时，英国政府将全力保证阿富汗行动的资源、经费和装备。阿富汗战争的性质会不断发生变化，我们将定期对军队和能力需求进行评估。我们将确保驻阿英军能够得到全面的训练和所需装备，我们不会采取任何可能影响驻阿军人和在国内支援他们的军人家属的信心和义务的做法。

　　但是，我们所继承的国防开支计划却难以支撑我们应尽的义务。在未来的十年里，我们用以履行这一义务的资金缺口约为380亿英磅。这个数字已经高于整个国防预算一年的开支。在我们开始着手将国防引入未来良性的可持续发展轨道之前，我们必须先解决这一历史遗留问题。和英国其它政府部门一样，英国国防部也必须为减少赤字和恢复经济作出贡献。在后面的章节里阐述了我们将要采取的主要非前线节约措施和我们计划取消的合同，以此来尽可能持久地保证前线部队结构。但是，不可避免的改革成本意味着，如不采取一些痛苦的短期措施，要想通过经费节约来偿还透支的国防债务就无法实现。

　　我们还必须解决战线过长这一历史遗留问题。在2006年至2009年间，英国军队按中等规模部署到了伊拉克和阿富汗。这超出了原先制定的军队部署规模计划，既加大了装备需求量，也加大了人员需求量。

　　所以，在未来十年里我们必须恢复因战线过长而受到损害和削弱的军事力量。这需要时间和投资，但为重建军力、恢复军队在执行阿富汗任务期间或之后的能力需求，这样做是值得的。

　　我们不仅要在阿富汗行动期间转变我们的军事能力，而且在不确定的战略环境中也要这样做。《国家安全战略》阐述了我们对当前我国安全面临的主要风险的分析、可能影响英国未来机会的主要变数和面临的挑战，以及我们应如何作出反应。未来冲突的特点将发生变化（见下面斜体字部分）。

　　未来冲突的特点

　　全球化趋势增加了非政府组织和失败国家参与冲突的可能性。国与国之间的冲突不会消失，但其特点已经发生变化。诸如经济、网络和代理人战争等不对称战术，而不是直接的军事对抗，将越来越普遍，政府和非政府支持的敌人将寻求对传统军事能力比自己强的对手的不对称优势。其结果是，国与国之间的战争和非常规冲突之间的区别将大大缩小。

　　这将增加军事人员和政府的压力，使我们难以区分敌人与平民之间的区别，传媒、非政府组织和盟友都将粉末登场。我们必须通过更加透明的社会和快速多样的现代化全球通信手段来对我们的行动进行仔细审查。

　　我们的敌人会不断攻击我们的物理和电子通信线路。随着通信技术的提高，敌人的影响力也将提高，这不仅会影响到战场，而且也会直接影响到我们的社会。因此，我们既要打赢地面战，也要打赢信息战。

　　这种环境需要我们发展一些特别的军事能力，包括情报、监视、目标定位和侦察(ISTAR)。这需要具备尖端的通信系统和地面、海上和空中机动能力。这也意味着我们的人民仍将是我们的致胜法定。我们需要具有专业知识和现代技术的高素质人才，包括文化知识、用以施加影响和劝阻的战略通信能力、灵活性、教育和训练，在越来越复杂的环境中有效实施作战。

　　二、措施

　　鉴于我们面临的挑战和国家安全的重要性，我们不会为将过去遗留下来的财政赤字减少到控制范围内而像其它部门那样来削减国防开支。总体上，未来四年的资源分配要能保障我们当前的作战需求，同时为未来战争作好准备。但是，也要作出艰难抉择来在某种程度上缩小军队规模，削减部分对当今需求不太重要的力量。

　　与主要盟国加强防务合作对于裁军很重要。反过来，若要加强防务合作我们就要做到：

　　•根据我们的判断来规划部队，这对盟国和英国都很有用

　　•全面保持全频谱作战能力，即便我们要削减其规模或暂停使用某些部队直到新装备到位。即使在最困难的条件下也要能与盟国合作，这是英国的品质和影响力的源泉

　　 •保持在未来需要时能够重建或能力恢复的整体能力。

　　•对一些重要技术领域加强投资以保持这些领域的高技术水平。

　　三、基本原则

　　我们将根据第一部分所阐述的适应性态势要素，采取新的措施来建设和使用军队。

　　 •我们将随时准备使用军队来捍卫我们的国家利益。我们未来的军队虽然规模会比现在小，但仍将保持从地理延伸能力和实施从高强度干预作战到持久维稳行动的广泛作战能力。

　　 •但我们在使用军队时将有所选择，只有在适当的时机和当英国的国家利益危在旦夕、我们具有明确的战略目标、当政治、经济和人员代价能获得相应利益回报并具备了可靠的退出战略和符合国际法的情况下，我们才会果断地动用军队。

　　 •在加强军力前要将风险处理和施加英国的影响力作为更好地协调整体国家安响应能力的一部分来考虑，包括：

　　 1.重视通过常规部队来阻止潜在敌人和与合作伙伴合作，包括通过军事部署和与合作伙伴的联合军事演习来展示我们的决心和能力

　　2.通过加强地方和军队间的协作来预防冲突和对危机作出反应。关于在海外建立稳定的综合措施将在后面章节详细介绍

　　 3.建立一个小型的常备能力来提高跨政府部门的国土安全危机应对能力；具体计划将后面章节详细介绍

　　4.在海外开展军事外交活动，着重增进整体措施效果，如支援作战行动，或在必要时支援国防出口；详细内容见第六部分。

　　•在得不到外援时保持单独行动的能力。但我们将更多地通过与盟国和合作伙伴的合作来共同分担国际维稳任务，充分利用集体资源。这包括：联合作战；建立地区伙伴力量来维护共同利益，如维护贸易和能源供应线的安全；与那些我们可与之分享能力、技术和项目的国家加强关系。有关计划见第五部分。

　　•我们将加强那些能提供灵活和先进作战能力的项目投资，减少那些难以适应当今精确武器、无人机和网络战作时代的过时的力量。

　　•至少每五年进行一次全面的防务与安全评估，通过这一机制来在不断变化的战略环境中保持资源、任务和未来需求之间的平衡。

　　《战略防务与安全评估报告》将对军队进行重大调整，以便建立具备以下特点的未来军事能力：

　　•高质量的训练和装备。具备我们完成任务所需之后勤、通信和其它支援能力

　　•轻重缓急。根据我们的实际需求来决定战备和部队规模

　　•平衡性。在海上、陆地和空中具备全面的综合、先进作战能力

　　•高效率。用最少的装备来取得最好的质量和效果

　　•充分的支援。可得到国防部的物质和精神支援，得到其它政府部门和公众的支援

　　•灵活性与适应性。以此来应对难以预料的威胁和敌方的快速变化

　　•远征能力。可部署到远离英国的地区，在敌人达到目的之前消除威胁

　　•联合能力。能与其它政府部门、国际合作伙伴、地方机构和地方安全力量和世界各地的权力机构和民众进行合作。

　　四、军事任务和防务规划设想

　　《战略防务与安全评估报告》第一部分阐述了新的“国家安全与指导方针”，对军队的常备任务、维稳和干预行动提出了相关要求。

　　在“国家安全任务”的框架内，军队的任务在“军事任务”一节中得到进一步阐释，对政府要求军队去履行的义务进行了描述；通过详细的“防务规划设想”阐述了我们计划实施的军事行动的规模、频率、距永久基地的距离、与哪些盟国和合作伙伴联合以及我们希望什么时候撤出行动等。“防务规划设想”可用作我们发展军队的计划工具，而不是一整套固定的作战计划或是对我们实施精确作战的预测。

　　这七项“军事任务”是：

　　•保卫英国及其海外领土的安全

　　•提供战略情报

　　•提供核威慑能力

　　•在危机来临时支援地方应急机构

　　•通过战略兵力投送和远征干预作战来捍卫国家利益

　　•在军事上为英国影响力提供支援

　　•为维护稳定提供保障。

　　作 战

　　为便于规划，作战可分为：

　　•常备任务。这是对我国安全或维护英国在世界各地的利益至关重要的长久性作战任务

　　•干预作战。这是一种短期、高影响力的军事行动，如在2000年的塞拉利昂军事行动

　　•维稳行动。这是一种长期的、主要在陆地上实施的军事行动，其目的是维持稳定局势和解决冲突，支援重建和发展工作，通常与其它国家联合实施，如我们在阿富汗的联合军事行动。

　　作战还可进一步分为：

　　•非持久性作战行动。持续时间少于半年，通常部队从部署到撤出都不进行替换。如英国公民撤离行动（如2006年在黎巴嫩的撤离行动）或一次性反恐行动

　　•持久作战行动。持续时间在半年以上，需要部队完成任期任务，然后由其它相同的部队进行替换。

　　这些定义可帮助我们构建部队，而不是用作具体的作战计划。在实战中有许多作战行动是相互重叠的，我们的部队必须灵活地加以调整。

　　新的“防务规划设想”认为，未来军队的规模和构成应符合以下作战需求：

　　•以旅级规模（约6500人）实施一次持久维稳行动，必要时由海军和空军提供支援，同时也能实施：

　　•一次非持久的、复杂的干预行动（约2000人）和

　　•一次非持久的简单干预行动（约1000人）；或是：

　　•在没有实施持久军事行动的情况下实施三次非持久军事行动；或：

　　•在一定时间内和有充分报警的前提下，在海军和空军的支援下使用三个旅实施一次性干预行动（如在2003年，约3万部队中的三分之二部署到了伊拉克）。

　　以下因素将影响到我们的措施和整体适应性战略态势：

　　1.未来军队的规模及构成

　　2.人员

　　3.工业基础

　　4.怎样进行改革

　　5.怎样应对风险

　　1. 2020年未来军队构成

　　以上规划框架有助于使我们明确未来十年我们所需要的军队以及需要对军队进行的改革。根据“军事任务与规划设想”，我们为2020年的军队设计了一个构架。未来军队将由以下三个部分构成：

　　• 由作战部队构成的“部署部队”。目前，这种部队包括部署在阿富汗的“高戒备部队”。它还包括对国家安全极为重要的常备部队。如担任英国防空任务的航空部队、部署在南大西洋的海军和核威慑力量。

　　• 可使我们对危机作出快速反应的“高戒备部队”。它也包括英国参与多国行动的部队。但这种部队主要用于使我们能够对危机单独作出反应以捍卫国家的安全利益，如实施人质救援行动或反恐作战。这种部队由相应的陆、海、空精英力量组成，可满足“防务规划设想”的需求。

　　•“低戒备部队”。这种部队包括近期结束恢复重建任务后返回的部队，他们随时准备进入高戒备状态。这种部队主要用于支援持久行动并具有更多灵活性，包括我们所认为的参与多国联合行动的规模和持续时间。

图1.英国2020年未来军队结构

　　未来军队的结构既要使我们具备在必要时能快速部署高作战能力资产的能力，同时又能在需要时为规模更大的部署作好准备。其目的是要在可承受的和尽量减轻人民负担的条件进行部署。以下五个概念对于达到最佳效果极为重要：

　　•准备。我们将使少部分作战能力最强的部队随时处于高度戒备状态。这样做需要投入额外成本来保障准备、训练和装备，并让必要的支援力量随时准备投入使用。这对处于高戒备状态的军人及家庭提出了很高的要求。我们的大部分部队都处于刚毕业后的低戒备状态，正在进行日常例行性训练，或刚结束部署或刚解除高戒备状态，对装备物资的要求不高，受到的压力也不大。

　　•重建。我们将使部分部队处于所谓的延期戒备状态。这部分部队不能在短期内投入作战，但如果我们出于可能性很小的战略需要，需要我们为维护国家安全作出反应，那么就重新组建这些部队。例如，我们将使两栖作战部队处于延期戒备状态，而不是将其完全从军队结构中删除。

　　•增援。预备役部队将为未来军队提供支援。当正规军被全部部署后，预备役部队将提供补充力量。预备役部队也可提供某些专业力量的支援，在和平时期正规军保留这些力量既不实用也不经济，但这些力量可用于加强小型作战部署。例如，医疗预备役部队在阿富汗就发挥了重要作用。

　　•新建。我们将保持组建近期内我们不打算组建的部队的能力。这要求我们保持技术知识、技能和训练，并与拥有这类力量的盟国和合作伙伴合作，与他们进行人员交流。当新型航母和联合攻击战斗机装备部队时，我们要能在海上平台上起降这些飞机，但在“鹞”式战斗机退役前我们还不具备这一能力，因此我们要制定组建这一能力的计划。

　　•合作。我们很少单独部署。我们和我们的北约盟国在一些特殊能力方面相互依靠。例如，英国没有自己的战区导弹防御能力，但我们具备盟国高度看重的其它能力，如扫雷舰。第五部分阐述了我们加强军事合作的意愿和计划，必要时我们将更多地依靠盟国的力量。对于某些能力我们将依靠市场。例如，我们并未装备所有我们需要的运输舰船，因为在需要时租用它们将更经济更有效。

　　这些灵活措施可使我们更有效地去应对当今最可能出现的威胁，同时具备应对未来各种威胁的能力。

　　（1）海军

　　在海上，2020未来军队要具备的能力是：持久海上核威慑能力；在海上捍卫英国及其南大西洋海外领土的能力；在世界重要区域的持续存在以达到常规威慑牵制之目的；水面军舰和潜艇的强大干预能力；从海上通过专用舰船为陆军提供直升机和海滩掩护战车支援的能力；在特遣队级别指挥英国和盟国海军的能力。具体实力包括：

　　•“三叉戟”核导弹发射系统及支援部队；

　　•7艘新型“机敏”级攻击核潜艇(SSN)，可从英国快速部署到作战海域，燃料够用二十五年，续航能力的唯一限制是其所携带的食物。能在世界各海洋地区实施隐避作战，具备核威慑保护和海上联合特遣大队(Task Group)作战能力，可提供全球战略情报支援，具备发射“战斧”式巡航导弹和对地攻击能力。这些潜艇在设计上要能适应整个使用周期，其模块系统可降低未来升级成本；

　　•装备一艘新型作战航母并使另一艘航母处于延期戒备状态。这艘航母将搭载联合攻击战斗机和直升机（见下面的斜体字部分）；

　　•由19艘护卫舰和驱逐舰组成的水面舰队，具备在各种环境中作战的灵活性，包括大规模海上作战和提供海上安全支援（如保护贸易和能源运输线）、能施加影响（如通过海上存在来施加影响、支援地区伙伴的能力建设等）。这支舰队将包括6艘45型防空驱逐舰，这是一种防空能力很强的驱逐舰，其导弹系统既可保护海军部队也可保护英国领土；现有的23型护卫舰。这两种军舰都能携带“灰背隼”直升机，45型驱逐舰还能携带“支奴干”直升机。到2020年后23型护卫舰将被26型护卫舰取代，后者在设计上可根据不同的战略环境轻易地进行角色转换和能力调整。

　　•皇家海军陆战队，其第3突击旅是英国高戒备快反部队的主要力量之一。这支部队可从海上通过直升机、战车和包括登陆舰和指挥舰在内的专用军舰的后勤和指挥与控制支援，登陆和维持一支1800人的突击大队。它能使我们实施一场如2000年的塞拉利昂行动那样的作战行动；

　　•一支基于“野猫”和“灰背隼”直升机的海上直升机队伍，其数量要与未来海军结构的整体规模保持一致。这些直升机要具备在反潜战和水面战中对敌目标进行定位和实施攻击的能力；

　　•基于目前“狩猎”(Hunt)级和“桑当”(Sandown)级扫雷舰的反水雷队伍，并计划在将来用更为灵活的多用途扫雷舰进行替换，这种扫雷舰除了扫雷之外还可逐行水文地理和近海巡逻等任务。这支舰队将具备重要的安全和核威慑保护能力；

　　•一支全球海洋勘测和冰区巡逻船队伍；

　　•一支能满足皇家海军需求的补给和加油船队伍；

　　•一支由滚装船组成的海上战略运输队伍；

　　•由具有网络战能力的战舰、潜艇和飞机组成的海上情报、监视、目标定位和侦察(ISTAR)队伍；

　　•一个代表全英国海军、用以指挥后备部队的新型海军地区机构。

　　为此，我们将：

　　•立即让“皇家方舟”号（HMS Ark Royal）航母退役;

　　•削减4艘护卫舰;

　　•使一艘登陆与指挥舰进入延期戒备状态。在经过对“海洋” 号(HMS Ocean)和“卓越”号(HMS Illustrious)航母的直升机运载能力进行短期研究后，使其中一艘退役。一艘“海湾”级后勤船坞登陆舰将退役。

　　航空母舰

　　在对国防装备作出决策时，需要对我军在未来20至30年的需求进行判断分析，特别是像航空母舰这样的大型战舰及其所携带的战机。上届政府订购了两艘新型航母，其吨位是我们现有航母的三倍，并计划配备约150架第五代联合攻击战斗机。这一价值200亿英磅的采购计划挤掉了英军的其它重要投资。

　　因此，国家安全委员会经过对战略、工业和财政领域的认真研究后，作出了一系列艰难而必要的决定，包括在2020年后具备灵活有效的航母攻击能力，并要与军队结构的其它部分保持平衡。其要点如下：

　　•建立航母攻击能力符合未来战略需求。“无敌”级航母主要是为在公海上应对冷战威胁而建造的，其搭载的短距起降战斗机主要用于为海军突击队提供防空支援，不具备与主要盟国战机协同作战的能力，其主要任务是实施反潜作战。一艘“伊丽莎白女王”级航母及其搭载的最先进的战机，可使英国具备从世界上任何地方向700海里以外陆地和海上投送兵力的能力。美国和法国都曾利用这种机动自由，从阿拉伯湾和印度洋的航母上向阿富汗投放空中作战力量。这种能力可使英国具备长期的政治灵活性来实施军事行动，而无须在地区紧张时期争得其它国家的同意来使用其基地去实施我们的作战任务。它也将使我们具备内在的军事灵活性来在50年的航母使用寿命期限内对我们的计划进行调整。尤其是，作为对地面战的补充和另一种选择，它为我们提供了对危机作出强制反应的手段。它作为整体军力结构的一部分，将有助于阻止或遏制装备相对良好的地区大国，打击暴乱活动和失败国家的非政府极端分子。

　　•我们只需要装备一艘航空母舰。目前我们看不出先前计划中英国应具备的攻击能力有何必要。我们不太可能面临敌人大规模的空中攻击。我们更有可能实施精确作战，这需要攻克先进的防空系统。所以，这一艘航母通常将搭载12架战机，同时保持先前计划中的能搭载36架战机的能力，并具备比现有航母更强的作战和情报支援能力。它将能搭载多种类型的直升机，并根据所执行的任务类型来确定飞机的混合结构，使航母能支援广泛的作战行动，包括皇家海军陆战队的登陆作战，或支援特种作战部队实施反恐作战、协助人道主义救援行动和英国公民的撤运行动。

　　•这一艘航母要能全面提升作战效率。“伊丽莎白女王”级航母在设计上就无法与主要盟国进行全面的协同作战，因为他们的舰载战斗机不能在该航母上起降。寻求与盟国的密切合作是《战略防务与安全评估报告》战略原则的核心，因为，很明显，在大多数情况下英国将与其它盟国联合实施军事行动。因此，我们的航母要安装飞机弹射器和阻拦装置。这将使新型航母的服役时间从2016年推迟至2020年前后。但这会大大提高与美国和法国的航母和舰载机的协同作战能力。它将成为未来发展联合海上特遣作战大队的基础。这既要保证具备持续的航母攻击能力，又要在整体上减少其它舰队保护航母的要求，以便将更多舰船用于执行其它海上任务，如保卫重要的海上航线，或实施反海盗和反毒品行动。

　　•攻击更有力。安装了飞机弹射器和阻拦装置后，英国就能引进联合攻击战斗机并装备在改进型航母上，而不是短距起飞/垂直起降(STOVL)型飞机。这种飞机的飞行距离更远，载弹量更大，具备了未来实施精确打击的重要条件。英国计划装备一种型号的联合攻击战斗机，而不是各种陆基和舰载型战机。总体上，舰载型联合攻击战斗机的价格更低，可使整个使用周期成本降低25%。

　　•目前作战能力有限的舰载战机将被淘汰。我们必须面对由上届政府遗留下来的艰难选择。在未来五年里，为阿富汗作战行动提供战斗空中支援将是高于一切的优先任务。“鹞”式战斗机不可能在提供这种支援的同时又保持航母的攻击能力。即便到2015年以后，短距起降的“鹞”式战机——无论是“卓越”号还是“伊丽莎白女王”号航母所搭载的——都将只具备有限的强制力。我们认为，在未来十年的后五年里，它将不是经济有效的国防资源。

　　这一新的航母攻击政策在不同层次的战略环境准备方面与《战略防务与安全评估报告》中的国防能力整体措施是一致的。在未来十年和更远的将来，发展更为有效的航母作战能力来应对不确定的变化、应对来自不同国家、不同类型和不同规模的潜在威胁，具有重要的战略意义。为在这一战略环境中更好应对难以预料的变化，我们的计划是使两艘新型航母中的一艘处于延期戒备状态。这可使我们具备轮换航母的选择，以保持持续的航母作战能力或快速建立两艘作战航母的可能。另一种选择是，我们也可以卖掉其中一艘航母，依靠与盟国的密切合作来提供持续的航母作战能力。2015年的下一份《战略防务与安全评估报告》将根据未来战略环境的变化对这些选择进行评估。在选择上保持灵活性是本届政府适应性措施的核心内容。

　　（2）陆军

　　在陆军方面，2020年未来军队应该是：能实施短期干预作战的轻型、专业部队；能实施规模较大、更复杂的干预行动或实施持久维稳行动的多任务部队；能支援我们的常备任务，包括保卫南大西洋海外领土和英国安全，如炸弹处置；和在战区层次具备指挥英国和盟国军队的能力。实力要求包括：

　　•五个多任务旅（见斜体字部分），每个旅由侦察部队、坦克部队、装甲部队、机械化轻步兵和后勤部队组成，其中一个旅保持高戒备状态，随时可进行干预作战，其余四个旅保持支援和实施持久维稳行动能力；

　　•十六个空中突击旅，保持高戒备状态，具备轻型、短期干预作战能力，在编制和训练上以实施伞降和空中突击作战为目的，具有自己的后勤支援队伍；

　　•可打击70公里以外目标的精确制导多管火箭发射系统(GMLRS)，和能盘旋于战场上空几小时、随时准备攻击短暂目标的巡飞弹(Loitering Munitions)；

　　•各类新型中型装甲车，包括“小猎犬”(Terrier)装甲抢修车、装甲侦察车、以及以后的“未来快反系统通用战车”(Future Rapid Effects System Utility Vehicle，FRESUV)，这将是陆军装甲机动部队的核心力量；

　　•防护型支援车，以取代不再适用的无防护型支援车，用以在战场上提供后勤支援；

　　•重型装甲车，包括“武士”步兵战车、AS90型履带式自行榴弹炮、“泰坦”（Titan）“特洛伊”（Trojan）装甲工程车和“挑战者”主战坦克，其数量将比现在有所减少，但能在高威胁环境中有效实施作战；

　　•情报、监视、目标定位和侦察(ISTAR)能力，包括：“守望者”(Watchkeeper)无人机；便携式和车载式电子战设备；用以保护前沿作战基地的可部署监视装置；和用以防护来自大炮和迫击炮等间接火力威胁的部队保护系统；

　　•陆军直升机包括：能为地面部队提供精确火力和情报、监视、目标定位和侦察支援的“阿帕奇”攻击直升机；用于侦察、指挥与控制和护航的“野猫”直升机；

　　•军事维稳支援大队(MSSG)，为部队指挥部提供计划分队支援，为重建和发展工作提供专家，支援地方维稳顾问，尤其是在安全环境不允许部署地方力量的情况下。这也是海外维稳建设总体综合措施的一部分；

　　•应对爆炸军械和简易爆炸装置的能力；

　　•一个完整的可部署师级司令部，具有负责下属部队战备和训练的第二级司令部，这些部队在得到相应的报警后可进行扩编并用于在持久行动中执行作战任务；

　　•盟军联合快速反应部队(ARRC)司令部，负责指挥整个战区的多国部队。

　　新型多任务旅

　　陆军的五个新型多任务旅将由约6500人构成，具备广泛的作战能力，可在未来几十年里在各种冲突中执行多种作战任务。

　　多任务旅能执行多种任务的关键在于它们的积木式结构，这种结构极大增加了部队的规模与合成选择，使其在无需抽调陆军其部队的情况下进行部署。这些旅中的小单位，如装备最少数量的车辆和支援部队的步兵营，可以用于快速撤离英国公民，就像2006年的黎巴嫩行动那样。在积木结构的另一端和在适当的报警时间内，这些旅又可合成一个能打全面战争的大型编队。

　　多任务旅将包括：用以获取信息情报的侦察部队，即使是在高威胁环境中；具备保护、机动和火力等独特综合能力的坦克部队；和在各种保护战车掩护下实施作战的步兵。这些旅将具有自己的支援体系、自己的炮兵、工程、通信、情报、后勤和医疗部队。本土防卫自卫队(Territorial Army)将完全纳入新的编制结构，无论是执行专门的任务还是用以增援作战部队。

　　为此，我们要：

　　•通过极大削减非部署地区行政机构来加强前线作战力量。我们将用一个英国支援司令部来取代我们的四个地区师级司令部，至少关闭十个地区旅级指挥部中的两个指挥部；

　　•通过减少对“联合快速反应部队”司令部的通信和后勤支援来使司令部结构更合理，从而反应出其固定职能而非移动职能；将师第二级司令部的职能改为负责部队的训练和战备；

　　•将可部署旅的数量减少一个，调整为五个多任务旅；

　　•将“挑战者2”主战坦克的数量减少40%。这符合我们关于对潜在敌人和未来冲突类型的评估。但坦克将继续在高威胁简易爆炸装置(IED)环境中的武装护送、阻止敌军和多国联合作战中发挥其独特的作用；

　　•将重型火炮（AS90装甲自行榴弹炮）的数量减少35%。精确弹药能让我们使用一发炮弹来打击以往需要十发炮弹的目标。所以我们可以减少重炮的数量；

　　•根据作战经验和装备管理的改善使广泛装备的配备更加合理。

　　（3）空军

　　2020年未来军队的空军将具备以下能力：负责英国和南大西洋海外领土的防空任务；具备常规威慑和遏制能力的可靠的空战能力；能实施持久对地攻击的远征作战航空力量；战略和战术运输机队伍；其它空军力量，包括情报、监视、目标定位和侦察(ISTAR)、直升机和皇家空军地面战斗团(RAF Regiment)部队。实力构成如下：

　　•一支由“台风”和“联合攻击战斗机”组成的战机队伍（见斜体字部分），其中三分之一处于高戒备状态。这是世界上最先进的两种战斗机，能在未来高威胁领域环境中实施作战，同时也具备防空、精确对地攻击和战斗情报、监视、目标定位和侦察能力；

　　•一支由7架C-17、22架A400M运输机和至少14架改装型空客A330未来战略运输机和空中加油机组成的现代化战略战术运输机队伍，负责我军及其装备在世界各地的部署、支援和撤运，为我军飞机提供空中加油支援以获得最大飞行距离和续航时间。这些飞机将取代老化的“三星”(TriStar)和VC10运输机；首加飞机将在2011年年底交付使用；

　　•12架新型“支奴干”直升机，用以提高陆地和海上战场机动能力，同“灰背隼”运输直升机一道负责人员和装备的远距离快速运送。这一结构更为合理的直升机队伍将为部队提供更方便更经济的支援和更大的作战优势；

　　•指挥与控制能力，用以指挥英国和海外空中作战，为可部署联合部队中的空军部队司令部担负各战区的多国部队指挥任务；

　　•战略监视与情报平台，作为战斗情报、监视、目标定位和侦察能力的一部分担负广泛的监视与侦察任务。这些平台包括用以担负空中指挥、控制和监视任务的E3D“哨兵”空中预警与控制系统；负责全球独立战略情报搜集任务的“联合铆钉”信号情报侦察机；各种无人机系统，用以补充战略情报、监视、目标定位和侦察资产，降低我军在敌方领空作战的风险；

　　•由目前和未来战机携带的“风暴影子”(Storm Shadow)巡航导弹。这种先进导弹可攻击中、远距离地面目标；

　　•先进空射武器，用以补充“台风”和联合攻击战斗机的作战能力；

　　•加强模拟训练能力，为部队训练提供更有效更经济的训练环境；

　　 •高戒备状态的皇家空军地面战斗团部队防护中队，负责保护在敌方领土作战的飞机和人员安全。

　　•核、生、化和放射(CBRN)探测、识别和监测部队。

　　战斗机队伍

　　我们的战斗机队伍将由两种现代化高性能多用途战斗机组成，即：“台风”战斗机和“联合攻击战斗机”。这一组合可使我们具备灵活的空中打击能力来应对当前和未来的各种威胁，同时还能降低成本、提高效率。

　　我们现役的“鹞”式和“狂风”防空与对地攻击战机已光荣地服役了三十年，“狂风”战机目前还在阿富汗和其它地区为我军担负着支援任务。但随着威胁的多样化的高科技化，这些战机已日见落后，对这些老飞机的保养和维护也越来越困难。因此，将我们的战斗机队伍合理地调整为两种先进高效的战机对于作战和经济都有重要意义。

　　因此，我们要继续发展现代化的、作战能力很强的陆基“台风”式战斗机，改进其对地攻击能力，使其具备更多功能来在未来二十年保持强大的作战能力。我们还将引进舰载型联合攻击战斗机，这种先进战机具有广泛的作战能力，可服役几十年。这种经过专门设计的飞机可在极为复杂的环境中独立逐行作战任务。它所携带的各种电子传感器可极大加强对周围威胁环境的态势感知能力，并能与英国和其它盟国空军、地面部队和海军共享情报资源，与我们未来的军事网络相链接。联合攻击战斗机的设计也降低了终身使用成本，其生产数量可望超过3000架。

　　为此，我们将：

　　•在过渡阶段，保持一支精减后的“狂风”战斗机队伍，在2011年淘汰“鹞”式战斗机，由联合攻击战斗机和“台风”战斗机取而代之。保留“狂风”战斗机是为了维持阿富汗作战行动、支援那些“鹞”式战斗机所无法担负的作战任务；

　　•减少原计划中的联合攻击战斗机引进数量。在新型航母上安装飞机弹射器可使我们的航母作战能力极大加强；

　　•取消“猎人”MRA4海上巡逻机引进计划。我们将采用其它飞机来担负原计划中的海上巡逻任务；

　　•到2013年淘汰三种型号的“三星”（TriStar）运输/空中加油机，转为使用更先进的A330飞机；

　　•将VC-10运输/空中加油机的任务缩减为只担负空中加油任务，并在2013年A330飞机开始服役后淘汰VC-10飞机；

　　•到2022年淘汰C-130J“大力神”战术运输机，采用更大更先进的A400M运输机，这比原先的计划提前了十年；

　　•一旦阿富汗作战行动不需要“哨兵”对地监视飞机时就淘汰这种飞机。

　　（4）预备役部队

　　预备役部队在阿富汗有着杰出的表现。很有必要对我们的预备役部队进行评审，看其组织结构是否适合我们在未来将会面临的冲突类型，以便更好地利用预备役部队的技能、经验和能力，同时向更有效的结构迈进。因此，我们将用半年的时间来研究未来预备役部队的作用和结构，并由正规军和预备役部队领导层共同开展研究工作。我们还要保持三军学员和院校的重要作用。

　　（5）特种作战能力

　　我们陆、海、空三军各自的作战能力和三军联合作战能力取决于诸多联合支援能力，包括指挥、控制和通信(C3)、后勤、运输和情报、监视、目标定位和侦察。前面对2020年未来军队和军种的要素进行了阐述，包括空中运输和情报、监视、目标定位和侦察能力。我们还要进一步加强情报体系、基础建设和人员培养等这些能促进军队与政府、与盟国和合作伙伴之间的情报共享的能力。我们还要发展诸如人力情报和公开来源情报等广泛的情报搜集能力。

　　我们将极大加强特种作战部队的作战能力。特种作战部队无论是在英国还是盟国及合作伙伴中都享有盛名。特种作战部队可实施各种干预作战行动，为维稳行动和其它任务提供重要支援。我们将保持一线正规特战部队的规模，极大提高支援能力。

　　我们将对军队的网络战能力进行改革，根据后面“网络安全”章节阐述的跨部门措施成立一个英国的“国防网络作战大队” (Defence Cyber Operations Group)。在未来冲突中，网络战将在陆、海、空领域越来越普遍。网络作战大队的精英和专家将支援我们和盟国的网络战，保证我们重要网络的安全和领引新型网络作战能力的建设和发展。它将汇集和整合全军现有的专业技术，包括军队和科技团体。它将确保我们在网络和物质空间的所有联合行动，包括计划、训练、演习和作战；负责网络能力的研发、测试和认证，以支援传统的军事能力。网络作战大队将与其它政府部门和工业机构密切合作，打造出强大的国际联盟来提高灵活性和联合作战能力。

　　（6）科学技术

　　我们将继续加大对科学技术这一最重要领域的投资。这是我们整体能力的关键。先进的军事技术能使我们保持对潜在敌人的优势，如发展无人机监视技术可阻止敌人秘密行动的能力。快速发展科技能力来对付诸如简易爆炸装置等新的威胁可使我们在战场上占据优势。我们必须平衡发展未来战争所需之长远科学技术和现今战场所需之实用技术。阿富汗战争表明，国防研究成果能从实验室很快运用到战场，以及用于发展未来作战能力和科学地支援我们的战略、政策和计划。

　　在资源紧张和科技快速发展的形势下，我们必须尽力保持我们的计划与适应变化的灵活性之间的平衡。我们要着重发展在重要领域应对威胁的能力，如自动化系统、传感器和包括纳米技术在内的新材料、网络和太空技术。我们要对其它科技领域进行适当的审查以找出不足和寻求机会。我们还将维持现行政策来在弹道导弹防御系统方面加强同美国和其它北约盟国的合作，并将支持关于扩大北约作用的建议。

　　海外基地

　　我们要保持我们的永久性联合作战基地网，包括在直布罗陀、塞浦路斯英属基地区的基地；英军驻南大西洋群岛基地、福克兰群岛和阿森松岛基地，定期保持南乔治亚和南桑德韦奇群岛的军事存在；英属印度洋领地的迭亚戈•卡西亚基地。这些基地使我们和我们的盟国具备了广阔的战略延伸空间，是部署部队的后勤支援网点。它们对我们在世界各地的军队部署能力和应对不断变化的战略环境能力将继续发挥重要作用。

　　我们还将保留我们在加拿大、肯尼亚和文莱的训练基地。这有助于我们部队的作战准备。它们也是我们与这些国家保持密切军事关系的有力证明。

　　英国目前在德国也有重要的军事存在，有20000名英国官兵及家属驻扎在那里。五十多年来，德国政府对英国的军事存在给予了支持，为英军提供基地设施和训练与作战机会。英国的军事存在是盟国团结的重要体现，也是牢固的英德关系的象征。但英国军队驻扎德国已不再具备任何作战意义，只会增加英国的财政负担，影响军人及家庭的生活和军队的一致性。因此，我们计划在2020年撤回所有驻德英军。

　　2．人员

　　所有这些计划都只有在保持和加强高素质人才培养的前提下才可能有效实施。我们的军事优势是建立在人的技能、奉献精神和职业化基础之上的。我们的男女军人通过对他们职责的履行来贡献力量，并在战斗中面临死亡或伤痛的风险。这一法则使军队有别于其它职业。

　　在调整国防力量时我们必须掌握好装备与人之间的平衡关系。我们关于军队和军队文职人员的建设计划在后面进行了阐述。我们知道，本评估报告提出的改革措施将给们的军人及其家庭带来不小的影响。

　　作为政府联合计划中的承诺和对军人作出的牺牲的认可，我们将制定一个“军队契约”( Armed Forces Covenant)。该“契约”将代表国家对军人作出公正的待遇承诺，以体现出人的价值和对人的尊重，军人及其家庭将根据相应的条款和服役条件获得奖赏。虽然我们不能让军队免受经济下滑所带来的影响，但我们将尽力去加以改善。

　　我们已将在阿富汗执行任务的军人工资增加了一倍，并确保他们能有机会疗养和最大程度的恢复。我们也已采取措施来让那些身体和精神受到伤害的军人接受最好治疗。但我们认为，该“契约”所要解决的是影响军人及其家庭的一系列问题，而不仅仅是有关作战的具体要求。所以，我们将贯彻执行一系列措施，包括关于退役军人进大学学习的条款和有关为从1990年开始服役并殉职的军人子女提供入学和深造机会的规定。

　　此外，今年年初我们成立了一个独立的“军队契约工作组”，由修•史壮恩(Hew Strachan)教授牵头来寻求解决现役和退役军人及家庭所面临的最困难。该工作组还对涉及民营企业和慈善业的问题进行了研究。工作组对一些关于政府和社会如何共同履行军队契约的新办法进行了评估并将于11月中旬提交研究报告。

　　最重要的是，该承诺要得到全政府的大力支持，以确保我们的现役和退役军人及其家庭的付出得到充分的认可，而不是成为他们的不幸。履行这一义务不仅是为提高军人的士气，更重要的是能够招募和保持充足的高质量兵源来为国防建设作出贡献。

　　目前的《军人服役条款和条件》成本太高、太复杂，难以满足军队服役军人及家庭的合理要求。我们将对其进行修改。从长远来看，我们要制定一个“新雇用模式”。该模式将包括提供住房的新措施，以便在未来为现役和退役军人提供能负担得起的高质量住房。

　　在新的雇用模式中，我们要让参军在快速发展的就业市场中成为一种颇具吸引力的选择。这个包括职业结构、工资、津贴和住房在内的一揽子方案必须便于执行、更经济有效、有更多选择并激励军人更加尽职。它应能更好地平衡军人及家庭的需求，促进家庭稳定，这对配偶的就业和子女的教育很重要，同时还要支持对于国防很重要的机动性。

　　我们必须保持和发展“国防医疗服务”(DMS)和“国民医疗保健体制”(NHS)的支援能力、社会保障能力以确保军人的健康和伤病员的医治。我们计划把这一领域从军队移交地方。军人的医疗保健经费将每年提高2000万英磅。这些经费将用于支付新增加的医务人员的工资和添置心理治疗设备。

　　国防医疗服务对于保证军人及家人的健康很重要。高水准的医保服务能让军人在作战中更有信心，这是提高士气的重要组成部分。我们必须通过对患者阶段性的医治来积累经验和知识。在公共医疗卫生服务的改革时期，我们要与负责英国军人二次治疗的国民医疗保健系统的同行们密切合作。

　　我们也欢迎安德鲁•墨里森博士题为《为健康而战：现役和退役军人的心理健康计划》的报告，非常赞成其中的主题和建议。我们将对墨里森博士的建议进行进一步研究并立即付诸实现其中的两条重要建议，即：为退伍军人设立一条24小时求助热线和在“心理保健中心”(Mental Health Trusts)增加30名心理保健护士，以保证退伍军人得到妥善的援助。我们相信，墨里森博士的这些和其它措施将通过为有心理疾病的现役和退役军人提供援助而使“军队契约”增辉。

　　我们将继续改进全军的训练措施，包括如何更好地利用圣安森(St Athan)基地的设施。

　　国防部文职人员在国防领域发挥着重要作用。他们在政策和战略制定方面为大臣们给予了支持；在国防部的资源分配和保持我们的跨部门和国际关系方面提供了帮助。他们在支援前线作战方面也发挥着重要作用，从管理“皇家海军辅助船队”(Royal Fleet Auxiliary)、提供消防安全到科学知识、合同、后勤支援、情报和政策建议等。

　　3．工业基础

　　我们要确保我们的军队在作战需要时能在英国获得装备和支援。与此同时，我们希望国防开支能体现出钱的价值。我们同工业部门的关系对于达到这两个目标很重要。国防部的开支也具有广泛的经济影响力——2009年国防部在英国制造业花费了近190亿英磅，据估计英国有大约300000个就业机会是由国防开支和出口支撑的。工业政策为这些关键问题提供了链接。

　　因此，我们将在今年年底出台一份“绿皮书”，阐述我们的工业政策措施及与之密切相关的技术政策。在明年上半年经过咨询后，我们将出台一份“白皮书”，正式表明未来五年和新的战略评估出台之前的国防工业与技术政策。它将建立一个战略框架，在《战略防务与安全评估报告》的基础上，通过改进我们的工业措施来支援重要军事能力，从而让工业界对我们的未来计划有一个明确的认识和充足的信心。我们对英国未来的军队结构调整将导致我们对装备需求的改变，从而也将影响到国防部从工业部门购买装备的项目。

　　我们将通过全球市场竞争的方式来采购许多主要装备，同时也将适当采取其它必要措施来满足需求。我们将继续保护民营企业的技能和技术，这对使用军队来维护国家主权很重要。但正如第五部分所阐述的，我们也将寻求广泛的国际合作机会，因为共同的需求或技术能力的相互补充将有助于提高效率。

　　我们将支持中小企业的发展，它们是技术革新和灵活能力的重要源泉。我们将促进国防出口业的发展来确保经济和安全利益（见第六部分），包括以出口为目的的新装备研制。

　　4．改革

　　本评估报告中作出的抉择需要对计划作出重大而艰难的改革，而且我们面临的财政和作战状况将使这些改革更为艰难。但我们将坚定不移地推行这一改革，优先保证我们在阿富汗的作战行动，使军队随时保持对危机作出反应的能力并尽量持久地保持这一能力。在“开支审查”阶段我们将：

　　•不对在阿富汗作战的陆军或皇家海军陆战队部队作任何调整

　　•延长“美洲狮”直升机的使用寿命

　　•推迟原计划对其它主要能力的改革，如空军的“哨兵”对地监视飞机，使其尽可能长地为地面部队提供支援

　　•确保我们执行重要常备任务的能力，如保卫英国及其海外领土

　　•保持我们对国防部所有作战行动的支援能力，如负责采购急需装备的部队。

　　同样重要的是，我们将加快改革步伐，淘汰老旧装备，加速实施军队现代化建设计划。在改革过渡期间，我们将根据风险承担能力来接受一定的能力差距。

　　（1）改革中的资源挑战

　　原国防计划中的超额部分约为380亿英磅，其中约200亿英磅与难以承受的新装备引进与维持计划有关。通过取消或修改主要合同来解决这一问题会产生更多债务。通过与工业部门进行协商能尽量减少债务，但这仍然会在短期内加大财政困难。

　　此外，国防开支中的两个主要板块存在着系统压力——装备和人员。根据英国和国际经验，如果我们继续寻求科技发展，包括改进人员保护措施，我们连续几代的装备成本将继续上升。平均起来，军队工资在以高于通胀率1%至2%的水平增加。不唯军队如此——增幅是与英国的平均收入相一致的——但仍需在我们的计划中引起注意。养老金、津贴和住房费用也在以高于通胀率的幅度增加。在“开支审查”期间我们已将更实际的财政风险评估纳入这些领域，这会使预算更稳妥。但我们仍要对这些问题保持警惕并在必要时采取行动。

　　这种难以承受的开支和系统压力意味着，《战略防务与安全评估报告》的主要工作是通过最大程度地减少运转成本来保证前线所需资金，从而消除透支现象。这样，在“开支审查”阶段便可从非前线需求中节约出至少43亿英磅。主要领域包括：

　　•裁减文职人员和非前线服务人员（见下文）

　　•使军队不动产趋于合理，包括卖掉多余土地和房产；减少相关经营成本（见下文）；所有资产的经营成本每年节约3.5亿英磅，包括我们对所有资产设施服务管理的修改措施

　　•通过出售诸如国防保障大队(Defence Support Group)和马奇伍德海上安装中心(Marchwood Sea Mounting Centre)的资产和电信频谱中的军队份额可在“开支审查”阶段额外产生5亿英磅

　　•改进军事训练模式，提高效率，包括更多地使用模拟器来训练飞行员和陆军实弹射击

　　•通过与国防企业进行合同再谈判可节约大量资金

　　•在2014-2015年军人和文职人员津贴每年消减3亿英磅

　　•消减日用品开支,包括食物、能源和专业服务开支

　　•减少用于传媒和通信的开支

　　•总体上，非前线机构的开支将消减25%，如司令部、国防装备与保障局，到2014-2015年每年节约至少20亿英磅。

　　（2）人员改革

　　我们计划在2015年裁军17000人，包括：

　　•皇家海军裁减约5000人，使总兵力保持约3万人

　　•陆军裁减7000人，使总兵力保持约95000人

　　•皇家空军裁判5000人，使总兵力保持约33000人。

　　我们正在做细致的工作来确定裁军时机。一些部队将通过限制新招人员比率来进行载减，另一些部队将通过清退过剩人员来进行裁减。即使总兵力有所减少，一些领域也有可能会新增人员，以避免过去导致一些关键技术领域人员不足的错误，为未来保持一批训练有素的、有经验的人才队伍。我们将确保被裁减人员能得到公正的待遇。

　　军队人员调整不能影响到当前的阿富汗作战行动。需要做进一步的工作来确定人员数量，保证2020年部队结构需求。“国防改革审查”、“预备役部队审查”、效率措施和政策修改等都将在下一次战略防务与安全评估中加以考虑，制定出2015年以后详细的五年计划。与上届政府的计划形成对照，我们的长期计划将确保我们的人员和装备来满足 “防务规划设想” 中阐述的可部署部队结构需求。我们认为，到2020年我们的实力需求为：海军29000人、陆军94000人、空军31500人。

　　到2015年，随着文职人员在新部队结构中的需求量的减少、国防力量的重新调整、国防资产的合理化和非前线开支的消减，国防部文职人员将消减25000人，使总人数达到60000人。这一裁员计划将通过自然补缺和冻结外部招募的方式进行；同时实施提前退休计划。在与国防部工会协商后制定出具体的改革和关键技术保留建议。

　　（3）军事基地

　　多年来，英国上下各团体都对军队给予了巨大支持。朴次茅斯海军基地和德文波特海军基地尤其如此。虽然本《白皮书》制定的措施将对这两个基地进行改革，但我们仍要保留这两个基地。在未来，两艘新型航母将以朴次茅斯为基地。

　　由于陆军指挥结构的调整和坦克、重炮数量的消减，某些基地将不再需要，另一些基地的设施将会削减。由于历史原因，目前我们的军事资产遍布英国各地，使用效率不高。这种分散的布局增加了成本，降低了部队人员的稳定性。因此，我们计划利用这次改革机会来制定一个更具凝聚力和经济有效的方案。

　　我们尤其要加快驻德国基地部队的调整步伐，结束在德国的驻军。目前有20000名英国军人驻扎德国，其中许多人带有家属，这一基地布局严重影响了部队的凝聚力并增加了国防部的财政负担（如医疗、教育和津贴）。因此，我们计划在2015年撤回一半驻德英军，在2020年撤回剩余的所有驻军。

　　随着“猎迷”MRA4(Nimrod)反潜巡逻机和“鹞”式战斗机的淘汰以及“狂风”战斗机数量的减少，空军将不再需要金洛斯(Kinloss)和其它两个空军基地。但我们还未就这些基地在未来的用途作出决定。随着本《白皮书》改革措施的宣布，其中某些基地有可能用于接纳从德国撤回的部队或用作其它目的。

　　关于2020军队资产需求的最终决定将在详细的投资评估和广泛的影响评估后作出。我们将尽可能公开、快捷地作出决定以减少对各团体造成的影响。我们的目标是让军队驻地安排尽量符合经济利益、能减轻社会压力、符合国防需求和军队及其家庭需求。

　　(4)效率与国防改革

　　在进行“战略防务与安全评估”的同时，我们也开始对国防部的运作方式和军队改革进行全面审查，以便尽可能地提高国防能力、提高和保持军事作战效率。

　　近年来，国防成本已大大降低，今后还将节约更多开支。但我们也要确保每一分钱都能最大程度地用于提高部队作战能力。国防大臣于8月13日宣布了“国防改革审查”计划。这项工作将由一个由各行业高级专家组成的“国防改革指导小组”监督实施，并由中立的、经验丰富的列文勋爵(Lord Levene)牵头。

　　“国防改革审查”计划具有双重目的：首先是寻求建立一个更精炼更有效的国防机构，以便更好地应对当前和未来挑战。同样重要的是，它将协助国防部消减军队的经营成本。“国防改革审查”计划将对《战略防务与安全评估报告》中的部队结构和作战能力决策进行审查，协助国防部寻找降低成本的方法，提高经费的使用价值，提高各国防领域的工作效率，尤其是后勤保障领域。

　　“国防改革评审查”计划涉及的领域较广。为建立一个新的、更经济有效的军队管理模式，它将认真检查所有主要国防领域，包括：政策、战略与财政；军队尤其是非前线部队；采购、商贸、不动产和团体服务。“国防改革审查”计划还将审查一系列相关问题，如目前全军的高级军官结构是否合理等。

　　我们还将就军队如何实施部队轮换和维持进行审查。我们要对某些推动部队轮换的基本设想进行审查，如任务周期、间隔时间和执行各种任务对军人形成的压力，看是否能改进我们的做法和产生更大效率。三军主官将立即开展评审工作，并计划在2011年春季完成这项工作

　　5．风险

　　我们对军队改革相关的风险进行了评估。我们在进行重大改革的同时还要实施艰难的作战任务。这种积累起来的冲击将给军人和组织机构带来了巨大的压力。某些能力方面的缺口将会产生暂时的风险和弱点，尤其是当淘汰一种装备而后续装备又没有到位时。未来是不确定的，所以我们要作好对预想不到的风险作出反应的准备。我们将通过以下措施来应对风险：

　　•优先满足阿富汗作战需求；

　　•保证军事战略情报能力。作为第四和第六部分阐述的情报措施的一部分，我们必须确定新的军事风险；

　　•确保海上、陆地和空中领域的适应性能力和战略支援能力，支援广泛的军事行动；

　　•通过加强合作来应对风险，在威胁来临时更多地联合应对，并将重点放在能切实产生作战效益或降低成本方面，而不是为合作而合作；

　　•保持目前低优先发展领域的军力重振能力，如在国际环境改变时重新加强重型装甲和坦克部队的作战能力。这就需要保留一定种类的、目前尚不需要的装备，更重要的是部队训练不能放松。这是未来能力重建的基础；

　　•对未来最可能面临的威胁保持最小的、有效的战略威慑力（详细见容见第三部分）。

　　第三部分 威 慑

　　《国家安全任务与指导方针》阐述了保持最小有效核威慑能力以作为阻止最极端的威胁的最后手段的必要性。在实施“战略防务与安全评估”的同时，我们对我们的核政策进行了评估，认真审查了“三叉戟”核导弹系统的替代计划，以确保经费使用得当，包括进一步削减核武器的比率。结论如下：

　　一、战略背景

　　目前没有哪个国家有计划有能力来威胁英国的独立与完整。但我们不能排除重新出现对英国构成直接重大核威胁的可能性——每个国家使用或威胁使用核力量的意图都在不断变化。因此，我们在加强国际合作来提高相互信任和安全的同时，不能排除因国际安全环境发生重大变化而使我们受到严重威胁的可能性。

　　虽然在过去的四十年里《不扩散核武器条约》限制了核能力国家的增长数量，但仍存在着许多核武器和核扩散风险。我们不能低估核武器国数量可能会增加的可能性。同样，在未来某些国家也可能会支持核恐怖主义。我们不允许这类国家威胁到我们的国家安全或阻止我们和国际社会维护地区和全球安全的行动。

　　同样重要的是，要认识到英国的核威慑能力将通过北约为欧洲-大西洋地区提供联合安全保障；核威慑在北约的整体战略中起着至关重要的作用，英国的核部队将在这方面发挥重要作用。

　　二、核武器政策

　　英国外交大臣在本次议会开会期间宣布要对我们的核武器使用政策进行审查，以确保其符合2010年及以后的政治和安全环境。长期以来，英国的态度非常明确，我们只有在极个别的情况下、本着自卫的原则、包括保护北约盟国、才考虑使用核武器，并有意不阐明我们使用核武器的具体时间、方式和规模。

　　作为一个负责任的核武国和《不扩散核武器条约》的签约国，英国长期以来一直致力于在全世界消除核武器。我们将继续努力控制核扩散，促进多边核裁军，加强核国家与无核国家之间的信任和信心，采取实质性步骤来建立一个更安全更稳定的世界，从而让核国家觉得可以放弃核武器。

　　我们在此保证，英国不会对签署了《不扩散核武器条约》的无核国家使用核武器。在作出这一保证的同时，我们也希望世界各国遵守《不扩散核武器条约》，但这一保证不适用于任何违背了不扩散义务的国家。我们还要指出，虽然目前没有哪个发展其它大规模杀伤性武器的国家对英国及其重要利益构成直接威胁，如生化武器，但如果将来这类武器的发展和扩散构成了威胁，我们将保留修改这一保证的权利。

　　三、合理使用经费

　　上届政府于2006年12月颁布了《英国未来核威慑》国防白皮书。2007年3月，英国议会投票支持保留基于目前“三叉戟”导弹发射系统的最小核威慑能力。在上届政府的领导下，英国启动了“前卫”级导弹核潜艇在2020年退役后的替代计划。今年5月，政府的联合计划称：“我们将保持英国的核威慑能力，同意审查‘三叉戟’更新计划以确保经费的合理使用。自由民主党将继续将其作为一种选择”。如今，合理使用经费的评审工作已经完成。

　　本届政府将继续发展潜基核威慑能力，并开始实施现有潜艇的替代工作。我们将继续进行“三叉戟”导弹系统和潜艇的更新计划，并结合采取以下节约和改革措施。我们将对“初始投资定案”(Initial Gate)进行审批，下一阶段项目将在今年年底启动。

　　该评审认为，潜艇和弹头取代计划及相关设施的总成本将保持在2006年当年价格成本预期的200亿英磅以内。为推动合理使用经费计划，我们将：

　　 •推迟现有核弹头的替换计划

　　 •降低潜艇导弹舱的替换成本

　　 •延长现有“前卫”级核潜艇的使用寿命，修改替代潜艇的建造计划

　　 •然后执行第二个投资定案，即“主投资定案”(Main Gate)，在2016年前后最后确定采购计划、设计和潜艇数量

　　 •同英国企业一道来提高效率，在潜艇制造和保障方面达到最佳要求。

　　在对可靠的最小核威慑要求进行再评估后，我们要：

　　 •将每艘潜艇携带的核弹头数量从48枚减少到40枚

　　 •将可使用核弹头的数量要求从不超过160枚减少到不超过120枚

　　 •将核武器的总库存量减少到不超过180枚

　　 •减少每艘潜艇的导弹数量。

　　通过合理使用经费评审和调整后，总成本将降低32亿英磅，节约约12亿英磅，在未来十年延迟开支20亿英磅；我们希望这笔延迟的开支最终会在以后几年里转变为节约资金。资金的节约将不会削弱任何核威慑能力，包括维持“海上持续核威慑能力”。具体内容如下。

　　四、减幅

　　本届政府认为，我们能用较小的核力量来有效可靠地满足最低核威慑需求。因此，我们将把每艘潜艇携带的核弹头数量从48枚减少到40枚。核弹头的库存量将从不超过160枚减少为不超过120枚。我们还将把“前卫”级核潜艇的导弹系统数量减少为不超过8套。这些削减计划将于未来几年内生效。这将使我们的核弹头库存总数从不超过225枚减少到2020中期的不超过180枚。

　　五、核弹头

　　从2006年以来，确定现有库存弹头最佳寿命和替换范围的工作就一直在进行。根据1958签署的《英美合作使用原子能共同防御协议》（简称《共同防御协议》），我们同意发展未来“三叉戟 D5”导弹发射系统，并决定在2030年以前不更换核弹头。因此，本次议会不涉及替换核弹头的问题。这可以在未来十年里延期使用5亿英磅的开支。我们还就新型潜艇的导弹发射管规格问题与美国达成了协议，从而可使我们将潜艇导弹舱的成本降低2.5亿英磅。

　　六、潜艇

　　我们对延长现有“前卫”级潜艇使用寿命的问题进行了评估并认为，只要有足够的投资，我们就能安全地使用这种潜艇直到2020年末和2030年初。这将使我们有机会来调整替代潜艇的建造计划，在短期内降低成本并在2028年交付第一艘新型潜艇。新型潜艇的设计工作将在今年年底启动。这就需要提供有关信息来确定是否需要四艘潜艇来持续保持海上威慑力，或是只需要三艘潜艇。在2016年前后，潜艇数量将在采购计划的“主投资定案”阶段敲定。

　　我们决定，下一代潜艇将只配置8套导弹发射管，而不是现在“前卫”级潜艇配置的16套。我将同美国一道共同设计相应的导弹发射舱。

　　七、工业和设施

　　合理使用经费计划还包括对保障有效威慑力的工业机构和设施的分析。我们确定了一些可以减少和延迟开支的领域，以尽量减少开支。最终，我们同意在未来十年延期使用甚至可能取消原计划用于基础设施建设的10亿英磅。

　　在整个核防御计划中我们将与供应商密切合作以改进商业运作和效率。根据这一“潜艇企业性能计划”，我们希望能在未来十年节约至少9亿英磅。

　　第四部分 广泛安全

　　《国家安全风险评估》阐述了广泛的风险。国家安全委员会使政府能够确保联合所有政府部门来共同解决安全问题。

　　《国家安全风险评估》根据相关的可能性及其影响，明确了我们需要优先应对的安全风险。这些风险包括四个“头等”风险中的三个风险（恐怖主义、网络安全和包括自然灾害或意外事件在内的民事紧急情况）以及其它重要问题：

　　一、恐怖主义

　　二、海外不稳定和冲突

　　三、网络安全

　　四、民事紧急情况

　　五、能源安全

　　六、有组织犯罪

　　七、边境安全

　　八、反扩散与军备控制。

　　在以下章节里，我们阐述了我们将如何通过适应性措施来贯彻执行新的《国家安全任务与指导方针》（见第一部分）以应对这些风险。在每一个案例中，我们着重阐述了政府将要实施的改革措施，以及如何运用现有资源来达到目的。

　　一、恐怖主义

　　恐怖主义是《国家安全风险评估》中列出的头号风险。对英国及其海外利益威胁最大的恐怖分子是躲藏在阿富汗和巴基斯坦边境地区的“基地”组织头目及其组织成员和支持者。目前国际恐怖主义对英国构成的威胁最为严重，对英国发动攻击的可能性最大。由于“基地”组织下属组织和受其指使的恐怖组织在行动上的自主性越来越大，因此所构成的威胁也向多样化方向发展。因此我们在未来可能面对更为难以预测、更为频繁的攻击，虽然这些攻击的技术含量可能不会太高。

　　与北爱尔兰相关的恐怖主义残余所构成的威胁也将受到关注。此外还有一些持不同政见的共和党小组织发起的有计划的暴力事件。尽管在政治上取得了一些进展，但在过去的一年半里他们的活动还是有增无减，安全形势在近期将难以改观。今年发生了37起攻击事件，2009年发生了22起。新招募的有经验的恐怖分子和年轻的一代将使北爱尔兰和英国的威胁级别不断提升。威胁级别已从近期的“中等”上升为“严重”，也就是说，发动攻击的可能性极大。

　　虽然我们无法根除恐怖主义，但我们能降低影响到英国安全及其海外利益的风险。第一部分中的《国家安全任务与指导方针》阐述了综合运用国内外力量来应对恐怖主义的措施，即：通过情报、调查和瓦解手段来在英国和海外对付恐怖分子；防止人们成为恐怖分子；保护重要国家设施和人口密集区。在受到恐怖攻击时我们要确保能拿出强有力的危机处理应对措施。

　　通过对现行措施的严格分析，本章节阐述了我们将要实施的反恐工作改革措施。同其它国家安全领域相比，反恐将是我们的头等任务和基本国策。因此，我们要保证具备主要的反恐能力并在某些领域得到加强。我们要：

　　 •优先发展反恐执法力量。我们要保持反恐执法核心力量，这对打击恐怖主义威胁很重要，同时也要采取一些能提高效率和节约资源的措施。这些高效节约措施将通过优先发展执法力量、调整指挥部结构和广泛的警察机构改革来加以完成。内政部已同警察部门密切合作以确保能根据需求的变化来调整资源，并确定需要节约资源的领域；

　　 •继续加强秘密情报搜集能力以确保我们能在最初阶段发现、调查和瓦解恐怖活动。情报部门要共同完成这一任务，包括负责国内安全调查工作的安全局、秘密情报局(SIS)，通过其全球情报网来侦破海外恐怖活动，政府通信总局(GCHQ)要提供技术和分析支援；

　　 •确保2012年伦敦奥运会和残疾人运动会的安全举办。我们已制定了一些高效节约措施来确保这一计划的成本效益；

　　 •继续支持北爱尔兰的制度建设，这也是北爱尔兰人民的意愿。我们在促进北爱尔兰广泛的社会、经济和政治进步的同时，也要制定应对恐怖主义威胁的战略。我们要与北爱尔兰行政部门和政府一道，共同打败对稳定和繁荣构成威胁的恐怖分子。我们将公布威胁评估改革措施，以达到增加透明度和提高警惕之目的。

　　我们已确定了需要进行战略调整来打击国际恐怖主义(CONTEST)的领域，以使我们措施更协调、有重点、有效率。我们将：

　　 •对最敏感、最有争议的反恐和安全力量进行审查，在尽可能符合公众利益和自由的基础上提出修正意见。这是作为提高公众自由的广泛措施的一部分来加以实施的。我们将改进部分“9•11“事件以来发展起来的力量，旨在提高他们的工作效率，减少扰民程度；

　　 •改革国际反恐战略中的反激进主义工作流程。本着把这一工作同一般的社区政策更明确地区分开来的目的对这一领域进行审查。社区和地方政府部(DCLG)要致力于建立一个更为完整的社会，使之与国际反恐战略区分开来，内政部的安全与反恐办公室主要负责“预防战略”。外交与联邦事务部(FCO)继续负责在对英国威胁最大的海外地区开展反意识形态和反激进主义工作；

　　 •在今年加强武装警察快反部队的轻武器装备，军队特种部队要支持警方工作，提高他们在恐怖分子攻击英国时的应对能力和作战效率。我们要培训更多警官，提高他们应对恐怖袭击的能力，加强对现有持枪警察的培训，增加武装应急车的数量，制定相应措施来加强警察、消防和救护队之间的合作，以便在发生交火时开展伤员撤运工作；

　　 •采取新的措施来减少英国受恐怖分子使用新的非传统手段进行攻击的弱点。我们将通过改进预防和准备措施来达到这一目的，包括使用先进探测设备和加强医疗措施；

　　 •制定相应计划来保持安全、情报和执法能力，在法律允许的范围内获取通信数据和截获通信内容。这就需要紧跟科技发展步伐，使这些部门具备为维护公众利益而必不可少的能力。在将犯罪分子送上法庭定罪时，通信数据可作为证据使用。通信数据在安全部队的每次重大反恐行动中和在95%的严重组织犯罪案件调查中都起到了重要作用。我们将通过立法的形式来制定一些必要的规章制度和安全措施，以确保我们应对这一技术挑战的做法符合政府的信息储存措施和公民的自由。

　　《战略防务与安全评估报告》的情报意义

　　我们的国家安全适应性措施需要我们的情报部门来为重要的军事、外交、安全和国内适应能力提供支援，为经济繁荣提供保障，从而提高我们达成《国家安全任务与指导方针》所制定的目标的能力。我们要保持灵活的能力来应对不断变化的压力和优先挑战。

　　英国的情报部门包括政府通信总局(GCHQ)、秘密情报局(SIS)和安全局三个安全与情报机构以及国防情报局(DI)、联合情报委员会(JIC)、恐怖主义联合分析中心(JTAC)和其它政府部门的情报机构。所有这些机构都在严格的法律和监督制度下开展工作。

　　随着《战略防务与安全评估报告》的出台，情报机构将继续加强反恐能力建设并实现其它重要的国家安全目标，如反扩散。它也为实施网络安全计划提供了一个技术平台。为使我们能在困难时期优先完成头等任务，跟上科技发展步伐，满足奥运会安全需求，我们将与英国情报部门一道，加快实施资源节约计划，精减部分国家安全委员会和联合情报委员会认为不太重要的领域。

　　我们的情报部门将致力于尽早发现威胁和机会，掌握动态并预防威胁。为能灵活地开展工作，我们将：

　　 •通过情报搜集和分析来掌握战略动态，为国家决策提供支援

　　 •提供敌对国、潜在敌对国和非政府行为者的早期动态迹象和报警，掌握他们的活动能力

　　 •确定恐怖分子和武器扩散网络的活动范围和规模，支援相关力量对其进行阻止，包括与盟国联合拦截非法运输活动

　　 •对恐怖活动展开调查，包括其早期恐怖活动意图和具体的袭击计划

　　 •及时掌握和评估新武器系统和技术发展动态，协助英国国防计划和国防装备项目的制定实施。

　　虽然是以预防为主，但情报部门也要具备对更进一步威胁作出反应的能力。因此我们将：

　　 •保持搜集和分析战略和战术情报的能力，为当前决策提供支援

　　 •为军事行动和警方行动提供情报支援

　　 •提高危机处理的情报支援的能力，如解救人质

　　 •为外交活动、阿富汗军事行动和广泛区域安全提供综合情报支援。

　　在共同安全利益的基础上与国外合作伙伴加强情报合作，达到互惠互利之目的。我们将：

　　 •继续加强同美国的重要双边情报合作，与美国、澳大利亚、加拿大和新西兰加强“五只眼”情报共享能力

　　 •通过联合行动和情报交流进一步扩大英国同包括欧洲和更多国家在内的、具有共同安全利益国家之间的合作关系

　　 •与包括北约和欧盟成员国在内多国机构共享情报资源、恐怖主义威胁评估和安全建议

　　 •与新的情报合作伙伴加强合作，帮助他们发展自己的情报能力和技能，从而提高我们的联合作战能力。

　　二、海外不稳定和冲突

　　近期的经验表明，海外的不稳定和冲突可以对英国构成风险，包括创建恐怖分子和犯罪组织赖以扩充实力、计划和实施其全球恐怖活动的环境。活动在诸如索马里和也门等国的一些组织对英国构成了直接的、日趋严重的恐怖威胁；一些犯罪团伙将西非用作向英国走私物品的基地；海外冲突妨碍了英国的贸易和能源供应。政府的无能、脆弱的安全环境和贫穷等都可能导致不稳定并将随着未来的资源竞争、人口增长和气候变化而进一步恶化。

　　我们适应性措施（见第一部分）的主要原则是将威胁消灭在摇篮中。我们将重点关注那些脆弱的、冲突频发的国家，这些国家的风险最高，英国在这些国家的利益最易受到影响，我们可对这些国家施加影响。为协助这些国家保持长久的稳定，我们将通过扩大援助来防止冲突和减少贫穷。我们将通过联合外交、发展、防务和情报等综合措施来实施援助。我们尤其要：

　　 •在2011年春季出台新的“海外建立稳定战略”，旨在提供更为明确的、注重结果的行动指南；

　　•提高英国对有不稳定风险国家的早期预警能力，以确保我们能及时作出适当反应，维护英国的利益；

　　 •在2013年将“政府开发援助”(ODA)在国民总收入(GNI)中的比率提高到0.7%。“政府开发援助”的目标是发展中国家的经济发展和福利，而英国的“政府开发援助”计划将同“经济合作与发展组织” (OECD)的规则保持一致。我们将把30%的“政府开发援助”用于支援脆弱和冲突频发国家，以消除不稳定因素，帮助世界上最贫穷的国家来从根源上解决问题，建立更负责任的政府，加强海外安全和公正；

　　 •优先考虑与一些国家加强旨在预防冲突、改善安全和能力建设的非作战防务关系，包括：建立新的训练队伍；开展联合军事演习；向外国防务部门派遣高级文职政策顾问，加强军控以促进地区稳定和降低冲突风险；

　　 •增加对“冲突预防基金池”(Conflict Pool)的投入，将2010/2011年的2.29亿英磅提高到2014/2015年的约3亿英磅。这可使我们提前几年制定冲突预防计划，通过跨政府部门形式来制定长期的预防冲突和稳定计划，如开展安全领域改革、建立司法制度等；

　　支援脆弱国家

　　脆弱和冲突频发国家是最需要帮助的国家。这些国家没有哪个达到了“千年发展目标”。在如何有效援助这些国家方面也存在着巨大挑战。国内不稳定、政府能力低下和薄弱的安全环境都会妨碍一个国家的发展。

　　我们已学会了一些在这种环境中最行之有效的做法，即：必须解决冲突和落后的根源；支持一个包容的政治体制来建立一个团结的社会；通过加强政府能力来保障安全、法制和经济发展。这需要将我们的发展计划同外交和军事努力结合起来。需要我们作一些创新。

　　我们已将这些做法运用到了阿富汗。英国的地方重建队在赫尔曼德省联合了英国所有部门来支援阿富汗政府，包括国际发展部、外交与联邦事务部和国防部。在经历了三十年的战乱之后，阿富汗地方政府已经崩溃，赫尔曼德省曾一度没有干净的饮用水、缺乏基本的医疗保障、教育和法制。在国际社会的帮助下，阿富汗的安全环境得到了改善。在此基础上地方重建队开始修建学校、公路、供水和供电设施；并选举产生了四个社区委员会。

　　通过早期介入可以减少长期不稳定的可能性和受苦受难的机会，避免将来付出更高的代价。2001年签署的《奥赫里德框架协议》结束了阿尔巴尼亚民族解放军(NLA)与马其顿安全部队之间的武装冲突。之后，北约实施了三十天的短期行动，通过监督解除民族解放军武装和销毁武器来建立和平。据估计，国际社会的早期介入花费了3亿英磅，但如果冲突升级将需要花费147亿英磅。

　　同样，2007年肯尼亚的选举引发了两个月的大规模暴力冲突。以英国为首的国际社会对那里的和平进程进行了支援。“冲突预防基金池”立即为联合国秘书长安南提供资助来进行斡旋和开展实质性选举改革。与此同时，国际发展部、外交与联邦事务部和国防部也联合实施了支援计划。最终，肯尼亚在近期就修改宪法进行了和平的公民投票，政府管理能力有望得到改善。

　　政府开发援助

　　今年，英国第五批政府开发援助的约19亿英磅将用于支援脆弱和冲突频发国家，解决引起不稳定的相关问题。这包括许多长期的发展计划和符合政府开发援助条件的目标项目，旨在预防和解决发展中国家的冲突、毒品、犯罪和人权问题。这种开支既能减少贫困，也符合英国安全利益。将政府开发援助经费提高到30%意味着，我们在2014/2015年用于这类活动的开支将增加一倍。

图2.英国政府开发援助趋势。

　　•扩大联合“维稳队”(Stabilisation Unit)职能，使其能充分利用由公共、民营和志愿行业等文职专家组成的1000人的人才队伍来协助预防冲突和维稳工作，在危机发生时协助英国作出反应。作为计划的一部分，我们将研究如何更好地利用维稳队来协助国家安全委员会的工作；

　　 •由军队和地方专业人员联合组成新的“稳定反应小队”(Stabilisation Response Teams)。这些联合团队具备适应作战环境的专业知识，必要时可立即将他们组织起来并部署到英国需要作出反应的世界各地。也可将这些队伍用来加强“维稳队”的预防冲突和危机反应能力。因此，从2011年4月开始，英国政府将具备更强的支援各种活动的能力：从危机评估到政府能力建设和冲突后的维稳能力；

　　 •更好地协调军队的顾问、作战、影响和训练能力来支援整体综合措施尤其是“稳定反应小队”；

　　 •在重点地区与负责国内协调的使馆人员和高级专员共享设施以扩大我们的海外存在，加强联合行动能力。例如在阿富汗，外交与联邦事务部、国际发展部、国防部和内政部的代表都在同一个地点，为国家安全委员会制定的共同目标而工作；

　　 •通过机构裁减来加快反应速度。与原来三个分别负责冲突、维和和维稳的机构不同，我们将建立一个单一的跨政府部门机构来负责海外冲突。这有助于制定整体措施来解决冲突问题，同时放宽海外各站点的自主权。放宽海外站点对其资源的控制权力后，他们就有更大的灵活性来对突发事件作出快速反应。

　　三、网络安全

　　来自网络空间（包括国际互联网、广域通信网络和计算机系统）的风险是影响国家安全的四个“头等”风险之一（见“国家安全战略”）。这些风险包括其它国家对英国发动的网络攻击、英国网络设施的潜在弱点和各种网络恐怖分子和犯罪分子（见下面斜体字部分）的不法行为等。但网络空间也给英国政府和企业带来了机会，通过有效的网络安全措施对英国经济的保护而获益。随着我们对网络空间依赖性的加大，在未来五到十年里这些威胁和机遇也将大大增加。

　　由于这些威胁和机遇的快速变化，英国必须根据适应性态势的原则和《国家安全任务和指导方针》在网络安全领域作出灵活反应。这种反应必须在政府的领导下进行，但同时我们也要利用民营企业的技术和资源，包括那些拥有和经营着大量关键网络设施的民营企业。

　　政府将采取国家网络安全改革措施来缓解现代数字经济需求与快速增长的网络空间风险之间的矛盾。在未来四年里，我们将再为“国家网络安全计划”投入6.5亿英磅，使其成为得到其它部门支援的统一的国家计划。这一改革计划的成功实施离不开民营企业的支持；我们与民营企业的关系必须反映出一种真正的伙伴关系，通过联合制定政策来具备可靠的国家反应能力。我们将通过这一计划来：

　　 •审查英国应对网络犯罪的措施。我们将建立一个联系点来让公众和企业报告网络犯罪案件。我们还将制定新的技术发展计划来确保在同网络犯罪作斗争时具备必要的知识来发现、了解和应对威胁。内政部将综合利用各部门的专业技术，在2010年秋颁布新的“国家网络犯罪应对战略”；

　　 •改进英国在侦破和防止网络攻击方面的弱点，无论是来自恐怖分子、国家还是其他敌对分子的攻击。包括（1）加强网络产品供应和服务能力；（2）加强对国家情报能力的投资，着重加强国家通信总局的网络安全保障能力，与其它政府部门和机构加强合作。这两个要素为我们所有的网络空间活动奠定了基础，包括保卫敏感的政府和军队通信安全；

　　 •成立一个新的组织，即：“英国国防网络作战大队”，通过国防部引领网络安全任务，在整个国防领域提供综合的网络作战能力。这将大大提高国防部的网络作战能力，确保我们重要网络的生存能力，使网络成为作战、理论和训练的核心。我们还将通过网络能力开发、测试和验证来更有效、更经济地达成国家安全目标；

　　 •改进全英国所依托的重要网络设施中存在的弱点，包括解决眼前的安全弱点和确保我们具备一个可靠的工业基础。该计划的工作重点是保证公共网络服务安全、为英国重要企业和拥有、经营重要网络的民营公司（如能源行业）提供支援。与企业加强合作对于合理使用经费很重要。此外，商业、创新与技能部(BIS)的一个新的“网络设施小组”将负责战略指导和定期监督工作；

　　 •与“研究理事会”、民营企业和其它机构密切合作，开展长期的网络安全研究工作以保证该领域的健康发展；

　　 •通过实施新的网络安全教育与技能计划来加强预防措施，确保整个英国的网络安全。在网络普及的时代，让普通公民和企业掌握简单的、常识性安全措施具有重要意义。该计划将着重提高英国公民的网络安全意识（如通过加强“安全上网”教育计划）并确保未来网络技术发展；

　　 •建立网络安全联盟，包括与美国已经很密切的关系，和与其它志同道合国家建立新的关系。我们正在制定一份旨在信息共享的全面的《英美谅解备忘录》以便在网络领域实施联合计划和联合作战（见第五部分）。我们还将与其它合作国家开展能力建立计划，以便在我们的重要利益受到威胁时能得到最低标准的网络安全保障。我们将继续与国际政治和技术机构进行建设接触，制定相关标准和准则来保护英国网络空间的重要利益；

　　•在内阁办公室的“网络安全与信息保障办公室”内设立一个新的计划管理办公室来负责监督、管理和协调资金使用和“国家网络安全计划”的实施；

　　 •制定一个新的“网络安全战略”来整合上述改革措施，并在2011年春季公布。

　　网络犯罪威胁

　　如今，世界上有三分之一的人在使用互联网，这已成为全球经济、通信和娱乐不可缺少的一部分。但随着全球对网络空间依赖性的增加，犯罪分子利用网络安全弱点的机会也随之增加。

　　虽然网络犯罪造成的直接和间接经济损失难以精确估计，但我们知道这个问题正日趋严重。例如，我们知道：

　　 •犯罪组织已经注册了9500多个与奥运会有关的网址

　　 •在2008年至2009年间，网上银行的损失上升了14%

　　 •2009年在所有恶意软件威胁中有51%已得到确认（见图3）。

图3.网络犯罪的上升趋势。

　　四、民事紧急情况

　　民事紧急情况，包括自然灾害、重大事故和恶意行为，可对英国公民或环境造成严重危害。其中最受关注的两个风险是恐怖主义和网络犯罪（在上一章节已进行过详细阐述）。但风险最大的威胁还包括严重的全国性流行疾病和重大沿海潮汐造成的洪涝灾害，这些灾害一旦出现，势必会对英国造成重大影响，威胁到人民生命财产安全。在未来五年里，与所有民事紧急情况有关的风险有可能保持在现在的水平上，但在更远的将来，自然灾害所造成的影响有可能随着气候的变化而进一步加大。

　　《国家安全任务与指导方针》制定了一个跨政府部门措施来应对民事紧急情况，包括通过普查来确定新的风险、危机处理能力和加强地方和国家对紧急事件的应对能力等。此外还对民营行业提出了一系列要求。根据这一措施，我们将实施一系列改革。具体内容如下：

　　 •调整民事应急工作相关重点，以便能更好应对英国面临的高风险。位于前三位的民事应急风险是：使用非传统手段实施的恐怖袭击；重大潮汐沿海洪涝灾害；和严重的全国性流行疾病；

　　 •加强措施来应对这三个头等风险。我们将继续完善应对洪涝灾害的计划，包括提高水上救援能力和贯彻落实2010年7月颁布的《国家防洪应急框架》计划。我们将在2011年3月举行一次重大演习（代号：“水标演习”）来测试我们的准备工作。在全国性流行疾病方面，我们将对明年的计划进行评估，包括在去年发生H1N1猪流感后制定的一些新措施；

　　 •通过实施“国家响应能力”计划来建立应对《国家风险评估》中提出的广泛的高发、中度影响风险的一般能力，继续加强措施来达到重要能力目标；

　　 •着重加强社团对民事紧急情况的响应能力。与政府相比，在紧急事件发生前、发生期间和发生后，个人、团体、志愿者组织和地方企业更了解当地社区需求并作出相应反应。这将是政府广泛的“大社会”议程的一部分。这要依靠新的国家战略框架和一系列公共信息产品，需要得到社会各界、各团体的有效合作；

　　 •支持中小企业。中小企业将不同程度地受民事紧急情况的影响，因此将在团体应对能力和重要服务方面发挥作用，通过实施新的团体响应计划来保证业务顺畅；

　　 •成立一个新的“设施安全与响应咨询委员会”来极大加强公共行业与民营企业之间的合作，为国家重要设施提供保障（如供水、通信和民用核设施），提高他们应对各种灾害和威胁的能力，尤其是网络攻击威胁；

　　 •加强危机处理与响应管理。我们要加强内阁办公室的“危机处理能力”（见第六部分）。我们还将加强地方响应者的力量和能力来应对紧急事件，包括根据《民事应急法》来明确他们的职责、提高电信应急能力和应急服务能力，共同应对紧急事件。我们要通过加大信息保障力度来支援那些需要加强其应急能力的人。我们还要发展报警员来在紧急事件发生前对公众提出警告。为此，我们将通过措施评估来改进全国公共告警系统，以应对重大紧急事件。

　　五、能源安全

　　英国面临着一系列与安全地获得各种可承受能源供应相关的风险，这对英国经济的稳定与发展至关重要。这些风险包括：主要能源产出国的政治不稳定、对能源供应国的投资不足、全球和英国市场运作机制的不完善等。正如以下斜体字部分所表明的，由于我们对进口石油依赖性的不断增加和全球能源需求和竞争的加剧，这些风险将在未来几年里不断加大。

　　由于英国油气产量不断下降，加之需求量的不断上升，英国对进口油气的依赖性将进一步加大。如不实施低碳政策（图4中的“通常情况下”）油气净进口量将快速上升。采取低碳政策可减少这一需求，并促使其它国家也采取同样的政策。但正如图4所显示的，在未来我们的油气进口量将有增无减。这就是为什么我们要加强与能源产出国的合作，无论是双边还是多边，鼓励对过渡油气业进行必要的投资，稳定油价，促进低碳能源发展，提高能源供应的可靠性。发展低碳能源需要一定的商业和政治条件来支持一些重要设施项目，包括铺设从里海通往欧洲的油气管道，建立“北海电力网”以扩大北欧国家的电力贸易。能源进口的多元化可提高我们的灵活性，降低因一种能源供应受阻而带来的风险。

　　《国家安全任务与指导方针》提出了重要国家设施全行业的灵活供应与分配制度，但由于能源安全的相对重要性，本章节将主要讨论我们将在该领域采取的改革措施。我们将尤其要：

　　 •将能源作为英国外交政策的头等工作来抓。我们将以主要能源供应国为重点优先发展双边外交关系。我们将加强对海外英国公司的支持力度，以提高能源供应和争取商业机会的能力。我们还将与能源需求量最大的国家和团体加强合作，如美国、中国、印度、俄罗斯和欧盟，以便使这些国家能在减少油气需求方面有所作为；

　　 •与欧盟、国际能源机构和其它国际机构合作，使其采纳英国的建设，如改进能源设施、加强能源市场有效机制、鼓励节能减排和使用低碳技术。向这些目标迈进的重要环节之一是欧盟即将出台的《欧洲能源战略》。我们还将通过二十国集团的影响力和达成新的《国际能源论坛宪章》来加强能源消费国和产出国之间的对话，从而保持石油价格的稳定，这符合英国消费者的承受能力；

　　 •在海外通过外交、军事、情报和经济手段来缓解对能源运输线的干扰，包括使用新的“国家海上信息中心”的报警能力来监视海上运输线和重要的国家设施（见后面“边境安全”部分）。我们将采取风险应对措施来保护合作国家的设施和网络安全；

　　 •采取措施来改进国内能源市场运行机制。赋予“天然气和电力市场办公室”(Ofgem)新的权力来制定出冬季能源需求高峰应对计划。在即将出台的《能源法案》中，我们还将赋予该机构新的权力来加强能源供应公司的商业刺激机制，使他们在燃气供应紧张时如期履行供应合同；消除核能建设中的各种障碍，如计划障碍，使能源公司能在不需要政府补贴的情况下建造新的核电站；

　　 •采取措施来促进低碳能源和节能，包括通过新的“绿色方案” (Green Deal)来减少家用能源需求、建立“智能电网”来加强电力供应商与消费者之间的互动，从而实现持续、多样和安全的能源供应；

　　 •通过更有力的措施来加强能源设施的响应能力。内政部、国防部和能源与气候变化部(DECC)将制定一个关于重要国家设施的政策性战略来开拓设施场所管理的潜在价值，包括民用核设施场所。在对民用核原料库的管理方面，能源与气候变化部将对国家安全委员会负责，并提供关于民用核设施场所安全的风险与威胁评估报告和就政府在未来将会采取的步骤提出建议。核能设施除役局(NDA)继续负责民用核设施的退役和旧址清理工作；

　　 •改革白厅的工作程序以提高我们的能源安全工作效率，加强跨部门合作措施（见第六部分）。能源与气候变化部大臣将负责国家安全委员会的能源安全工作，由能源与气候变化部、外交与联邦事务部联合牵头的国际能源委员会将协助大臣的能源安全工作；

　　 •通过加强报告与监测制度来加强能源安全目标管理，包括使用政府和合作伙伴信得过的、透明的能源安全显示系统；

　　 •提高政府考虑和处理与其它资源相关的一系列风险的能力，如对特定行业至关重要的矿资源（例如：对某些低碳技术很重要的稀土金属）、水源和粮食。这些风险将随着其它国家的资源竞争而加大，从而影响到英国的国家安全。这包括提高政府工作能力来了解和应对气候变化对国家安全造成的影响，这种影响有可能加剧当前的安全威胁。对国家安全委员会负责的外交与联邦事务部将负责气候变化对安全构成的影响和资源竞争（见第六部分）方面的协调工作。

　　六、有组织犯罪

　　有组织的犯罪活动对英国民众和经济构成了严重而持续的威胁。目前，有大约38000人卷入了有组织犯罪活动并影响到了英国的安全，每年造成的经济和社会损失在200亿英磅至400亿英磅之间。在未来五年里，来自有组织犯罪的威胁有可能上升，尤其是随着新技术的普遍使用，犯罪分子将更容易隐藏或伪装他们的通信手段并开拓新的犯罪机会。

　　《国家安全任务与指导方针》提出了高标准的跨部门核心要求来应对有组织犯罪活动，包括加大对危害性最大的犯罪组织的执法力度。

　　为做到这些要求，我们要通过整体措施改革来应对有组织犯罪活动。我们尤其要保证尽量经济有效地去使用应对犯罪活动的资源。在修订后的《英国威胁评估报告》的推动下制定出来的新的改革措施结合使用了即将出台的《有组织犯罪活动应对战略》，具体内容如下：

　　 •成立一个新的、强有力的“国家打击犯罪署”(NCA)，负责开展有组织犯罪打击行动，以解决目前缺乏一个全国性任务与协调机构这一重大问题。该机构将制定一个更全面的实用情报蓝图，为警方制定一个有效的国家任务和协调机制，利用更有力的执法手段来打击组织严密的犯罪活动，通过降低成本和优先使用现有资源来提高工作效率。同时我们还将加强边境安全管理（见下节）。我们的计划是在2013年使国家打击犯罪署全面运作，在此之前其部分职能将开始运作。内政部已计划同其它部门合作，就该机构的权限、范围和管理提出建议；

　　 •成立一个专门负责打击经济犯罪的职能机构，以加强对个人和企业的有组织诈骗活动的打击力度。通过打击罪犯本身来防止诈骗。这可使我们提高阻止诈骗活动的能力，扣押或冻结他们的财产并自由支配所有民事和刑事司法工具；

　　 •探索打击有组织犯罪和反恐支援及行动能力之间的潜在的协同关系。其目的是在不影响其它能力的情况下最大程度地提高打击有组织犯罪活动和恐怖主义的整体效益和能力。内政部将就一些重要战略区域的有组织犯罪活动和恐怖主义之间的重迭性进行分析，包括脆弱和失败国家以及涉及非法洗钱的犯罪活动；

　　 •提高资产回收机制效率，加强从国外追缴资产的能力，消除刑事司法制度中的障碍。我们将寻求更有针对性和更有效的资产剥夺方式，这也是剥夺非法财产的最有效的方式之一；

　　 •根据国外有组织犯罪活动制定新的、有针对性的措施和计划，确保我们在行动中重点打击那些对英国影响最大的犯罪组织。要在严密的战略计划和中央协同机制下来对罪犯实施打击。我们的外交机构要站在战略的高度来对罪犯打击进行协调和作出响应，我们要联合和集中使用我们现有的海外联络力量，按照共同的要求来最大程度地发挥海外资产的效率。我们还要更好地将海外有组织犯罪打击力量与海外管理和安全发展计划结合起来。

　　七、边境安全

　　英国的边境是旅游和贸易的门户。去年，超过2.2亿人次和4.5亿吨货物经过我们的港口和机场。但也有许多个人、团体和国家的物资和人员非法流入英国并从事犯罪、恐怖和其它敌对活动。随着未来过境旅客人数、物流的增加（2030年过境人数将上升70%）和怀有恶意的人对高技术的普遍使用，边境安全风险也将加大。这就是为什么《国家安全风险评估》要将边境安全列为重要国家安全关注领域，为什么英国边境管理局、警方和其它机构要制定全面的边境管理框架。

　　为应对这些风险，《国家安全任务与指导方针》提出了跨部门要求，包括对边境管理机构的具体要求，通过加强边境安全来保护英国。其中许多“任务和方针”，尤其是涉及有组织犯罪和恐怖主义内容的条款，都将通过有效的边境安全和管理规定来加以实施。

　　电子边境管制计划

　　电子边境管制系统是一种根据英国警方、安全和移民机构的监视名单对出入境旅客进行电子统计和核查的系统。它是我们加强边境管理的重要手段之一，是我们国家反恐战略的辅助工具。它有助于减少恐怖袭击威胁、阻止越境犯罪活动和预防移民体系中的不法行为。电子边境管制系统可使英国边境管理局、警察部门和其它机构提前发现和识别那些进出入英国的、受到关注的人员并采取相应的行动。目前，该系统每年可检查1.23亿多进出英国的旅客（见图5）。与过去相比，电子边境管制系统能更早更多地检查出监视名单上的人员。目前已通过该系统拘捕了7200多名涉嫌谋杀、强奸和攻击犯罪的嫌犯。该系统还有助于跟踪与反恐调查有关的人员；查获假英国护照；查获走私毒品和烟草；辨别走私犯和人口贩子；阻止非法移民的进入或将其驱逐出境。

　　通过具体的案例可看出该系统的效力。去年，一名被雇为税务顾问的英国人在五年的时间里从一名老人家庭护理人的帐户上挪走了180万英磅，在其逃往泰国后受到警方的通缉。他在7月份试图返回英国时被电子边境管制系统识别出来。这引起了警方的注意并将其拘捕，之后被定罪并判七年零六个月有期徒刑。

　　为实施这些“任务和方针”，我们将进行一系列改革来确保未来工作的效率和效益，包括使用新技术来实现大量程序的自动化处理；通过结构改革来降低运作成本，减少不必要的重复；在适当的时候利用民营行业。着重加强边境管理的效率，这意味着要在海外、英国的领空和领海、边境或英国国内都要采取行动。具体措施如下：

　　 •在新成立的“国家打击犯罪署”（见“有组织犯罪”部分）框架内成立一个“边境警察指挥部”，使我们能够制定和实施一套完整的边境安全战略。“边境警察指挥部”将同多机构协同工作，加强边境管理，加强移民管理并协助打击有组织犯罪活动；

　　 •通过在高风险国家开展执法能力建设和与负责安全的机构间的密切合作来在海外开展行动，在威胁危害到英国前将其消除。这需要包括英国边境管理局、严重有组织犯罪调查局(The Serious Organised Crime Agency, Soca)、税务及海关总署(HM Revenue and Customs)、交通部、国防部和外交与联邦事务部在内的各组织机构加强在国外的情报和行动协作，并在必须时同外国政府合作以便能通过更强有力的协同措施来确保边境安全；

　　 •根据英国和其它国家掌握的信息、通过加大对签证申发的检查力度来加强签证审核程序。我们还将采取一些改革措施来对旅客进行登机前检查，以便更有效地找出那些有恐怖主义倾向的人并阻止他们飞往或飞离英国；

图5.电子边境管制系统安检使用情况。

　　电子边境管制系统的安检信息已在边境管理中运用多年，该系统可根据人员监视名单提前对出入境旅客进行核查，以减少恐怖主义、犯罪和非法移民所带来的威胁，促进合法旅游和贸易活动。

　　 •通过改进技术手段来更好地应对边境安全风险。运用生物测定技术来改进我们的技术能力，通过研制更快、更准和更灵活的系统来确保边境安全；电子边境管制系统是我们整体战略的重要组成部分，它可使我们找出最危险的人物（见上面斜体字部分），协助生物测定技术和其它手段来对过境旅客进行有效的核查。我们要加强电子边境管制能力，以及时和经济有效的方式来推进该项目的发展；

　　 •通过实施“欧盟旅客实名记录管理办法”来为旅客资料搜集提供一个明确而合法的框架，这样可使英国掌握往返于欧盟成员国之间以及往返于欧盟和其它国家之间的旅客资料。“旅客实名记录”，加之“旅客信息预报”措施，可作为报警系统的一部分提前为边境管理机构和警方提供旅客的详细资料；

　　•建立一个由多机构组成的“国家海上信息中心”(NMIC)。英国将首次通过该机构来在英国海域全面掌握英国可能面临的海上安全威胁。英国还将与国际合作伙伴合作，制定全球海上安全态势图。成立国家海上信息中心的好处之一是，它可通过联合情报、英国边境管理局、海岸警卫队、警察、皇家海军、外交与联邦事务部、海上管理组织和其它机构的资源，为政府提供一个全面的海上活动态势图。英国将投入45万英磅来启动该中心；

　　 •通过强有力的、有针对性的跨部门措施来加强航空安全。包括改进管理制度，寻求治安、旅客安检和边境管理更好的结合方式，提高安全标准和改进旅客服务。为此，我们还将加强“创新科技反恐计划”(INSTINCT)的实施，寻求发展机场安全管理的新方法。我们将在近期提出管理制度改革试行办法。机场安全所面临的威胁总体上在不断变化，因此我们要与企业密切合作，不断改进安全系统来应对不断变化的威胁。

　　八、反扩散与军备控制

　　《国家安全风险评估》明确了英国所面临的一系列风险，包括恐怖分子和国家的敌对行为。许多武器和手段一旦为敌对分子所掌握，将会大大增加风险，包括大规模杀伤性武器、可用于军事目的的新技术和部署系统。英国所面临的直接威胁包括恐怖组织或国家使用核、生、化和放射性(CBRN)武器对英国发动攻击。在距英国更远的地方，这些武器的扩散可导致国外的不稳定，加剧地区紧张局势，并为英国安全带来严重后果。这是一个跨国界的问题，并将在未来几年随着技术的扩散而进一步恶化。

　　在第一部分的《国家安全任务与指导方针》里提出了应对这些威胁的要求，包括在整体上保持国家的重要能力、提前寻求加强多边措施来阻止扩散和防止核裂变原料和技术落入敌人手中。为做到这些要求，我们将对政府政策作一系列改革。具体内容如下：

　　 •加强中央政府对反扩散这一优先战略的监管力度。包括成立一个新的委员会，由内阁办公室牵头并对国家安全委员会负责。该委员会将保证英国的反扩散战略能充分反映在与国际合作伙伴的广泛关系中；

　　 •建立一个新的共同基金，即“关键能力基金池”，由新的委员会负责监管，联合各部门力量来支援我们的头等战略。这可使英国保持所需技能和力量来应对国内外扩散风险，提高资源使用的透明度、可信度和有效性；

　　 •促进国际社会对不扩散条约的承诺，如《不扩散核武器条约》、《禁止生物与毒素武器公约》和《禁止化学武器公约》。我们将继续支持国际机构来对这些承诺进行监督和核实，如“国际原子能机构” (IAEA)和“禁止化学武器组织” (OPCW)；

　　 •制定一些重要计划来在对英国威胁最大的海外地区建立安全保障能力（如由八国集团牵头的“全球威胁消减计划”），并优先保证核、生、化原料和技术的安全；

　　 •支持就《武器贸易条约》开展国际谈判，以保证负责任地开展国际武器贸易活动，保证英国在武器出口方面能履行自己的义务。

　　第五部分 盟国和合作伙伴

　　盟国和伙伴关系仍将是我们国防和安全的重要组成部分。我们在国际事务中很少独自行动。在国家安全的所有领域保持和建立有建设性的互惠的双边关系可以提高我们的能力和效率。支持和发展重要的多边机制可以加强以规则为基础的国际体系，使全球力量保持平衡。

　　我们确定了对我国未来安全至关重要的五个国际关系。它们贯穿于以上各章节所阐述的每个政策领域中。这五个重要关系是：

　　• 我们与美国杰出的防务与安全关系

　　 • 与各盟国和合作伙伴之间的新型双边防务与安全合作关系

　　 • 一个高效的、经过改革的联合国

　　 • 作为我们国防基石的北约

　　 • 能促进安全与繁荣的外向型欧盟。

　　本章阐述了我们发展双边和多边关系的整体措施，但重点是发展上述五个关系。

　　一、双边关系

　　我们将同各主要合作伙伴就一系列安全问题加强双边防务与安全关系。这些国家包括：亲密盟国；新兴经济大国；与我们有共同安全利益的地区国家；向我们提供能源和其它自然资源的国家；有失败风险、但我们能协助其建立能力的国家。我们要与这些国家共同应对风险、适应新的挑战并寻求新的机会，包括加强外交合作，如通过协调来共同完成海外任务，共同发展，联合使用地区专业技术能力，促进各种项目的联合开发。

　　我们尤其要同与我们的防务与安全态势最相近、或我们在多国行动中与之合作的国家建立新型务实的双边合作关系。如果我们要在海外实施重大作战行动，我们很可能要与其它国家联合行动。自从1982年的福克兰群岛冲突以来，我们单独实施的军事行动就是2000年的塞拉利昂军事行动。如果在多边联合行动的环境中我们能与这些国家达成为我们提供一定的能力或执行某些任务的协定、而我们也同样能为他们提供支援，那么我们就应以法律的形式来对相互的承诺加以约定。

　　我们还将同我们能与之分享能力、技术和项目计划的国家加强关系，以充分利用集体资源。我们通常更倾向于发展双边装备合作或购买商用现货设备，因为这比复杂的多边协议更简便、更有成效。在过去，多边合作给我们带来了一些麻烦。合作装备的标准应包括共同的需求、补充技术、合作双方的承受能力和出口潜力或工业优势等。

　　我们将加强我们与美国的安全与防务关系。这是一种深厚的、广泛的、具有战略意义的互补性关系。在今年早些时候，美国完成了《四年国防评估报告》和首份《国土安全评估报告》，我们赞同其对安全形势的分析。作为我们对加强与美国的关系的承诺，我们将在一些优先领域加强与美国的合作，包括反恐、网络、灵活能力、反扩散、伙伴能力建设和当前的作战行动。我们尤其要在以下领域开展持续、广泛的合作：

　　 •加强战略反恐合作，包括分享一些关键能力来加强边境安全、交通安全和加强航空安全的监视名单数据共享；与第三国加强合作来应对共同威胁、加强对科技开发项目的联合投资

　　 •依靠两国现有的密切防务与情报关系来加强网络安全合作。我们目前正在制定一份“网络作战谅解备忘录”以发展、促进和支援共同的网络空间前景和联合工作重点。其目的是使我们能更好地分享信息、情报和能力，在网络领域开展联合计划和联合作战

　　•建立一个高级别打击有组织犯罪联络小组，通过经验交流和创新方法、明确在利益相关地区和国家的合作领域来应对严重的有组织犯罪威胁。2010年11月将在伦敦举行首次会议，由英国内政部大臣和美国负责国土安全与反恐的国家安全事务副助理联合主持会议

　　 •加强措施合作来应对最严重的风险，包括共同评估和在适当的时候联合实施计划

　　 •在重要情报领域加强双边合作

　　 • 通过加强多边和双边合作来就不扩散核武器和广泛的军备控制制定国际议程。例如，英国支持奥巴马总统提出的在全球确保核原料安全的倡议，并邀请国际原子能机构监督赛拉菲尔德核废料清理工作，这在核武国尚属首例

　　 •在预防冲突方面加强合作，使我们的联合能获得最大收益

　　 •保持能给双方带来最大利益的军事能力，如特种作战部队

　　 •根据1958年签署的《共同防御协议》保持我们的核关系，这能使我们加强核技术合作和信息交流

　　 •继续保持联合攻击战斗机项目的合作。

　　我们还将同法国加强安全与防务关系。英国和法国都是北约、欧盟和联合国安理会的主要成员国，两国都拥有核武器和相同的国家安全利益。两国军队的规模相当、能力相当。很明显，法国是英国的主要战略伙伴之一。两国军队和国防机构间的密切合作已经给两国带来了军事和经济利益，我们将在所有层次加强关系，并在必要时在未来发展互补性、成本效益型军事能力。我们希望能在下次英法峰会上提出在各领域加强合作的设想，包括：

　　 •通过军队间的合作来在未来行动中提高战略和联合作战能力，包括加强协同作战能力、情报共享和后勤合作

　　 •联合发展军事理论和训练计划，包括非战斗撤运行动和反简易爆炸装置

　　 •在引进装备和技术方面扩大双边合作，如在复杂武器领域，加大对联合项目的投资，包括无人机系统

　　 •尽可能地在后勤领域达成一致；包括零部件供应和对新型A400M运输机的保障支援

　　 •联合发展更强大、国际竞争力更强的国防工业和技术基地

　　 •加强解决新安全问题的能力，如网络安全问题，共同掌握和预防潜在威胁。

　　我们将与更多国家加强双边关系。我们同北约和欧盟成员国的共同利益最大（如德国、意大利、荷兰和西班牙等这些在装备其它防务领域和我们有着悠久的合作历史的国家）。我们还将加强同土耳其、印度、日本、海湾合作委员会成员国和其它国家的双边安全关系；我们与巴基斯坦有着共同的重要安全利益；我们将与中国、俄罗斯和经济快速发展的巴西和印尼建立政治和安全对话关系。我们要继续保持同美国、澳大利亚、加拿大和新西兰的长期情报合作关系。

　　二、多边合作

　　英国在诸如联合国安理会和国际金融机构等多边机构中享有重要地位，同时也是欧盟、北约、八国集团、二十国集团和英联邦的主要成员国。我们对一些国际组织作出了巨大贡献，如欧洲安全与合作组织(OSCE)和如国际原子能机构等执行机构。我们也支持一些地区性组织，如非洲联盟和东南亚国家联盟。

　　我们将寻求直接提高对英国安全利益最重要的多边机构的效率，并在这些机构中有效发挥我们的主导作用。联合国对于英国的全球安全和繁荣很重要。联合国通过安理会对世界和平和安全担负着重要责任。在未来五年里，我们制定了以下六个主要目标：

　　 •致力于提高安理会的效率，使其更能代表世界各国的利益

　　 •在联合国的预算管理方面达成更广泛的国际共识，用好每一分钱，减少不必要的重复投资；在各成员国之间寻求更公平的联合国会费分担义务

　　 •与联合国秘书长、地区组织和主要成员国合作，包括新兴大国、军、警力量贡献国（无论是现在的还是将来的），使预防冲突成为联合国的一项中心任务，营造全球和平与安全环境，更有效地实施维和与建和行动

　　 •促进联合国改革，使其能更好地在政治、安全、发展、人道主义和人权方面发挥综合作用，包括通过加强联合国的领导地位来更快更好地发挥作用

　　 •利用我们的影响力来促进联合国与北约和欧盟之间的合作，包括开展更多战略对话和在行动计划方面开展合作

　　 •与联合国中的盟国加强合作来保证网络空间管理的健康发展，加强“互联网管理基金会”等机构的建设，使“国际电信联盟”发挥应有的作用。

　　英国是北大西洋公约组织(NATO)的创始国之一，六十多年来，北约一直是我们国防的基石。我们对北约应尽的义务仍将是我们的首要任务，我们将继续对北约的行动及其指挥和力量结构作出贡献，以确保北约盟国能对现在的和未来的安全挑战作出有力可靠的反应。制定和实施新的“战略概念”对北约的未来很重要，新概念将反应出北约的长期目标、基本安全任务和盟国的行动方针。战略新概念将于11月在里斯本的峰会上签署，并包括北约议程改革后应尽的新义务。我们要同北约盟国一道来：

　　 •确保北约具有政治意愿和能力来对当前和未来威胁作出反应，并公平地分担风险和责任

　　 •成功完成北约领导的“国际安全援助部队”在阿富汗的各项任务，协助阿富汗政府建立政权和影响力，为阿富汗重建和有效管理铺平道路

　　 •协助发展能提高北约盟国联合行动的技能和能力，包括在适当的时候与非北约国家开展合作

　　 •承认北约在应对诸如网络攻击等新威胁方面的广泛的安全作用和重要地位，包括根据《华盛顿条约》第4款的规定来加强磋商

　　 •继续推进北约改革，包括改进其指挥部工作方式、北约机构的合理化调整和发展能对当前和未来挑战作出有力可靠反应的指挥体系和力量结构

　　 •在北约、其它组织和国家之间建立更有效的合作关系，以便联合地方和军队力量来更有效地应对安全威胁

　　 •尤其要加强欧盟与北约之间的合作，确保这两个组织都能使用有限的国家军队和地方资源；共享专业技术并形成互补，避免技术和能力的重复投资。

　　英国在欧盟中的成员国地位是我们开展国际交往和促进欧洲各国安全与繁荣的一个重要组成部分。欧盟成员国的共同安全利益体现在他们可以运用集体的力量来在国际上提高他们的共同利益和价值，包括重要的外交政策和安全问题。在联合地方和军队力量共同作出反应方面，欧盟的作用将越来越重要。我们将：

　　 •支持通过不断扩大欧盟来促进整个欧洲大陆的稳定。欧盟应对土耳其和巴尔干国家承诺，当它们符合条件时就可以加入欧盟

　　 •促使“欧盟对外行动署”（EU External Action Service）将工作重点放在预防冲突和与联合国和北约发展合作关系方面来

　　 •支持欧盟的各项军事和民事任务，这符合英国的利益，值得进行投资，要有明确目标，在涉及军事任务时保证北约不会干预

　　 •继续支持欧盟代号为“亚特兰塔”(Atalanta)的反海盗行动，包括在2011年年初派出一艘护卫舰执行一段时期的任务、在诺斯伍德(Northwood)建立一个“行动指挥部”直到2012年12月完成任务为止

　　 •劝说其它成员国将力量和资源直接用来改进军队和地方能力，而不是用于建立官僚机构

　　 •推动“欧洲2011-2020年能源战略”计划，促进欧洲能源安全

　　 •运用“欧盟-美国恐怖分子金融跟踪计划”来阻止对恐怖分子的资助行为

　　 •确保《欧盟反毒品公约》的实际效果，鼓励扩大毒品发源国和途经国之间的合作

　　 •促使欧盟将公众保护措施重点放在共同风险评估和预防方面，加强相互援助，加强对重要设施的保护

　　 •确保新的欧盟预算（2014-2020年财政计划）能用于应对欧盟面临的主要安全挑战

　　•为欧洲边防局(Frontex)作出积极贡献。

　　第六部分 机构改革与实施

　　为有效实施战略防务与安全优先任务，我们要建立精干、协调的机构和程序。我们已在政府里成立了“国家安全委员会”并由“国家安全顾问”和“国家安全秘书处”协助工作。这样可使我们在国家安全的各个领域开展迅速、统一和协调的决策工作。

　　国家安全委员会根据《战略防务与安全评估报告》对所有国家安全经费进行了调整，并将在未来几年里继续做好这项工作，包括在必要时对《英国开支审查》进行调整。

　　一、国内机构改革

　　在英国国内建立良好的协调机制将有助于应对公众、机构和设施所构成的威胁。包括：

　　 •制定一个“所有风险综合应对措施”，在内阁办公室的协同下开展民事紧急情况善后管理工作，确保这些用以减少人员和重要资产弱点的措施和对所有民事紧急情况作出的反应能协调进行

　　 •在内阁办公室建立强有力的“危机处理力量”。这样可以联合使用内阁办公室的所有公务员和警方力量，并得到国防专家的长期支援。加强后的“危机处理力量”将极大提高政府准备、计划和对国内安全危机作出反应的能力，无论是中央还是地方

　　 •成立一个“国家打击犯罪署”，通过现有的“重大有组织犯罪署”和“贩卖儿童问题与在线保护中心”的情报、分析和执法能力，并在警方、“内政部税务与海关部署”和“英国国家边境管理局”的配合下来打击有组织犯罪活动，维护边境安全

　　 •成立一个“边境警察指挥部”，在“国家边境安全大队”的协助下提高应对边境威胁的能力，并在多机构“国家海上信息中心”的协助下完成首个全面的海上威胁态势图

　　 •成立“网络安全办公室”来负责开展“国家网络安全改革计划”

　　 •制定一个“国家太空安全政策”来统一包括军用和民用在内的所有太空活动；保证英国进入太空的能力；协助缓解重要国家设施风险；制定未来国家头等任务、机会和主权能力需求的投资计划；促进同英国企业和国际合作伙伴的合作。这类风险包括干预、网络攻击、物理伤害和对英国安全和经济至关重要的卫星及地面站的电磁脉冲（无论是自然的还是蓄意的）。

　　 •扩大现有气候变化管理机构权限，将全球气候变化和全球资源竞争对国家安全构成的风险纳入其管理范围内。

　　二、海外机构改革

　　加强英国在海外各项活动的协同能力，全面联合外交、发展、经济、防务和情报力量和资源。我们要着重加强对风险的识别和处理能力，在其出现在我们的沿岸或进一步威胁到我们的安全之前将其消除，采取综合措施来在海外建立稳定环境（见“海外稳定与冲突”章节）。我们要提高在海外的协同能力，主要做法如下：

　　 •通过外交与联邦事务部针对主要国家和地区制定出综合战略。头等战略须经国家安全委员会审批，以确保这些战略能得到所有相关政府部门的支持，反映出共同优先任务的特点，并得到相应的财力支援

　　 •着重维护英国的经济利益。外交与联邦事务部、商业、创新与技能部(BIS)和英国贸易投资总署(UKTI)要与国内外各政府部门一道推动这一工作，支援商贸活动，在所有海外机构创建更多商贸文化。“英国贸易投资署-外交与联邦事务部联合商贸工作组”(UKTI-FCO Joint Commercial Task Force)应与企业一道确定商贸工作重点，并将其融入到国家和地区战略中来，利用我们的海外网点来现实英国国家经济和工业目标

　　 •与国防部和财政部一道促进国防与安全产品的出口，这有助于加强盟国和合作伙伴的作战能力和协同能力，降低我们的国防采购成本，提高英国企业在技术、技能和专业知识领域的竞争力，同时也要加强武器出口控制，消除对英国国防至关重要的敏感技术的扩散风险

　　 •整体国防措施要侧重于支援当前的作战行动和一贯承诺，尤其是对主要盟国和为我们提供进入机会、基地和飞越其领空特权的国家的支援；着重加强可通过军事活动来创造最大价值的国家的能力，如那些军事在国家决策方面起主导作用的国家。

　　三、中央协调战略

　　全资源战略评估、水平扫瞄和报警是各政府部门工作不可分割的一部分，应纳入政策制定、年度国内《国家风险评估》和两年一度的《国家安全风险评估》程序。国家安全委员会要及时拿出相关的、独立的决策意见，这种评估要能支援整个战略决策工作。为此，必须做到：

　　 •国家安全委员会每年要对重点任务进行审批

　　 •通过这些重点任务为全资源战略评估提出具体要求，并考虑到评估能力和所需信息量的搜集。对这些要求的执行情况进行监督管理；对所有评估机构和职能的资源进行协调分配；提高效率。进一步加强跨部门合作，通过更密切的协同工作和分析技能与训练的共同框架来促进分析事业的发展

　　 •评估职能要与政策制定相分离，联合情报委员会(JIC)继续保持其高级、全职和主导地位，并独立于情报机构和政策用户

　　 • 进一步发展各部门现有中心机构，以经济有效和可持续发展方式满足更广泛的国家安全需求，首先在国防部成立一个反扩散技术评估虚拟中心，综合运用各团体和政府部门的反扩散专业技术

　　 • 在国家安全委员会批准的条件下，每年进行跨白厅水平扫瞄，以确保将工作重点放在重点关注领域，同时也要考虑到新产生的问题。国家安全秘书处战略小组的内阁办公室水平扫瞄官员负责协调这项工作并向国家安全委员会报告

　　 • 发出警报是内阁办公室和各部门的一项重要任务，要通过全面的分析来就涉及英国利益的紧急问题向国家安全委员会提出建议，包括一年两次的关于“有不稳定风险的国家”的报告

　　 •联合情报委员会关于其它问题的报告。国家安全委员会要关注对英国利益影响最大的问题并作出政策反应。

　　国家安全委员会要考虑这些领域反映出来的重点问题。报告的价值将反映在反馈和后几年的重点工作计划中。

　　我们还要加强中央对战略传媒的指导工作，包括：

　　 •许多部门都设有“战略研究机构”来研究前瞻性国防与安全政策，包括与非政府智囊机构进行合作。我们要更好地协调他们的工作，通过建立一个更为正规的智囊体系并在国家安全顾问的监督下加强合作

　　 •战略传媒对于我国的安全十分重要，因为它能改变人们的行为和态度，使之符合英国的利益，并抵消危险分子、组织和国家的影响力。我们要制定一个“国家安全传媒战略”，使英国首次通过战略传媒方式来达成国家安全目标。国家安全委员会要考虑通过必要设施和管理措施来整合政府内外所有传媒资源。

　　国家安全委员会要对关系到国家安全的科技能力建设进行宏观指导，使各部门和机构的决策符合中央政府的全盘需求并充分利用现有资源。这一措施有助于水平扫瞄和风险评估；加强危机预防和应对能力；保持先进的科技能力和灵活性。它还能使我们在科技方面与主要战略伙伴进行有效合作。

　　外交与联邦事务部和英国的海外网点

　　作为适应性态势的一部分，英国需要一个积极的外交政策和强有力的海外存在。要真正了解海外所发生的事情就必须让我们的人身临其境。要对政府、国家和组织施加影响就必须面对面地接触。

　　因此，国家安全委员会同意保留全球外交网络，其主要任务是促进国家安全与繁荣。我们的目标是保护英国的利益，在风险转变成威胁前将其消除，应对新的挑战和抓住新的机遇，并取得事半功倍的效果。我们也知道，要达到长期安全与繁荣的目标就要坚持和提高我们在国际关系中的价值。为此，外交与联邦事务部将：

　　 •按照新的优先要求去保卫英国的利益，促进繁荣和支持世界各地的英国国民

　　•通过该网络来创造更多经济机会，着重开展新的商贸外交，包括努力增加出口和投资；开放市场；保证能获得资源，促进全球可持续发展

　　•在代表英国政府的大使和高级专员的领导下加强英国海外工作的协同能力，创建更便捷的机制，使其它政府部门和外交与联邦事务部能在一起工作以提高工作效率

　　 •着重将资源用于对英国安全与繁荣最重要的国家，包括与一些主要合作国家加强双边关系，如印度和中国，支援脆弱国家，如阿富汗、索马里和也门

　　•通过经济有效的方式来开展全球外交，开展高效、新型和灵活的外交活动，包括地区外交，在国外部署机动领事以便在发生严重领事事件时加强力量，或对季节性旅游模式作出反应，通过快速部署工作小组来迅速处理危机，广泛运用数字传媒来影响更多听众和观众

　　 •继续支持英国广播公司(BBC)和英国文化协会(British Council)开展工作，这些机构在提升我们的价值、文化和维护人权与民主方面起着独特的作用。

　　四、实施

　　对国家安全委员会负责的各主要大臣将负责协调各部门的工作以完成国家安全任务。他们要与所有相关部门进行合作。各部门官员要协助主要大臣开展工作，与包括民营企业、非政府组织机构和国际合作伙伴进行合作，主要措施包括：

　　 •联合小组：负责需要联合各专业知识来制定和实施战略的工作领域，如在反恐领域就需要联合外交、国防、边境安全、情报和治安方面的专家来组成一个“安全与反恐办公室”

　　 •协调小组：如在我们针对民事紧急情况制定的应对措施中，隶属于内阁办公室国家安全秘书处的“民事紧急情况秘书处”将负责对英国所有涉及民事紧急情况处理的机构进行协调；负责反扩散技术评估的虚拟中心。

　　各相关部门负责协调工作的首席大臣、指定官员和机构的详细情况见图6：

图5.负责海外协调工作的各部大臣、指定官员和机构

　　首席大臣、官员和部门通过以下方式负责推动“评估”结果的实施与监督：

　　 •实施程序要尽可能使用现行计划管理职能；这样能最大程度地提高效率和效果

　　 •实施程序要从中央通过跨部门的、由内阁办公室领导和有主要官员参与的“执行委员会”来加以推动，对进度、风险和问题进行监督并确定关注领域

　　 •每半年向首相和国家安全委员会作一次汇报

　　 •每年就整体进展情况发表一次公开讲话

　　•各部门定期与非政府组织机构、民间团体和民营企业举行讨论会

　　 •作为实施阶段的一部分，中央政府将就《战略防务与安全评估报告》各项决策对安全、环境、可持续发展及共性和差异所产生的效果进行全面评估。

　　通过成立国家安全委员会，我们具备了对战略与安全问题进行迅速、统一、协调和全面的决策方式。为确保国家安全委员会的这些决策的贯彻执行，我们在国内外成立了联合机构并由首席大臣负责协调。但要真正落实联合措施则仍需时日。本评估报告是新工作方式的开始，而不是结束。

　　我们要保证我们的国家安全措施是切实可行的措施。国家安全委员会将根据最新情报和对风险与威胁的评估每周举行会议并作出决策。在每一次议会会议上重新评估防务与安全问题，以确保基本判断是正确的、所制定的改革措施是可行的，从而为英国安全、英国利益和人民的安全利益奠定基础。

　　附：名词与缩略语解释

　　A300 未来战略运输和空中加油机

　　A400M 将取代C-130“大力神”运输机的战术军用运输机

　　 source intelligence 全资源情报，如人力情报和电子情报

　　ARRC ied Rapid Reaction Corps联合快速反应部队

　　Astute “机敏”级核潜艇：英国下代常规武器、核动力潜艇

　　AU 非洲联盟（简称“非盟”）

　　BIS Department for Business, Innovation and Skills 英国商务、创新与技能部

　　Carrier Strike 航母及其舰载飞机

　　CBRN 核、生、化及放射性武器

　　CCA Civil Contingencies Act《国内紧急状态法》

　　CCS Civil Contingencies Secretariat民事紧急情况秘书处

　　Civil Emergency 民事紧急情况

　　CNI Critical National Infrastructure重要国家设施

　　COBR Cabinet Office Briefing Rooms 内阁办公室情况通报室

　　Conflict Pool 冲突预防基金池：国际发展部、外交与联邦事务部和国防部联合基金，用于冲突预防、安全领域改革和维稳

　　CONTEST 英国反恐战略

　　DCLG Department for Communities and Local Government社区和地方政府部

　　DECC Department of Energy and Climate Change 能源与气候变化部

　　Defence Engagement 军事交流：在海外使用军事技术，如训练和联合演习

　　Defence Planning Assumptions 军队结构计划细则

　　DFID Department for International Development 国际发展部

　　Extended Readiness （部队和装备）延期部署

　　FCO 外交与联邦事务部Foreign and Commonwealth Office

　　Five Eyes “五只眼”：澳大利亚、加拿大、新西兰、英国和美国等五国的情报共享机制

　　FPDA Five Powers Defence Agreement 《五国防务协议》

　　Frontex European Agency for External Border Security 欧洲边境安全局

　　GCC Gulf Cooperation Council 海湾合作委员会

　　GCHQ Government Communications Headquarters 政府通信总局

　　GNI Gross National Income 国民总收入

　　IAEA International Atomic Energy Agency 国际原子能机构

　　IEA International Energy Agency 国际能源机构

　　IED Improvised Explosive Device 简易爆炸装置

　　IMF International Monetary Fund 国际货币基金组织

　　Initial Gate 初始决策点：国防采购程序中的首次审批点

　　INSTINCT 反恐计划创新科技

　　Intervention 干预：短期、高强度军事部署

　　ISAF International Security Assistance Force国际安全援助部队

　　ISTAR 情报、监视、目标定位和侦察

　　JIC Joint Intelligence Committee 联合情报委员会

　　JSF 联合攻击战斗机

　　JTAC Joint Terrorism Assessment Centre 恐怖主义联合评估中心

　　Main Gate 主决策点： 国防采办程序中的主要决策点，在该点审批成本及能力目标

　　MDG Millennium Development Goal 千年发展目标

　　MSSG Military Stabilisation Support Group 军事稳定支援大队

　　Multi-Role Brigade 多任务旅：由约6500人组成的新型旅，具备多种作战能力，能实施多种作战任务

　　NCA National Crime Agency 国家打击犯罪署

　　NMIC National Maritime Information Centre 国家海上信息中心

　　NPT Treaty on the Non-Proliferation of Nufunction() { this.length = 0; return this; } Weapons 《不扩散核武器条约》

　　NRA National Risk Assessment 国家风险评估

　　NRR National Risk Register 国家风险登记

　　NSA National Security Adviser 国家安全顾问

　　NSC National Security Council 国家安全委员会

　　NSRA National Security Risk Assessment 国家安全风险评估

　　NSS National Security Strategy 国家安全战略

　　ODA Official Development Assistance 政府开发援助

　　OECD 经济合作与发展组织（简称：经合组织）

　　Ofgem Office for Gas and Electricity Markets 燃气与电力市场局

　　OPCW Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons 禁止化学武器组织

　　OSCE Organisation for Security and Cooperation in Europe 欧洲安全与合作组织

　　OSCT Office for Security and Counter Terrorism安全与反恐办公室

　　P5 联合国安理会五个常任理事国：中、法、俄、英和美国

　　PJHQ Permanent Joint Headquarters 常备联合司令部

　　PRT Provincial Reconstruction Team 地方重建部队

　　RAF Royal Air Force （英国）皇家空军

　　SIS Secret Intelligence Service秘密情报局

　　SOCA Serious Organised Crime Agency重大有组织犯罪署

　　SRT Stabilisation Response Team维稳响应部队

　　Stabilisation (civilian) 维稳（地方）：在脆弱和冲突国家建立和平与安全的活动

　　Stabilisation (military) 维稳（军队）：基于地面部队的长期军事部署

　　Stabilisation Unit 维稳机构：由国际发展部、外交与联邦事务部和国防部联合组成的地方稳定和部署支援机构

　　STOVL 短距起飞/垂直降落

　　TA （英国）地方自卫队

　　Task Group 海上联合特遣大队

　　UKBA 英国边境管理局

　　UK Overseas Territory 英国海外领地：英国在海外管辖但不属于英国领土的领地

　　UKTI 英国贸易投资总署

　　作者：戴维•卡梅伦

　　尼克•克莱格

　　编译：知远/沐俭